中国农业对外直接投资的政策演进与策略选择

仇焕广　雷馨圆　冷淦潇

摘   要：农业对外直接投资是全方位夯实粮食安全根基的重要路径。在梳理中国农业对外直接投资发展与政策演进历程的基础上，利用对外投资数据分析当前中国农业对外直接投资的投资流量、投资产业、投资环节、投资主体、投资区域、投资人才等方面的特征及困境，并对各特征及困境背后的成因进行深入剖析。研究发现：受资产回报率低、人民币贬值、企业核心竞争力不强、全球海外投资监管力度加强等因素影响，近期中国农业对外直接投资流量有所下降；“走出去”企业的比较优势及技术优势导致对外投资产业向种植业集中；产业链后端的高门槛导致对外投资集中于生产环节；投资主体实力弱、融资难导致投资规模较小，而国有企业的基础强、政策优使其投资规模较大；国家间地缘政治关系导致投资区域集中于亚欧地区；高校、企业和政府三方人才培养交流机制不完善导致复合型人才紧缺。未来国家应重视推动农业对外直接投资总量的增长，优化投资布局，形成更高水平的农业对外直接投资格局和粮食安全保障体系。

关键词：农业“走出去”；农业对外直接投资；粮食安全

中图分类号：F325   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2023）09-0085-14

农业对外直接投资是夯实粮食安全根基、加快建设农业强国的重要路径。随着国内资源环境压力加大、居民需求逐渐增加，粮食供求矛盾日益突出。加之国际环境日益复杂、极端天气频发等不稳定因素，新时代保障粮食安全的重要性日益彰显［1］。党的二十大报告再次强调要“全方位夯实粮食安全根基”。在进口依赖性增强，但又面临较大政治风险的背景下，积极探索直接或间接满足中国粮食需求的新途径，成为新时代实现国家粮食安全的必然选择。中国农业“走出去”方兴未艾，中国农业对外直接投资是农业“走出去”的重要组成部分。利用境内资金配置境外的资源，充分利用“两个市场、两种资源”，是保障粮食安全的重要手段。目前新冠疫情影响减小，农业对外直接投资面临新的机遇，是探讨如何促进农业对外直接投资更好发展的重要时机。

1978年以来，中国政府在投资管理、投资产业、投资环节、投资主体、投资人才等方面出台了一系列政策，促进农业对外直接投资布局不断优化。投资管理方面，2004年对外投资项目从审批制转为核准制，2014年确立了“备案为主、核准为辅”的管理模式，对外投资管理体制不断优化。投资产业方面，2004年、2006年发布的境外投资产业指导政策总结了各东道国具有投资价值的农林牧渔业产业；2016年国务院印发的《全国农业现代化规划（2016—2020年）》将农机装备产业、农资产业、农产品仓储物流业、科技合作列入农业对外合作重点领域。投资环节方面，2010年中央“一号文件”提出“加强国际农业科技和农业资源开发合作”，近年来强调提高关键物流节点掌控能力，增强供应链韧性［2］。投资主体方面，鼓励有条件的各类所有制企业“走出去”，逐步拓展民营企业“走出去”发展空间。投资人才方面，建设农业对外合作科技支撑与人才培训基地，实施“扬帆出海”培训工程，强化农业对外合作人才培养。总的来说，国家通过优化投资管理体制、鼓励扩大对外投资的产业领域、引导投资环节向后端延伸、支持民营企业“走出去”、培养对外投资人才等措施，优化了农业对外直接投资布局。

与此同时，农业对外直接投资近期呈现下降趋势、投资产业主要集中于种植业、投资环节以生产环节为主、投资规模小、投资区域集中、对外复合型投资人才不足等特征，引发了我们的思考。具体而言，国家大力支持农业“走出去”，但为什么近年来投资流量呈下降趋势？种植业的比较收益低，但为什么企业仍主要投资于种植业？国家一直鼓励企业投资产业链后端，但为什么90%的投资流量仍集中于生产环节？为什么民营企业的平均项目规模仍只有国有企业的十分之一？为什么对外投资人才仍大量短缺？这些看似矛盾的现象背后的原因是什么？从企业的视角回答这些问题，更有助于了解农业对外直接投资的制约因素，从根本上剖析背后的影响机制，促进农业对外直接投资。

一、中国农业对外直接投资的政策演进与发展历程

改革开放以来，党和政府对农业对外直接投资的重视程度不断提升，依据不同时期的国情农情制定了相应的农业对外直接投资政策，并对投资主体、投资区域、投资产业、投资环节等具体支持政策作了重要部署。总体来看，中国农业对外直接投资政策演进可分为三个阶段（见表1）。

（一）1978—2000年农业对外直接投资理念萌芽阶段：形成投资雏形，依托对外援助项目“走出去”

改革開放前期，中国积极参与国际分工，但由于综合实力不强、外汇储备有限以及资金、技术等制约，国家致力于吸引外商直接投资，对境外投资并不重视。1979年8月国务院颁布了关于经济改革的15项措施，其中第13项提出“允许出国办企业”，并于1985年出台《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法》，为中国的对外投资打开制度大门。然而，企业因缺乏海外投资的经验导致项目失败和国有资产流失等现象频发。原国家计划委员会在1991年发布的《关于加强海外投资项目管理的意见》中明确提出，“我国尚不具备大规模到海外投资的条件”。直至1992年，党的十四大报告提出“建立和完善社会主义市场经济体制”，并提出“积极扩大我国企业的对外投资和跨国经营”，“走出去”战略的雏形开始形成。该阶段对外直接投资的政策支持侧重审批程序和外汇管理，尚未有对投资产业、区域和环节的官方性指引。

总的来说，1978—2000年是中国对外投资的萌芽时期，政府按照一般项目对待农业领域的对外直接投资。在这个阶段，中国农业“走出去”大多依托国家对外援助项目，主要由国有企业承担［3］，海外投资的重点集中于林业资源和渔业资源的开发性项目。由于投资目的单一、投资能力有限，该阶段的投资环节以生产为主，投资区域集中于资源比较丰富的非洲、美洲和大洋洲等区域。

（二）2001—2012年农业对外直接投资的起步阶段：确定国家战略，提供“走出去”政策支持保障

进入21世纪，经济全球化、世界一体化趋势不断加强，中国在诸多领域具备参与国际分工与竞争的能力，农业“走出去”也上升到国家战略的高度。2001年“走出去”被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，标志着“走出去”正式确定为国家战略。此后，农业“走出去”战略也开始实施。2006年，商务部、农业部和财政部等对加快农业“走出去”提出了指导性意见；2007年中央“一号文件”中提出加快实施农业“走出去”战略；2008年党的十七届三中全会决定扩大农业对外开放。2008年发布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》提出“实施农业‘走出去’战略”，农业“走出去”首次与粮食安全战略相联系。

中国在鼓励多主体对外投资、改变对外投资管理制度、提供产业指导等方面提供了一系列政策保障。在投资主体方面，2003年中央政府工作报告提到“鼓励有条件的各类所有制企业走出去”，2012年7月国家发展和改革委员会等部门联合发布《关于印发鼓励和引导民营企业积极开展境外投资的实施意见的通知》。在投资产业方面，2004年《对外投资国别产业导向目录（一）》、2006年《境外投资产业指导政策》就境外投资的重点产业领域进行指导。在投资环节方面，2010年中央“一号文件”提出要“加强国际农业科技和农业资源开发合作”。在投资管理方面，2004年从审批制转为核准制；2009年3月颁布的《境外投资管理办法》进一步下放了核准权限，简化了核准体系，对外投资管理体制不断向便利化发展［4］。政府也出台了针对农业领域的金融支持政策，以解决农业企业融资难的问题，如2008年农业部和中国进出口银行签订支持农业“走出去”战略合作协议。

总的来说，2001—2012年是中国农业对外直接投资的起步阶段，中国对农业“走出去”战略的认知与重视程度加深，并建立了针对性的政策支撑体系。这一时期中国农业对外直接投资流量不断提高，尤其是2006年确立农业“走出去”战略后，截至2012年投资存量为37.13亿美元，主要分布于亚洲、大洋洲、欧洲。农业对外直接投资国家和地区数共71个，投资覆盖率达28.98%，共成立境外企业379个。该阶段农业对外直接投资以国有企业为主，民营企业竞争力也不断增强，投资产业集中于种植业，并以生产和加工环节为主。

（三）2013年至今农业对外直接投资的深化阶段：进行系统部署，开展“走出去”全方位、多层次布局

中国的综合实力提升为扩大农业“走出去”奠定了较好的基础，农业日益成为政治外交的优质资源。2013年“一带一路”倡议的提出大力促进了区域合作，为中国农业“走出去”提供了新的发展引擎。2014年农业部牵头多部委成立了农业对外合作部际联席会议制度。2016年国务院办公厅出台《关于促进农业对外合作的若干意见》，首次在国家层面对农业对外合作进行系统部署。2017年以来，《共同推进“一带一路”建设农业合作的愿景与行动》《“十四五”农业农村国际合作规划》等文件印发，标志着中国农业对外直接投资进入有规划、有支撑的快速发展阶段。

中国政府在投资主体、投资产业、投资环节、投资管理等方面出台了一系列政策，优化了农业对外直接投资布局。投资主体方面，2020年国家发展和改革委员会等六部门印发的《关于支持民营企业加快改革发展与转型升级的实施意见》提到“拓展民营企业‘走出去’发展空间，支持民营企业平等参与海外项目投标”。投资产业方面，《全国农业现代化规划（2016—2020年）》中农业对外合作重点领域在传统农林牧渔业上增加了农机装备产业、农资产业、农产品仓储物流业，同时也强调了科技合作。投资环节方面，支持企业“走出去”，提高關键物流节点掌控能力，增强供应链韧性［2］。投资管理方面，2014商务部发布的《境外投资管理办法》确立了“备案为主、核准为辅”的管理模式，简化了投资流程。2017年出台的《商务部办公厅关于做好“对外投资”监管方式海关申报的通知》等文件，则加强了对外投资监管与合规性审查。

总的来说，2013年以来中国农业对外直接投资不断深化，呈现全方位、宽领域、多层次的格局。投资存量从2013年的39.56亿美元增长至2021年的271.15亿美元。投资区域覆盖亚洲、欧洲、大洋洲，覆盖的国家及地区从2013年的80个上涨到2021年的117个，投资覆盖率占比达50.21%。农业对外直接投资主体数量不断增加且更加多元，2013—2021年中国企业在境外累计投资设立的农业企业数量从443家增加至1 120家，增加1.53倍。同时，民营企业在农业对外直接投资中的地位上升，形成了央企、国企、民营企业等多元化主体参与的农业对外直接投资格局。农业对外直接投资产业日益丰富，种植业、畜牧业、林业、渔业、农资、其他领域均有所布局，农业对外直接投资范围覆盖生产、加工、仓储、物流、科研、品牌等环节。

二、中国农业对外直接投资的特征及影响分析

中国农业对外直接投资快速发展，但近年来投资流量减少，投资产业集中于附加值低的种植业且作物内部结构与重要农产品不匹配，投资环节集中于生产环节，投资项目规模较小，投资区域集中于亚欧地区，对外投资领域人才不足，这不利于提升中国农业国际竞争力以及对粮食供应链的掌控能力，也不利于发挥各区域的比较优势。

（一）对外投资流量呈下降趋势，不利于提升中国农业国际竞争力和话语权

农业对外直接投资规模不断加大，但近年来投资流量有所减少。如图1（下页）所示，2013—2015年农业对外直接投资流量持续增长，2015—2016年达到投资流量高峰，2017年后农业对外直接投资流量出现下降趋势（排除2019年流量数据异常值），2021年投资流量为16.62亿美元，同比下降26.20%。具体来看，东盟、金砖国家、上海合作组织和亚太经济合作组织作为中国农业对外直接投资的主要经济合作组织，其投资流量自2016年以来均有所下降。新冠疫情给农业“走出去”带来了明显的负面影响，根据农业农村部针对新冠疫情对农业“走出去”企业影响的专题调查，约三分之二的境外农业项目处于停业或半停业状态［3］。

逐年下降的农业对外直接投资不利于发挥农业在对外投资领域的重要作用，也不利于提升农业国际竞争力和国际规则话语权。就国内而言，中国农业对外直接投资存量仅占总体对外投资存量的1%左右。此外，农业合作是新型大国关系的重要组成部分，当前全球范围内对优质农业资源的争夺更加激烈，投资流量的下降不利于中国农业对外直接投资长期布局，阻碍了国际地位提升。

（二）对外投资产业集中于种植业不利于提高企业利润，与国内稀缺农产品不匹配不利于供给保障

中国农业企业“走出去”投资的产业主要集中于附加值较低的农业种植业。与2020年相比，2021年对外投资流量的产业结构局部调整，种植业、畜牧业投资流量分别增加至6.47亿美元、3.97亿美元，农资产业在2020年大幅增长后略有缩小。2014—2021年中国农业对外投资存量如图2（下页）所示。截至2021年底，排名前三的产业分别是种植业、畜牧业和林业，分别为136.53亿美元（占比50.35%）、43.19亿美元（占比15.93%）、16.94亿美元（占比6.25%）。以种植业为主的投资不利于企业获得高收益。农业是低回报、长周期的项目，种植业的收益率相对更低，而大部分东道国存在基础设施落后、农业种植技术欠缺、农民思想保守等问题，导致农业生产效率低下、产品与原材料流通不畅等，进一步制约了企业获得高利润。

种植业内部结构与稀缺农产品的契合度有待提升，农业“走出去”企业对增强国内重要农产品供给保障的作用不明显。大豆产业是中国的短板，但当前种植业投资中对美洲等大豆生产优势地区的投资量有限。从投资存量来看，截至2021年中国企业境外经济作物的投资存量为55.14亿美元，其中对南美洲的投资存量为0.81亿美元，占1.47%；对北美洲的投资存量为1.99亿美元，占3.61%。从企业数量来看，中国在境外投资涉及经济作物的企业246家，其中南美洲4家，占1.63%；北美洲13家，占5.28%。从境外农产品产量来看，中国在境外投资种植的产品以玉米和水稻为主，2020年投资的玉米产量为47.42万吨，水稻总产量为40.04万吨，而中国稀缺的大豆总产量仅为9.11万吨。以上数据均反映出当前海外生产的作物与中国稀缺农产品并不一致。此外，跨国运输本身运费成本高、东道国的运粮限制以及境外生产的农产品未获特定配额等导致海外生产的粮食运回率较低［5］，进一步降低了海外投资对中国国内粮食安全的保障作用。

（三）对外投资环节集中于生产环节，不利于提高对粮食供应链的掌控能力

对外投资集中于产业链前端的农业生产环节，对海外粮食流通、加工、仓储等环节投资不足。如图3（a）（下页）所示，2020年中国在农业生产环节投资了13.23亿美元，占总投资流量的58.75%。在2020年对外投资经营单一业务的企业中，82.82%（482家）从事农业生产，5.15%（30家）从事加工行业，4.64%（27家）从事品牌业务，3.61%（21家）从事科研（见图3（b））。由此可见，中国的投资环节主要集中于种植业的生产环节。国际“四大粮商”①较少直接参与本地生产种植，而是采用“订单+农户”模式，通过技术、资金、加工、贸易、流通等环节的投入掌控农产品资源，拥有自己的仓库、港口、码头及物流体系来控制购销环节。如嘉吉在巴西共有182个仓库和中转站、10多座港口码头、5条主要铁路线、3条主要的水运线路［6］。即使在种植业方面的投资也是集中于农业服务，如辅导农民如何改善土壤、合理利用化肥等。

投资农业生产环节具有一定的风险性，而仓储、物流、科技是通过农业对外直接投资长期布局国内粮食安全的关键环节，有利于提高抵御世界粮食危机的能力。直接购买或租赁境外土地进行粮食生产是当前中国投资于生产环节的主要形式，不仅投资风险较大，而且增加了所要面对的舆论压力［7］。投资后端的加工、品牌环节有助于提高农产品的附加值、延长产业链，在间接控制生产环节的同时还能避免政治、经济因素带来的不利影响。此外，在粮食仓储、码头等物流环节进行战略布局，能够提升紧急情况下将粮食运回国内的能力，有助于应对全球粮价的剧烈波动。此外，投资技术领先的企业有助于获得先进技术、管理经验、人才的逆向溢出，提升中国农业竞争力。如中国化工集团有限公司收购了在农药、种子技术上具有全球领先优势的瑞士先正达公司，对提高农业竞争力、保障粮食安全起到了积极作用，扩大了企业“走出去”的优势［8］。

（四）对外投资企业规模较小，企业类型集中于央企、国企和国家重点龙头企业等大企业

农业对外直接投资的企业规模总体偏小。中国对外农业投资企业平均规模仅220万美元左右，与发达国家600万美元的规模相比差距较大。2021年在1 120家境外农业投资企业中，投资存量在200万美元以下的有483家，占比43.13%；投资存量在200万美元至500万美元的有181家，占比16.16%；投资存量在500万美元至1 000万美元的有169家，占比15.09%；1 000万美元以上的有287家，占比25.63%。较小的投资规模制约了企业的投资能力，难以有效应对复杂的国际市场，影响了海外农业的开发成功率。

从企业类型来看，对外投资流量集中于央企、国企和国家重点龙头企业。2021年，在境外农业投资企业中，央企、国企和国家重点龙头企业有243家，占比仅21.7%，而投资流量占总流量的67.69%，投资存量占总存量的54.72%；其他企业有877家，占比78.3%，投资流量为5.37亿美元，占比32.31%，投资存量122.78亿美元，占比45.28%。由此可见，央企、国企和国家重点龙头企业在境外农业投资市场规模中占比较高，单个企业平均投资流量、存量分别达0.05亿美元、0.61亿美元，分别是其他类型企业规模的7.56倍、4.36倍（见表2）。而实际上，一些民营企业的非国有身份可以让其在对外投资的产业选择中更加灵活、更具优势［9］。一方面，国有企业受东道国政府监管较多，如美国出台的《问责法》中提到“不受外国政府控制”，尤其是高新科技企業在对外投资的过程中会受到欧美等发达国家更严格的审查；另一方面，国有企业在对外投资过程中也会受到国内更为严格的审查，而这可能导致其错失投资机会。

（五）对外投资区域集中于亚欧地区且洲内投资集中，不利于发挥各区域的比较优势和分散风险

中国农业对外直接投资主要集中于亚洲和欧洲，且东道国多为发展中国家（见表3，下页）。截至2021年，中国农业对外直接投资的存量主要集中于亚洲和欧洲，亚洲的投资存量为116.98亿美元，占比43.14%；欧洲的投资存量为76.02亿美元，占比28.04%。就投资流量而言，2021年，亚洲的投资流量为8亿美元，占比48.13%；欧洲为4.98亿美元，占比29.96%。从洲内的投资国别来看，南美洲、欧洲和大洋洲的集中度较高，如南美洲仅巴西一国的投资存量就高达13.93亿美元，占南美洲投资的81.94%。针对欧洲的投资主要集中于瑞士、法国、俄罗斯，分别为54.04亿美元、7.89亿美元、4.76亿美元，分别占欧洲投资存量的71.09%、10.38%、6.26%。而对美国等发达国家和地区的农业投资相对较少，截至2021年底对美国的投资存量仅为2.3亿美元；对北美洲的投资存量仅为5.35亿美元，是亚洲投资存量的4.57%。

过高的区域投资集中度不利于发挥各区域的比较优势，也不利于分散风险，甚至可能会导致国内企业之间的竞争。一是不同的资源禀赋决定了各国农业生产的特点，过于集中投资区域，不利于有效发挥各地区的比较优势。二是不利于分散自然和政治风险。农业本身具有投资风险大、投资周期长、回报慢等特点，过于集中的区域布局不利于规避自然风险。2020年，有130家企业遭遇了自然风险。再加之部分东道国的营商环境并不稳定，东道国的大国平衡策略、朝令夕改的政策可能会使中资企业遭受损失。2020年对外投资的企业中，有349家企业认为首要风险类型是政治风险，占比31.73%。三是对外投资集中度过高不仅会造成中国企业之间的重复投资建设，而且可能会造成企业之间的恶性竞争。如中国种子企业在国际市场上各自为政，在东道国单独参加品种审定，导致种子市场同质化严重、竞争激烈，出现价格和质量双下降的现象［10］。

此外，发展中国家是企业境外投资的主要区域，存在农业基础条件较差、科技发展水平落后、劳动力知识水平较低、基础设施配套不完善等问题。如印度尼西亚、俄罗斯远东等地区的交通基础设施、仓储设施等普遍落后，导致企业前期投资成本很高，制约了大型农业项目的实施［11］。而美国主要投资于英国、加拿大、澳大利亚、法国等经济较为发达的地区，这不仅降低了前期投资成本，而且能够在投资的过程中获得科学技术和先进的管理经验，提升国际竞争力。因此，从保障国家粮食安全、持续提升中国农业科技水平和企业盈利能力等的需求来看，应该增加对经济较为发达地区的农业投资。

（六）对外投资复合型人才不足，不利于农业对外直接投资项目的运营

农业对外直接投资规划、运营、风险控制等方面的人才匮乏。多数企业缺少熟悉企业国际化经营管理理念、了解国际经营市场、通晓东道国语言的复合型人才［12］。《中国农业对外投资合作分析报告（2019年·地方篇）》一书中所涵盖的31个省级行政区中有64.52%提到了“农业对外直接投资人才匮乏”的问题，其中河北省的21家企业中有17家反映缺乏国际型复合人才。更为重要的是，政府部门外派农业专家数量有限、外派持续时间短，政府部门的人才储备数量也不足。

在对外投资前、项目运行中，人才短缺都会带来较大的负面影响。企业缺乏综合性人才，不利于基于东道国的经济、气候、法律、文化、农产品市场等进行投资的综合研判，难以充分论证项目的可行性。在政府部门中，掌握东道国语言并深入了解当地政治经济体系的人才稀缺，难以对具体国别的农业投资优势及风险进行深入的分析，这也增加了有意对外投资企业的搜寻成本和信息不对称。此外，跨国并购完成后，也难以及时化解面临的经济风险和合作风险，会制约企业境外业务的拓展和规模的扩张。

三、中国农业对外直接投资发展特征的成因分析

近年来，中国农业对外直接投资流量减少，在投资产业结构、投资环节、投资项目、投资区域等方面呈现阶段性特征和困境，其形成原因较为复杂，并且随着外部环境的变化，不同原因相互交织在一起。只有深刻剖析中国农业对外直接投资特征形成的具体原因，才能对症下药，认清并解决目前所存在的问题。

（一）经济因素和非经济因素交织导致农业对外直接投资流量下降

投资回报率低、人民币贬值、企业核心竞争力不强是造成农业对外直接投资下滑的经济因素。投资回报率是企业对外投资的关键因素。《世界投资报告2018》中全球外国投资平均收益率为6.7%，低于2012年的8.1%，直接减少了跨国投资。部分东道国经济低迷不振、经济增长率不足1%，宏观经济下行风险打击了企业对外投资的积极性。2016年以来人民币兑美元贬值，进一步增加了中国企业海外投资的成本。农业领域的海外投资竞争激烈，中国企业在参与投资竞争时往往因核心竞争力不强而失去机会。此外，早年过热的对外投资具有一定的盲目性，企业对东道国的自然条件、制度体系了解不足，导致大量对外投资项目失败，也在一定程度上降低了对外投资的热情。

全球海外投资监管力度加强是制约对外投资的非经济因素。一方面，为化解“母小子大”“快设快出”等对外投资中存在的风险隐患，2017年出台的《企业境外投资管理办法》《商务部办公厅关于做好“对外投资”监管方式海关申报的通知》加强了对海外投资企业的真实性、合规性审查。另一方面，国家保护主义和逆全球化趋势抬头，全球跨境投资监管趋严。《世界投资报告2021》显示，2020年在新出台的 152 项投资政策措施中，有 50 项旨在引入新的监管或限制。如以美国和欧盟为首的发达经济体加强了对外国直接投资的审查和监管，以窃取技术、盗取数据、威胁国内市场公平竞争等为由，对外国投資者实行准入限制和不合理调查。此外，政治方面的制约还体现在东道国给予外国人签证数量、时长的紧缩，使得企业员工、专家前往东道国受阻，降低了企业的运营效率。

（二）“走出去”企业的比较优势导致对外投资向种植业集中，农业生产技术制约投资选择

企业“走出去”的动机是利益导向，国内企业在资源密集型的种植业方面具有比较优势，东道国丰富的土地资源、较低的劳动力成本具有吸引力。国内有限的市场机会以及水土资源、劳动力成本的上升，再加上东道国自然资源丰裕、相关种植业政策的支持，使得企业倾向于对一些水土资源丰富的国家进行对外投资以发展种植业［13］。渔业虽然也是资源密集型产业，但随着全球环境保护意识的提高，越来越多的国家对海洋资源的保护和管理进行限制，这对中国海外渔业投资带来了一定的挑战。

国内企业在农资产业、畜牧业等技术密集型行业没有显著的跨国经营优势，因此，“走出去”企业投资这些行业的偏少。以农机为例，一方面，中国的农业机械制造行业发展较晚，缺乏核心零部件生产能力且高端产品少，本身在国际市场上就不具备比较优势；另一方面，由于种植方式、自然条件的差异，国内生产的农机产品对东道国的种植业适应性不足，再加上东道国农业服务业发展水平落后，对于农机产品的操作能力不强，缺乏专业技术人员，并且当地进口门槛高、程序繁复，农机产业“走出去”存在瓶颈。以畜牧业为例，一方面，由于投资畜牧业前期需建设动物场地、购买饲料和兽药等，投资成本较高；另一方面，畜牧业的投资回报周期更长、风险也更大，需要更高水平的技术和管理，而东道国的畜牧业发展可能处于起步阶段，从零开始发展产业的难度较大。

先进的生产技术是盈利的关键，但稀缺农产品的技术存在短板制约了农业“走出去”，因而种植业内部对外投资的结构与稀缺产品不一致。中国在水稻的种业、种植技术等方面在世界上具有一定的领先性［14］，而在大豆的生产加工技术方面存在明显的“卡脖子”现象。一方面，不同作物技术水平的差距决定了拥有水稻领先种植技术的企业数量多、基数大，进而增加了投资水稻产业的概率。另一方面，对企业而言，对外投资水稻产业具有技术优势，能更好地结合当地的自然条件进行研发，从而提高水稻的产量，获得更高的收益。投资作物的选择是企业基于自身比较优势作出的理性选择，但是对于满足国家稀缺农产品需求的保障作用较小。

（三）产业链后端的高门槛导致对外投资集中于生产环节

境外企业的设立主体大多为传统农业企业，产业链后端环节的高门槛决定了对外投资集中在前端生产环节。2020年在境外设立的1 010家中国农业对外直接投资企业中，735家由农业传统企业投资设立，投资流量占比77.55%；仅有275家由非农企业投资设立，投资流量占比22.45%。一方面，农业传统企业更了解与农业生产相关的信息，后端的仓储、港口等基础设施建设的经验较少，对产业链后端的加工环节、港口的修建等也不具有优势；另一方面，东道国的自然条件优势突出，且多数东道国政府高度重视农业生产，对农业生产会给予优惠政策，有助于农业企业通过对外投资获得相对国内农业生产更高的收益。此外，投资产业链后端加工、仓储、物流等环节需企业认证、产品认证等各种繁杂手续，门槛更高。部分东道国存在生产技术落后、产量较低、基础设施条件较差等问题，在低产量的情况下进入高投入成本的投资环节，获得收益更难。因此，对外投资企业会选择优先开展农业生产，故对外投资集中于生产环节。

（四）投资主体实力弱、融资难导致投资规模较小，国有企业的基础强、政策优使其投资规模较大

投资主体自身的经济实力不够，加之融资困难，导致境外投资整体规模偏小。中国2021年1 120家境外农业投资企业中，有664家资产总额在500万美元以下，占境外投资农业企业的一半以上，资产总额超过1亿美元的仅占3.93%②。中小企业规模有限、资金实力不雄厚，决定了境外投资规模较小。此外，中小企业在国外银行融资成本高，且国内银行对中小企业海外资产的评估较为谨慎，放款时间长、贷款额度小。企业对获取国际组织资金支持的经验不足，这进一步限制了投资项目规模，也制约了境外企业的扩张速度。现阶段，企业抱团出海的机制仍在摸索中，对外投资仍以单打独斗为主，也限制了中国企业对外投资的项目规模。

国有企业的对外投资基础更扎实、动机更强、政策优惠更多，其投资项目规模也更大。一方面，国有企业本身拥有更好的农业对外直接投资基础。中国农业对外合作起初以援外项目为主，实施援助的主体为国有企业，随着援外项目逐渐商业化成为对外投资项目，国有企业也逐渐成为对外投资项目的主要投资主体。另一方面，国有企业肩负维护国家安全的社会责任和实现企业盈利的双重使命，这促使国有企业比民营企业更加积极地“走出去”。大部分对外农业投资项目都是企业个体行为，国家并未给予农业对外直接投资长远的支持［15］。民营企业在出境投资时，对境外营商环境了解不够，可能导致投资盲目、投资亏损较大，因而其在境外投资的动力不足。此外，民营企业可能因面临更严苛的贷款条件、复杂的贷款手续以及外汇使用的歧视等而面临更高的融资成本，一定程度上限制了其对外进行大规模投资［16］。

（五）国家间地缘政治关系导致农业对外直接投资集中于亚欧地区

互补的自然资源、良好的政治关系、投资集聚效应是投资区域集中于亚欧地区的原因。农业生产技术与自然条件有着紧密的联系，中国与亚欧国家地理距离近、气候条件差異小，因而种植种类与农业生产技术相似，这一方面有助于中国企业直接发挥其优势，另一方面短距离也减少了企业人员的派遣成本。如黑龙江省内企业充分发挥其地缘优势，在俄罗斯远东地区开展农业对外合作。同时，南南合作、“一带一路”倡议、中国—东盟等政府间合作的推进，以及政府间关系友好、优惠政策的出台，均是促进投资增加的利好因素。

（六）高校、企业和政府三方人才培养机制不完善，导致复合型人才紧缺

高校、企业、政府三方的人才培养机制不完善和人才交流平台不健全，制约了对外投资复合型人才的培养。就高校而言，高校作为理论人才培养的源头，对复合型人才的培养力度不够，如“农业经济管理”专业的学生对国际化企业运营、东道国语言的通晓程度有限，而掌握东道国语言的学生对农业发展、企业运营方面又不尽了解。就企业而言，一方面缺乏系统布局规划的复合型人才，另一方面员工考虑到家庭、东道国条件等因素不愿意长期驻外。就政府部门而言，专家外出的支持经费有限，专家前往东道国的次数有限，导致对东道国的现实情况了解程度不够深入，更多止步于理论分析。此外，农业对外直接投资产业的研发使用等方面的合作交流机制缺乏，高校、政府与企业间的人才培养存在“边界”，进一步导致对外投资领域人才的缺乏。

四、加强中国农业对外直接投资的政策建议

在世界百年未有之大变局下，受经济因素以及新冠疫情、地缘政治冲突、气候变化等非经济因素的影响，中国农业对外直接投资流量近3年呈下降趋势。随着全球疫情形势的好转，农业对外投资迎来新的转机，尤其是在“一带一路”倡议提出的第10年，中国农业对外直接投资发展潜力巨大，具有上升空间。未来如何促进农业对外直接投资的有效提升，充分融入国际市场、利用国际资源，构建全球一体化产业链供应链，提高中国在国际市场上的地位和话语权，是值得探讨的问题。

（一）健全对外投资政策支持体系，保障农业“走出去”企业利益

加强农业对外直接投资的基础研究、优化农业政策支持、完善服务体系、精简审批程序，是健全对外投资政策支持体系的重要方向。一是加强农业对外直接投资的基础研究。建立基于全球视野的国家粮食安全保障机制，派出专家、企业充分调研各国的气候、资源条件，为企业提供丰富扎实的东道国基础信息。二是加强农业对外直接投资企业的金融、财政政策支持。制定农业对外直接投资企业的特别融资政策，增加抵押物审查类型、缩短融资时长、适当增加融资规模；协助企业获取国际组织特定的项目资金支持；鼓励保险公司开发涵盖境外农业自然风险、政治风险的保险产品和承保方案；加大财政支持力度，依据对中国战略性农产品供应的贡献，给予所得税、关税等税种上的优惠政策支持。三是完善企业境外投资服务体系，建立高效的信息服务平台，定期发布《农业农村对外投资规划》《中国农业对外直接投资分国别指南》，为有意向投资的企业提供分国别的自然政治经济环境、外资投资手续等信息。对于已完成农业海外投资的企业，分派专门联络员实行网格化管理，及时解决企业在海外运营的困难。四是精简人员出国、项目推进、产品通关的审批程序，降低农业对外直接投资的制度性成本，尽量避免出现企业痛失投资时机以及海外生产的农产品无法运回的问题。

（二）扩大农业对外投资产业领域，不断优化投资产业布局

从出台支持政策、提高信息服务水平、发挥技术优势、给予投资补贴等方面全面发力，扩大农业对外投资领域、优化产业布局。一是大力发展物联网、大数据、人工智能等技术，提升农资产业、畜牧业等农业技术密集型企业的实力，为“走出去”奠定基础。二是通过提供信息服务、给予补贴等方式引导企业向资本和技术密集型行业的关键领域倾斜，如农资产业、畜牧业等，优化农业对外直接投资产业布局结构。积极鼓励有投资实力的企业转变投资思维，将对外投资视为技术进步、提高国内企业技术水平的途径，以获取长期的利益。三是鼓励企业通过提供农业社会化服务间接参与境外农业发展，在发挥中国企业技术优势的同时，减少生产经营面临的不确定性。四是通过给予补贴、提高生产技术等方式调整种植业的内部投资结构，引导企业优先投资于重要农产品。

（三）推动对外投资环节向产业链后端移动，提高全产业链的掌控能力

引导企业“走出去”的重心由种粮生产环节转向农产品加工、仓储、物流、服务等环节，提高全产业链的掌控能力。就物流和仓储产业而言，应重视非农企业的作用，发挥其在海外投资基建方面的优势，引导建设规模化海外粮食生产加工储运基地、码头等物流基础设施。同时，鼓励农业企业与非农企业合作，充分发挥双方比较优势，如农业企业在选择投资区域时将非农企业所承包的国际基建项目分布纳入考量，从而克服东道国基础设施的不利影响。加工环节方面，鼓励农业加工企业突出主业，积极对外投资，延伸产业链条。品牌环节投资方面，加快构建国际市场营销网络，推广跨境电商综合试验区模式，建立境外农产品营销物流中心，加大中国农产品在境外宣传和推广的投入力度，打造全球化粮食品牌。科研环节方面，鼓励企业投资设立境外研发中心、创新中心等科技创新平台，开展高水平联合研究，从而获取技术的反哺。

（四）培育具有国际竞争力的大型跨国涉农企业集团，增强投资主体实力

通过海外并购、国内企业兼并重组等途径培育一批具有国际竞争力和品牌知名度的大型跨国涉农企业集团。一方面，支持龙头企业通过海外并购等途径成为世界级的农业巨头公司，利用海外企业的核心技术、经营模式、管理方式、营销网络等反哺提升中国企业的竞争力。另一方面，鼓励和引导国内企业利用自身的规模、技术、品牌、资金、管理等优势进行组合互补，形成大型企业集团。在此过程中，不仅要发挥农业企业和非农企业的比较优势，促进两类企业各展所长，而且要淡化国企和民企身份界限，发挥民营企业在海外投资中灵活、受限少的优势，使其成为农业对外直接投资合作的重要力量。同时，通过园区和共享资源平台，鼓励企业“抱团出海”，形成良性的上下游产业互动以及产业集群式发展。

（五）优化农业对外直接投资区域布局，充分发挥各地区的比较优势

立足各区域的耕地、气候、技术等比较优势和发展需求，对农业对外直接投资进行全球布局，以对冲季节性、区域性环境波动，分散风险。一方面，充分结合政府官员、专家、农业海外投资企业的综合意见，加强分国别、分产业、分环节的海外投资环境评估，建立包含基础设施完善程度、农产品重要性、投资市场潜力、投资风险性的对外农业投资综合潜力评级体系，实现对东道国农业对外直接投资潜力的動态监测。另一方面，加强与发达区域的政府间合作，建立稳定的农业合作关系，为企业对外投资营造良好环境。同时，推动建设境外农业合作示范区、境外经贸合作园区及产业园区，选择有潜力的境外市场举办“中国农业技术展览会”，组织企业参加东道国的专业论坛，赴潜在境外发达市场考察。

（六）完善对外投资人才培养及交流机制，构建中国农业对外直接投资数据库

重视高校、企业、政府部门的人才培养体系及人才交流机制建设。加强教育体系内国际化、综合性人才的培养，为企业、政府部门输送具有专业素养的农业对外直接投资复合型人才。通过企业培训等形式，对有意向进行农业对外直接投资的企业相关人员开展培训工作，培育有实践经验的人才。同时，增加政府部门相关专家的海外考察经费，加深其对海外投资相关情况的了解，并在重要的境外农业开发国家使馆设立专门的负责部门，派驻农业参赞，为“走出去”企业提供准确、丰富的基础信息。完善产学研用机制，完善院校、科研机构、政府部门的沟通交流机制，立足海外投资实际需求进行研究和人才培养，为后续投资企业提供更好的指导。同时，加快农业对外直接投资人才库建设，包括投资规划人才、企业经营管理人才、投资风险分析人才等，以支撑农业对外直接投资建设。

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Policy Evolution and Strategy Selection of China's Agricultural Foreign Direct Investment

QIU Huan-guang   LEI Xin-yuan   LENG Gan-xiao

Abstract： The agricultural foreign direct investment is an important pathway to comprehensively solidify the foundation of food security. Based on sorting out the development and policy evolution of China's agricultural foreign direct investment， this paper examines the characteristics and challenges of the investment flow， industry， link， subject， region， and talent in China's agricultural foreign direct investment， and deeply analyzes the causes behind these characteristics and challenges. Research has found that： due to factors such as low asset return， depreciation of the RMB， weak core competitiveness of enterprises， and strengthened global overseas investment supervision， the flow of China's agricultural foreign direct investment has recently decreased; the comparative and technological advantages of "going global" enterprises have led to the concentration of foreign investment industries towards the planting industry; the high threshold at the back end of the industrial chain leads to a concentration of foreign investment in the production process; the weak strength of investment entities and difficulty in financing lead to a small investment scale， while the strong foundation and favorable policies of state-owned enterprises make their investment scale larger; the geopolitical relationship between countries leads to a concentration of investment regions in the Asia and Europe region; the imperfect mechanism of talent cultivation and exchange among universities， enterprises， and the government has led to a shortage of versatile talents. In the future， China should attach great importance to promoting the growth of the total amount of agricultural foreign direct investment， optimizing investment layout， and forming a higher level of agricultural foreign direct investment pattern and food security guarantee system.

Key words： agricultural going global; agricultural foreign direct investment; food security

基金项目：国家自然科学基金专项项目“中国农业农村渐进式改革的理论框架与行动逻辑：兼顾多目标发展的政府与市场关系的动态调整”（72141307）；国家自然科学基金国际（地区）合作与交流项目“INFEWS：US-China：保护性耕作中的食物―能源―水耦合关系研究：基于作物与经济模型的综合评估”（42061124002）。

作者简介：仇焕广，中国人民大学农业与农村发展学院院长，教授、博士生导师，教育部长江学者特聘教授；雷馨圆，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；冷淦潇（通信作者），农业农村部农业贸易促进中心助理研究员。