数字经济发展给政府统计带来的挑战

许宪春

(清华大学 中国经济社会数据研究中心,北京 100084)

一、引 言

近年来,以数字技术为主要技术手段、以数据为关键生产要素的数字经济迅速发展,正在推动着企业的生产经营方式、政府的治理方式和居民的生活方式发生深刻变化,对经济社会发展产生了广泛影响。目前,世界各国都非常重视发展数字经济,许多国家,特别是发达国家,都制定了数字经济发展战略。在中国,党中央、国务院高度重视发展数字经济。党的二十大报告指出,加快发展数字经济,促进数字经济和实体经济深度融合,打造具有国际竞争力的数字产业集群[1]。2023年,中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出,建设数字中国是数字时代中国式现代化的重要引擎,是构筑国家竞争新优势的有力支撑[2]。加快数字中国建设,对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要意义和深远影响。

政府统计是反映数字经济发展状况、制定数字经济发展战略和政策、促进数字经济高质量发展的基础性工作。数字经济的发展给政府统计带来严峻挑战。本文重点讨论数字经济发展给政府统计带来的两大挑战:一是数据的爆发式增长及其在经济社会发展中日益重要的作用给政府统计带来的挑战;二是数字经济测度给政府统计带来的挑战。

二、数据的爆发式增长及日益重要的作用给政府统计带来挑战

随着人工智能、区块链、云计算和大数据等数字技术的迅速发展,数据呈爆发式增长,在经济社会发展中发挥日益重要的作用。如何客观地反映数据对经济社会发展做出的重要贡献,则是一个非常棘手的统计问题。

(一)数据作为一种新产品给政府统计带来挑战

数据作为一种新产品给政府统计带来多方面的问题与挑战,主要如下:

1.是否应当将所有数据产品的生产都纳入统计的生产范围

数据是不是一种产品?目前在学术界存有争议。有些学者认为,数据是一种观察,不是生产活动成果,因此不是产品。但是,越来越多的学者认为,数据是对人类活动和自然现象的记录,是一种生产活动成果,因此是一种产品。如果把数据作为一种产品来看待,那么是否应当把所有数据产品的生产都纳入统计的生产范围?

统计的生产范围在政府统计中处于十分重要的基础地位,它决定了消费范围、投资范围和资产范围等重要统计范围,决定了国内生产总值(GDP)、国民可支配收入、最终消费支出、资本形成总额、国民财富等一系列重要统计指标的口径范围及其规模、结构和增长速度。统计的生产范围是由国民经济核算国际标准界定的。现行的国民经济核算国际标准关于统计的生产范围界定如下[3]:

(1)生产者提供或准备提供给其他单位的所有货物或服务的生产,包括在生产这些货物或服务过程中所消耗的货物或服务的生产。

(2)生产者为了自身最终消费或资本形成所保留的所有货物的自给性生产。

(3)生产者为了自身最终消费或资本形成所保留的知识载体产品的自给性生产,但不包括住户部门自给性产品的生产。

(4)自有住房者的自给性住房服务的生产。

(5)雇佣付酬家政人员提供的家庭和个人服务的生产。

显然,现行的国民经济核算国际标准是用货物、服务和知识载体产品来界定统计的生产范围的。所有货物的生产,不管是对外提供或准备对外提供货物的生产,还是自给性货物(例如农民自产自用的粮食和其他农产品)的生产都纳入统计的生产范围。但是,并不是所有服务的生产都纳入统计的生产范围,住户部门的自给性服务的生产,除了自给性住房服务和雇佣付酬家政人员提供的家庭和个人服务的生产外,都不包括在统计的生产范围之中。知识载体产品的生产也没有全部纳入统计的生产范围,住户部门的自给性知识载体产品的生产没有包括在统计的生产范围之中。

数据产品与传统产品,即货物和服务,既具有相同的特征,也具有不同的特征。数据与货物相同的特征:它们都是生产活动成果,都是有需求的,能够确定所有权且所有权可以转移,可以存储;它们的不同特征:货物是有形的,数据是无形的。数据与服务具有相同的特征:它们都是生产活动成果,都是有需求的,都是无形的;也有不同的特征:数据能够确定所有权且所有权可以转移,可以存储,服务不能够独立确定所有权且所有权不可以转移,不可以存储。数据是不是知识载体产品?学者之间存在不同的观点,有的认为数据是知识载体产品,有的认为不是知识载体产品[4]。对于知识载体产品,2008年SNA已经明确规定,生产者为了自身最终消费或资本形成所保留的知识载体产品的自给性生产属于生产范围,但住户部门的自给性知识载体产品的生产不属于生产范围[3]。数据不属于货物和服务,如果数据也不属于知识载体产品,那么国民经济核算国际标准就要突破原有生产范围的界定,把这种新产品的生产纳入统计的生产范围。住户部门自给性数据产品的生产是像货物那样纳入生产范围,还是像住户部门大部分自给性服务和自给性知识载体产品那样排除在生产范围之外?2008年SNA就将住户部门自给性货物的生产纳入统计的生产范围的理由作过说明,住户在生产货物的时候无法确定多少用于消费,多少存储起来供未来消费或生产,多少在市场上出售或交换其他产品。如果将这一理由用于数据产品,住户在生产数据产品的时候也不一定能够确定多少用于消费,多少存储起来供未来消费或生产,多少在市场上出售或交换其他产品。那么住户部门自给性数据产品的生产似乎应纳入统计的生产范围。2008年SNA就将住户部门的大部分自给性服务排除在统计的生产范围之外的理由也做过说明:住户大部分自给性服务的生产是一种自给自足的活动,对经济中其他部门的影响非常有限;通常没有合适的市场价格用于估价这些服务;这些服务的生产既不受经济政策的影响,也不影响经济政策的制定[3]。也就是说,这些活动与市场是相对分离的和独立的,对其价值进行具有经济意义的估价极其困难,将这些活动纳入统计的生产范围,对制定政策、分析市场和市场失衡方面的有效性将产生不利影响。2008年SNA还指出,国际劳工组织的相关准则规定,经济活动人口是指在SNA生产范围内从事生产活动的人口,如果将生产范围扩大到住户的所有自给性服务生产,则几乎所有成年人口都是经济活动人口,失业也就不存在了。这样的话,就业统计也就没有意义了[3]。那么,如果把住户部门所有数据产品的自给性生产都纳入统计的生产范围,会不会带来同样的问题?所以,是否应当将所有数据产品的生产都纳入统计的生产范围是一个具有挑战性的问题。

2.如何估价数据产品的价值

数据产品被生产出来之后,直接用于销售的很少,绝大部分用于企业生产经营、政府治理、学术研究等,提高了企业生产经营能力,降低了成本,提升了经济效益;提高了政府治理能力和公共服务水平;提高了学术研究水平,取得了更多的具有创新性的研究成果。同时,数据产品的价值与数据产品的应用场景密切相关,同一数据产品用于不同的应用场景具有不同的价值。所以直接用于销售部分的数据产品的市场价格往往不具有代表性,如何估价数据产品的价值具有很大的挑战性。

(二)数据作为一种新资产给政府统计带来挑战

数据作为一种新资产给政府统计带来若干方面的问题与挑战,具体如下:

1.什么样的数据才能纳入数据资产

2008年SNA认为:“资产是一种价值储备,代表经济所有者在一定时期内通过持有或使用某实体所产生的一次性或连续性经济利益。它是价值从一个核算期结转到另一个核算期的载体[3]。”

2008年SNA中的资产指的是经济资产。它把满足两个条件的资产称为经济资产:第一,资产的经济所有权明确;第二,资产具有未来收益性[3]。因此,数据作为资产必须同时满足经济资产的这两个条件。

经济所有权标准对于确定哪些数据属于数据资产非常重要。只有那些经济所有权明确并已得到有效实施的数据才是真正意义上的经济资产,无法有效行使经济所有权的数据不能纳入数据资产范围。目前,尽管数据的法定所有权存在很大争议,但数据的经济所有权通常是较为明确的,若某机构单位承担着与数据有关的风险,获得数据产生的收益,则该机构单位拥有数据的经济所有权。

根据经济资产的两个基本属性,作为资产的数据不仅需要有明确的经济所有权,还应该能够为其所有者带来经济收益。那么,没有应用场景的数据暂时不能给其所有者带来经济收益,这些数据是否应该纳入数据资产范围?

2.如何估价数据资产

数据资产的估价是政府统计的新问题。如果把没有应用场景的数据作为数据资产,那么与有应用场景的数据的估价方法是否有区别?传统的固定资产存量核算一般采取永续盘存法,数据资产存量核算是否也适合采取永续盘存法?数据具有非消耗性特征,它不会像传统固定资产(例如机器、建筑物)那样自然地衰减。相反,在数据的使用过程中还会产生新的数据,使用的次数越多,数据的体量越大,这给利用永续盘存法核算数据资本存量价值时确定折旧率带来挑战。

(三)数据作为新生产要素给政府统计带来挑战

党的十九届四中全会指出,健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。这充分肯定了数据作为生产要素的地位,并就如何评价其贡献、建立什么样的报酬决定机制提出了要求。目前,数据生产要素主要在企业内部的生产经营、研发设计和管理决策中发挥重要作用,如何评价数据生产要素的贡献、如何决定数据生产要素的报酬,是一个具有挑战性的问题。

三、数字经济测度给政府统计带来挑战

数字经济测度是观察数字经济发展状况,制定数字经济发展政策,推动数字经济高质量发展的重要的基础性工作。目前对于数字经济的测度方法可归纳为以下三类:一是数字经济增加值核算;二是数字经济指标体系构建和数字经济指数编制;三是数字经济卫星账户编制。在数字经济的三种不同测度中均存在挑战。

(一)数字经济增加值核算面临的挑战

数字经济增加值是反映数字经济发展规模、结构和增长速度的重要指标,是制定数字经济发展战略和政策的重要依据。数字经济增加值核算面临以下几个方面的挑战:一是数字经济融合产业增加值核算;二是互联网提供的免费或者价格低廉服务增加值核算;三是零工经济增加值核算。

1.数字经济融合产业增加值核算

2021年,国家统计局发布了《中国数字经济及其核心产业分类(2021)》,对数字经济进行了界定:数字经济是指以数据资源作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动[5]。

在上述分类标准中,国家统计局将数字经济活动划分为三层。第一层为大类,共有5个大类;第二层为中类,共有32个中类;第三层为小类,共有156个小类。其中5个大类分别为:数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业、数字要素驱动业、数字化效率提升业。其中,前四个大类为数字经济核心产业,即数字产业化部分,是数字经济发展的基础;第五个大类为产业数字化部分,指应用数字技术和数据资源为传统产业带来的产出增加和效率提升,是数字技术和数据资源与实体经济的融合。所以,国家统计局把数字经济划分为数字经济核心产业和数字经济融合产业两大部分。其中,数字经济核心产业增加值核算相对比较容易,国家统计局已经依据数字经济核心产业分类,制定出相应的核算方法,并核算出2020年中国数字经济核心产业增加值,其占GDP的比重为7.8%。数字经济融合产业增加值核算比较难,到目前为止,国家统计局还没有制定出相应的核算方法,目前正在辽宁、江苏、重庆和广东试点。

数字经济融合产业增加值核算面临两大方面的挑战:一是如何识别数字经济融合产业?识别数字经济融合产业的关键是如何确定一个传统企业是否使用了数字技术和数据资源,这似乎是一个简单的问题,现实中却很复杂,使用什么样的数字技术、在多大程度上使用数字技术,以及采用什么样的数据资源、在多大程度上采用数据资源才能纳入数字经济融合产业?二是如何核算传统产业通过使用数字技术和数据资源获得显著增强的那部分增加值?数字技术和数据资源的使用往往与其他方面的技术创新、管理创新、制度创新同时进行,这些方面的创新同样会增加传统产业的增加值,如何把通过使用数字技术和数据资源获得显著增强的那部分增加值与其他因素获得增强的增加值区分开来?这个问题如果把握不好,很容易造成数字经济融合产业增加值的低估或者高估,不能客观地反映数字经济融合产业的规模、结构和增速。

2.互联网提供的免费或者价格低廉服务增加值核算

互联网网站提供了大量的免费或者价格低廉的服务,例如腾讯微信平台提供的微信消息、视频通话等通讯服务;百度、搜狗等互联网搜索引擎平台提供的内容搜索服务;新浪、网易等门户网站提供的新闻、体育、娱乐、财经、科技等综合资讯阅览服务。这些服务的生产和使用是客观存在的,居民享受了相应的服务,极大地方便了居民生活,降低了生活成本,提高了生活水平。但是,由于是免费的或价格低廉的,现行的GDP没有反映或者没有充分反映这部分服务,这部分服务也属于数字经济生产活动,其增加值属于数字经济增加值。因此,这部分数字经济增加值核算需要采用虚拟计算的方法,也面临很大挑战。

3.零工经济增加值核算

互联网平台催生了大量的新型零工经济,例如顺风车、配送、民宿等服务。零工经济的就业方式与在企事业单位、个体经营户中就业的传统方式不同,零工经济的就业者与提供工作机会的互联网平台企业之间往往不存在雇佣关系,工作时间、地点和方式灵活。零工经济创造的增加值一般并不包括在相应的互联网平台企业创造的增加值之中。因此,零工经济创造的增加值在现行的GDP核算中很难得到充分的反映。受零工经济特点和资料来源的制约,其增加值核算面临较大挑战。

(二)数字经济指标体系和指数的构建面临的挑战

有关国际组织、一些国家政府统计机构、研究机构和学者对数字经济相关指标体系和指数展开了一系列研究。例如,欧盟委员会从2014年开始编制数字经济与社会指数,监测欧盟各成员国数字化转型进程;赛迪研究院从2017年开始编制中国数字经济发展指数,反映中国城市数字经济发展状况。

1.数字经济相关指标体系和指数的测度范围需要进一步拓展

中国数字经济蓬勃发展,在各领域已经取得了显著的发展成效,数字经济相关指标体系和指数的构建也在持续跟进。但是,随着数字技术催生的新产业、新业态、新模式不断涌现,中国数字经济相关指标体系和指数的构建在以下两个方面存在不足:一是数据价值化方面。目前,大部分指标体系和指数未将数据要素纳入测度范围,究其原因,主要在于中国数据要素市场尚不完善、相关机制也不够成熟,数据要素在开放共享、隐私保护、规模等方面都难以合理测度,给数据要素相关指标的选取和量化带来了挑战。二是数字化社会影响方面。在国内,尚未对中国政府在数字化背景下的市场监管能力、公共服务能力、安全保障水平等方面构建数字政府服务效能类指标体系进行研究。这些方面应当为今后中国数字经济相关指标体系和指数构建研究所关注。

2.数字经济相关指标体系和指数测度结果的可比性需进一步提升

数字经济相关指标体系和指数的测度结果的可比性主要分为横向可比性和纵向可比性两个方面,当前指标体系和指数的测度关于横向可比性和纵向可比性都面临挑战。

关于横向可比性,鉴于不同国家和地区数字经济发展阶段不同,以及数字经济禀赋与发展特色不同,难以利用同一个指标体系和指数将各国或地区的数字经济发展状况进行统一的量化测度。

关于纵向可比性,由于数字经济仍处于发展阶段,新产业、新业态、新商业模式不断涌现,因此数字经济相关指标体系和指数需要及时调整,以适应时代发展的新特征。国际电信联盟、联合国、OECD等均就当今时代特征对数字经济相关指标体系和指数进行及时调整和升级,以求更加精确地反映当前阶段的数字经济发展特点。

综上,如何在数字经济测度指标选取、赋权的过程中,兼顾指标体系和指数测度结果的横向和纵向可比性,充分反映各地区的发展特色和当今时代特点,使得指标体系和指数具有较高的可比性和拓展性,成为中国数字经济相关指标体系和指数构建中的重要挑战。

(三)数字经济卫星账户编制面临的挑战

卫星账户是传统国民经济核算的辅助账户,通常用于分析国民经济运行中的某些特殊方面。数字经济卫星账户包括一系列核心表式和总量指标,能够对数字经济发展水平及其对整体经济的贡献程度进行有效观测。

OECD认为,数字经济对国民经济核算框架带来了严峻挑战,建议通过构建数字经济卫星账户观测数字经济发展水平及其对整体经济的贡献程度。美国、澳大利亚、加拿大等国家正在积极构建数字经济卫星账户。数字经济供给使用表是数字经济卫星账户的核心表式,能够监测数字经济产业与传统产业的互动融合情况。国民经济核算国际标准《国民账户体系(2025)》修订中已将数字经济供给使用表列入研究议题。

1.数字经济卫星账户总体框架设计

数字经济卫星账户一般由数字经济供给表、数字经济使用表、数字经济固定资本形成表、数字经济生产信息补充表、数字经济就业信息统计表等基础表式构成。OECD提出了数字经济卫星账户总体框架的初步指南,各国在实际编制数字经济卫星账户时,需设计一套满足国际可比、兼顾本国实际情况和需要的数字经济卫星账户总体框架,是目前统计工作面临的主要挑战之一。

2.数字经济统计指标构建

基础表式和统计指标是数字经济卫星账户的重要内容,构建数字经济统计指标,对准确反映数字经济发展水平及其对整体经济的贡献程度具有重要意义。如何从生产、消费、投资、贸易、就业等方面构建能够反映数字经济发展规模的统计指标是编制数字经济卫星账户面临的主要挑战。

3.数字经济产业分类对接

OECD提出了数字经济卫星账户中的数字经济产业分类,包括7大类别:数字赋能产业,收费数字中介平台产业,数据、广告驱动型数字中介平台产业,基于数字中介平台的产业,电子零售商产业,提供金融和保险服务的数字产业,其他仅以数字方式运营的产业。各国在实际编制数字经济卫星账户时,如何划分数字经济产业分类,并将本国的国民经济行业分类与数字经济卫星账户中的数字经济产业分类对接,是面临的重要挑战。

4.传统产业统计数据的分劈与数字经济基础统计数据来源的拓展

编制数字经济卫星账户需要国民经济各行业与数字经济生产、消费、投资等相关的详细基础数据。目前,在统计测算中,如何将数字经济融合产业的总产出和中间投入分劈为数字经济活动与非数字经济活动两部分,并拓展数字经济统计数据来源是编制数字经济卫星账户面临的主要挑战。

四、总结与建议

本文重点讨论了数字经济发展给政府统计带来的两大方面挑战:一是数据爆发式增长及其在经济社会发展中日益重要的作用给政府统计带来的挑战,包括数据作为一种新产品、新资产和新生产要素给政府统计带来的挑战;二是数字经济测度给政府统计带来的挑战,包括数字经济增加值核算、数字经济指标体系和指数构建、数字经济卫星账户编制给政府统计带来的挑战。

数字经济发展给政府统计带来挑战的同时,也给中国政府统计带来发展机遇。传统政府统计的理论和方法大都产生于欧美等发达国家,有关国际统计标准的制定也主要由这些国家主导,包括中国在内的发展中国家发挥的作用有限。这是因为过去欧美等发达国家经济社会发展走在了世界的前列,给这些发达国家的政府统计工作者和学者提供了总结、提炼政府统计理论和方法的机会,他们也抓住了这样的机会。当今,中国数字经济发展迅速,已经走在世界的前列,给中国政府统计工作者和学者提供了总结、提炼数字经济统计理论和方法的机会,要珍惜这一难得的历史机遇。针对先进的数字经济发展实践,总结、提炼出先进的数字经济统计理论和方法,并在有关数字经济统计国际标准的制定中发挥重要作用。