高水平建设国家可持续发展议程创新示范区的探索与启示

殷献茹

可持续发展已经成为人类社会发展的共识。建设国家可持续发展议程创新示范区，推进科技创新全面融入经济发展、社会进步、生态建设各领域，是习近平总书记面向全世界提出的发展倡议，是国家落实联合国2030年可持续发展议程的务实行动。国务院提出在“十三五”期间，我国将创建10个左右国家可持续发展议程创新示范区，徐州作为资源型城市成为获批城市之一，表明徐州市在可持续发展方面取得了值得肯定的成绩，同时在某些领域还有继续深化和拓展的空间。中国城市中有超过200个资源型城市，本文拟以徐州市为例探讨高水平建设国家可持续发展议程创新示范区的路径，为资源型城市转型发展提供借鉴与启示。

一、高水平建设可持续发展议程创新示范区的背景和意义

随着全球可持续发展意识不断增强，坚持环保、绿色经济发展观念并积极推进可持续发展道路的建设，已成为各国环境、社会和经济协调一致发展的共识，经济、社会以及环境的协调发展才是今后的发展方向。可持续发展的理念是随着信息时代、知识经济的到来逐步发展完善的。1987年世界环境与发展委员会发表《我们共同的未来》，报告中正式提出了“可持续发展”的概念。2015年9月，联合国可持续发展峰会正式通过了《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，其中提出了17项可持续发展目標和169项具体目标。2016年9月，我国发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，提出推动建立落实国家可持续发展议程创新示范区。2016年12月，国务院印发《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》，提出在“十三五”期间，打造一批可复制、可推广的可持续发展现实样板，通过搭建以科技创新驱动可持续发展为主题的交流合作平台，向世界提供可持续发展的中国方案。

2022年，徐州获批国家可持续发展议程创新示范区。徐州是典型的老工业基地和传统资源型城市，长期为全国提供基础能源供应，为江苏省、华东地区乃至全国经济社会发展做出了历史性重要贡献。然而，长期以来，徐州煤炭规模化开采形成了37.83万亩塌陷地，占全市面积的2.15%，给当地遗留下严重的生态包袱，“百年煤城”贾汪区还被列为国家第三批资源枯竭城市。传统产业面临生存危机，技术落后导致资源型企业失去竞争力，企业办社会职能分离任务艰巨，就业和再就业问题迫在眉睫，区域生态系统破坏严重，生态环境修复治理的形势不容乐观，人居环境相对较差，这些极大地阻碍了徐州的可持续发展。与此同时，徐州是国务院批复确定的国家历史文化名城、全国性综合交通枢纽、淮海经济区中心城市，还是“中国工程机械之都”、淮海经济区的科教中心、优秀产业转型升级示范区。在可持续发展示范区建设中，徐州是以“创新引领资源型地区中心城市高质量发展”为主题，这是徐州与其他资源型城市的不同之处，也是徐州与其他示范区的不同之处。笔者认为应时刻把握“资源型城市”和“中心城市”两个特点，正确处理二者之间的关系，通过解决资源型地区的问题，促进中心城市的高质量发展。这是深入贯彻落实总书记视察徐州重要指示精神的现实举措，也是徐州建设可持续发展议程创新示范区的意义所在。徐州将聚焦创新示范区建设四大领域，探索适用技术路线和系统解决方案，形成可操作、可复制、可推广的有效模式，对推动同类地区产业转型升级、动能接续转换、生态修复治理形成示范效应，为落实联合国2030年可持续发展议程提供实践经验。

二、高水平建设国家可持续发展议程创新示范区的徐州实践

徐州作为淮海经济区中心城市，正面临国家共建“一带一路”、长三角区域一体化发展、淮河生态经济带建设等国家战略机遇。徐州将可持续发展议程创新示范区建设积极融入发展战略，打造开放合作新高地，为徐州创新引领资源型地区中心城市高质量发展，高质量建设国家可持续发展议程创新示范区持续用力、精准发力，历经五年创建、三年攻坚、一年启动建设，取得了突破性进展。

1.注重系统集成，有力推动创新示范区建设“夯基垒台”

立足资源枯竭型地区中心城市高质量发展的现实需要，积极推进产业、城市、生态、社会“四个转型”，高新技术和新兴产业占比五年分别提高10.6和23.8个百分点，单位GDP能耗下降34.5%，实现了老工业基地向国家产业转型示范区的华丽转身。城市功能品质、辐射带动力显著提升，荣获国家生态园林城市、国家卫生城市、全国文明城市等称号，实现了资源型城市向区域中心城市的加速转变。累计完成采煤塌陷地治理28万亩，空气质量改善幅度全省领先，实现了“一城煤灰半城土”向“一城青山半城湖”的精彩蝶变。居民收入增速高于全省全国平均，公共服务水平显著提升，实现了从全面建设小康到全面建成小康的大步跨越，奠定了创新示范区获批建设的坚实基础。

2.强化高位推动，有力推动创新示范区建设“立梁架柱”

高规格召开创新示范区启动建设大会，成立以省政府主要领导为组长的建设工作领导小组，研究制定省级17条支持政策，示范区建设纳入省级层面部署推进。市级层面成立以市委、市政府主要领导任组长的建设工作领导小组，推行市县联动、专项工程推进、专题会议推动、项目清单实施、督查考核落实等工作机制，组建徐州可持续发展研究院，广泛凝聚示范区建设的强大合力。制定实施《徐州市可持续发展规划（2022—2030年）》《徐州市国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2022—2024年）》，明确了示范区建设的时间表、路线图、任务书。

3.坚持顺势而为，有力推动创新示范区建设“添砖加瓦”

实施产业转型与竞争力攀升、科技创新与支撑能力提升、生态修复与低碳绿色开发、就业保障与结构优化“四大行动”和18项重点工程，动态编制《2022-2023年重点项目清单》，汇总重点项目96项、计划总投资达1700亿元。2022年，在创新示范区建设牵引带动下，具有鲜明地域特色的“343”创新产业集群加快构建，规模以上工业总产值突破6100亿元，跃居中国先进制造业百强市第23位。创新动能成长壮大，新增高新技术企业547家，云龙湖实验室获批省重大科研设施预研，国家级科创载体实现县（市、区）全覆盖。环境质量总体向好，国省考断面优Ⅲ比例超额完成省定目标，市区PM2.5平均浓度改善幅度居全省前列。稳就业促增收扎实推进，城镇新增就业8.5万人，城乡居民收入增速高于全省平均，创新示范区获批建设的政策红利加速释放。

三、经验与启示

尽管徐州在高水平建设国家可持续发展议程创新示范区方面开展了大量工作，取得了良好的成效，但聚焦创新示范区建设四大领域，徐州仍存在许多发展不平衡不充分的问题。比如，科技创新动力不足、支撑不够，产业发展接续不畅、质效不高，生态环境质量偏弱、欠账较多，社会事业水平不高、短板突出等等。准确把握“资源型城市”和“中心城市”的辩证统一关系，进一步提高站位、明确方位、找准定位，立足自身发展基础和比较优势，探索适用技术路线和系统解决方案，形成更多可操作可复制可推广的典型模式，在主动服务构建新发展格局中高水平建设创新示范区，让徐州为落实联合国2030年可持续发展议程贡献自己的实践经验。

1.加快科技自立自强，打造创新发展“强引擎”

科技创新是高水平建设创新示范区的基本抓手。锚定建设区域科创中心，深入实施科教兴市、人才强市、创新驱动发展战略，全力打造科创平台建设新高地、科技资源集聚地、区域创新生态最优地。一是坚持教育发展、科技创新、人才培养一体推进。充分发挥徐州科教资源优势和人力资源优势，支持在徐高校优化学科布局、建设一流学科，统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，以“555”引才工程和彭城英才培养工程为抓手强化各类人才招引培养，真正以高质量教育涵养源头活水、以高素质人才夯实基础力量，在形成良性循环中厚植科创新优势。二是坚持原始创新、集成创新、开放创新一体设计。深入挖掘中国矿业大学和在徐大型企业优势创新资源，做大做强深地科学与工程云龙湖实验室，聚焦“深部岩土力学与地球科学、深地探测开发装备与灾害防控、深部资源与地下空间利用”靶向攻关，推动形成深地开发领域的技术与产业高峰。加强企业主导的技术创新体系建设，实行“揭榜挂帅”，结合工程机械、绿色低碳能源、安全应急、医药健康等特色优势产业，构建以产业创新中心、制造业创新中心、技术创新中心为依托的创新平台体系，在实现有效贯通中把控技术话语权。三是坚持创新链、产业链、资金链一体部署。以提升产业创新能力支撑现代化产业体系为主任务，实施高新技术企业和科技型企业“倍增”行动，完善育种、孵化、成长、壮大全周期培育体系，积极推进科技服务业发展，建设科技服务业集聚区，大力发展科技金融，营造有利于科技型企业成长的良好环境，在促进深度融合中推动“创新链”向高层次迈进、“产业链”向高效能发力、“资金链”向高质量聚合。

2.着力畅通经济循环，提升产业迭代“新高度”

发展实体经济是服务高水平建设创新示范区的战略支点。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚定不移扩内需、抓项目、强产业，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。一是把培育完整内需体系作为主攻方向抓推进。贯彻落实扩大内需战略规划纲要，顺应消费升级趋势完善促消费长效机制和政策措施，着力提升传统消费、培育新型消费、扩大服务消费、适当增加公共消费，不断满足个性化多样化高品质消费需求，加快建设国际消费中心城市。善于把握投资方向，持续增加制造业投资，特别是扩大高技术产业和战略性新兴产业投资，适度超前布局新型基础设施，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。二是把构建现代化产业体系作为根本支撑抓突破。牢固树立大抓产业、重抓制造业鲜明导向，围绕发展壮大“343”创新产业集群，大力推进先进制造业和现代服务业深度融合、数字经济和实体经济深度融合，积极推动短板产业补链、优势产业延链，传统产业升链、新兴产业建链，加快提升工程机械、绿色低碳能源、新材料、安全应急、食品及农副产品加工等产业规模体量和质量效益，着力增强产业发展的接续性和竞争力，以一个个产业高峰助推打造长三角北翼先进制造业基地。三是把优化营商环境作为关键领域抓提升。营商环境是最好的“梧桐树”、最大的“吸铁石”。持续深化“放管服”改革，健全现代产权制度，完善社会信用体系，建立全方位多层次立体化监管体系，全面塑造最优的政策环境、市场环境、政务环境、法治环境和人文环境。旗帜鲜明地坚持“两个毫不动摇”，大力支持民营经济和民营企业发展壮大，全力解决企业“不敢、不让、不会”的问题，帮助企业稳定预期、提振信心，让广大企业家在徐州安心经营、放心投资、专心创业。

3.始终坚持绿色发展，擦亮城市生态“金名片”

生态环境是高水平建设創新示范区的重要内容。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，以生态环境高水平保护促进经济社会高质量发展，筑牢“一城青山半城湖”的生态本底。一是巩固提升生态环境质量。坚持精准治污、科学治污、依法治污，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。突出源头治理，以PM2.5和臭氧协同控制为核心，加强挥发性有机物污染防治。以流域治理为重点，完善水环境基础设施，推动国省考断面水质稳定达标。以全过程防治为抓手，强化土壤污染治理，高标准推进“无废城市”建设，努力使天更蓝、地更绿、水更清、空气更清新。二是持续深化生态修复治理。严格落实国土空间规划，统筹生产、生活、生态三大空间，构建蓝绿交织、和谐自然的生态空间格局。统筹实施山水林田湖草系统治理，实施采煤塌陷地、工矿废弃地、采石宕口等重要生态系统保护和修复工程，将生态包袱变为发展资源。全面推行林长制，开展国土绿化行动，促进生态系统多样性、稳定性、持续性，让绿色成为中国式现代化徐州新实践的鲜明底色。三是全面推进绿色低碳转型。生态环境问题归根到底是发展方式和生活方式问题。统筹推进碳达峰碳中和，加快发展低碳经济，遏制“两高一低”项目盲目发展，不以牺牲环境为代价换取一时经济增长。实施能源消耗总量和强度双控行动，推动能源清洁低碳高效利用，推进工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型。积极发展多式联运，着力解决运输结构偏公路的问题。全面推进节约型社会建设，让简约适度、绿色低碳生活成为新时尚。

4.持续增进民生福祉，做好社会建设“大文章”

提高人民生活品质是高水平建设创新示范区的价值旨归。始终坚持以人民为中心的发展思想，强化共建共治共享共同富裕，推动社会更加公平更加有序，不断增强群众获得感幸福感安全感。一是提升群众收入稳定性持续性。坚持就业优先战略，强化经济发展就业导向，支持就业容量大的服务业和中小微企业、个体工商户发展，发挥公共投资和重大项目带动就业作用，扎实做好高校毕业生、农民工等重点群体就业帮扶，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。深入实施中等收入群体扩围增收行动，落实农民收入十年倍增计划，稳定增加工资性收入、经营性收入、转移性收入和财产性收入，努力让群众的“钱袋子”一年更比一年鼓。二是提升公共服务均衡性可及性。推动更多财力向民生和基层倾斜，重点聚焦“一老一小”等群众关心关切问题，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，健全教育、医疗、养老、托育、社保等基本公共服务体系，加大困难群众救助帮扶力度，加快建设现代化教育强市，打造区域医疗高地，争创全国文明典范城市，稳步实现高水平的“民生七有”。三是提升社会治理系统性协同性。以创建全国市域社会治理现代化试点合格城市为契机，优化完善“五治融合”社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。纵深推进“大排查大整治大提升”专项行动，有效防范化解安全生产、信访稳定、地方政府债务、房地产、金融等领域风险，以新安全格局保障新发展格局。

〔本文系徐州市委党校政经智库专项调研课题“‘双循环’背景下徐州高水平建设国家可持续发展议程示范区研究”（XZDXZJZK2022003）成果〕

（作者系徐州市委党校市情研究室副主任、副教授）

责任编辑：张蔚菊