量质兼顾下新一轮千亿斤粮食产能提升:思路与举措

郑风田 普蓂喆

2022年中央农村工作会议和2023年中央一号文件都提出“实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”。粮食安全对稳定“三农”基本盘、维护国家安全至关重要,不容有失。早在2009年,我国出台《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》,部署10年粮食产能提升计划,为全面建成小康社会、促进经济社会快速发展奠定了坚实基础。在国际上,全球进入新的动荡变革期,局部冲突和动荡频发,世界经济复苏乏力,外部打压遏止可能随时升级。在国内,我国仍处在社会主义初级阶段,正在经历广泛而深刻的社会变革,需要攻克不少深层次矛盾。战略机遇和风险挑战并存,不确定难预料因素增多,更加要求我们牢牢守住粮食安全底线,以国内稳产保供的确定性,来应对外部环境的不确定性。新增千亿斤粮食产能,是今后一个时期我国保持长期稳定发展的必然要求,也是满足人民对美好生活向往的努力方向。我国有数十年保证粮食增产稳产的历史经验,但目前粮食产能进一步增加面临“天花板”,无法依靠传统路径,实现产能的突破性提升。要在总结历史经验的基础上,依托我国经济社会发展其他方面的积累,科学布局和系统规划,创新粮食产能提升的思路和举措。

一、上一轮千亿斤粮食产能提升的基本路径

2009年11月,我国出台《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》。当时我国粮食产能约为1万亿斤,规划明确用10年时间,再新增1000亿斤产能,以满足我国不断增长的粮食消费需求。2015年以来,我国粮食产量稳定在1.3万亿斤以上,以1.3万亿斤产能计,此轮粮食产能提升超出计划目标值2倍,有力夯实了粮食安全根基。回顾规划的具体路径,采取的提升措施可以归纳为以下5个方面。

1.保护耕地,严格监管

粮食播种面积是决定粮食产量的关键因素。第一轮粮食产能提升的推进时期,也是我国工业化、城镇化快速发展的时期,粮食生产空间承受较大压力。第一轮粮食产能提升工程,明确要保持粮食播种面积稳定,牢牢守住18亿亩耕地红线,粮食播种面积稳定在15.8亿亩以上。要求坚持最严格的耕地保护制度,落实省级政府耕地保护目标责任制,加强基本农田保护。严格控制城乡建设用地总规模,严格执行耕地占补平衡、先补后占制度。把耕地保护,尤其是将基本农田保护作为地方政府考核中一票否决的指标,完善耕地保护监督和惩罚机制。同时,统筹粮食和经济作物发展,确保粮食播种面积稳定。到2020年,守住了18亿亩耕地红线,粮食实际播种面积17.52亿亩,有力保护了粮食生产的基本载体。

2.基础设施,全链提档

第一轮粮食产能提升的基础设施建设覆盖全产业链,关键在高标准农田。一是水利骨干工程建设,配套完善、改造提升大中型灌区、大中型排灌设施,加强新建水源、应急水源工程建设。二是基本农田建设工程,以粮食生产核心区的存量田为建设重点,打造规模化、区域化、集中连片的商品粮生产基地,采取土壤改良措施。三是仓储物流和粮食加工能力建设,加强仓储能力建设,开展粮食流通“四散化”运输建设,促进粮食加工提档升级,减少粮食产后损失等。其中,对粮食增产稳产影响最大的综合开发工程是高标准农田建设。自2013年国务院批准《国家农业综合开发高标准农田建设规划》后,每年稳定新增高标准农田1亿亩左右。至2020年年底,全国建成8亿亩高标准农田,亩均粮食产能一般增加10%—20%,可确保约8000亿斤的粮食生产能力①。

3.技术挖掘,提质增效

第一轮粮食产能提升工程本着“依靠科技,主攻单产”原则,从“六个方面,五大工程”深入挖掘技术进步潜力。其中,技术路线包括六个方面:改善灌溉条件,完善配套和改造水利基础设施,大幅改造中低产田;选育推广优良品种,主攻高产、高抗、广适特性,加快优良品种推广,提高商品化程度和规模化种植水平;改进耕作方式,调整与本地相适应的耕作制度和种植方式,提高土地产出率;培育和推广重大技术,强化测土配方、水肥耦合等普适性技术的应用,提高技术到位率,提高资源利用率;针对主要作物的关键生产环节,进行机械化改造,提高农业机械化水平;加大病虫害防控,强化病虫害预报和统防统治,科学合理用药,以减少病虫害损失。与此相对应的五大工程包括:粮食科研创新能力建设工程、良种繁育和技术推广体系建设工程、农业机械化体系建设工程、防灾减灾体系建设工程和农业生态环境保护体系建设工程。依托科技进步,从2009年到2020年,单产提高对粮食总产增加的贡献率约达71%②。

4.分区施策,核心带动

第一轮产能提升根据粮食生产基础、资源环境条件,分四大区域制定产能提升目标和方案。基本思路是,以核心区辐射带动周边区,采取差别化增产措施。核心区包括13个粮食主产省(区)内的680个重点县(市、区、场),分布在东北、黄淮海和长江流域。该区承担新增产能指标的74.2%,共计371亿公斤。增产路径主要是,东北区增产主要依靠完善灌溉设施、合理密植、全程机械化,黄淮海区域主要依靠发展节水农业、推广耐寒品种、种植晚收晚播品种,长江流域主要依靠完善灌溉排涝、提升育秧抛秧和机插秧作业、增加复种指数等。非主产区的产粮大县包括11个非粮食主产区内的120个粮食生产大县(市、区),分布在华东、华南、西南和西北地区。其承担新增产能指标的4.5%,合22.5亿公斤。后备区主要是粮食生产后备资源,重点开发区域为吉林省西部等宜农荒地。其承担新增产能指标的4.5%,合22.5亿公斤。其他地区主要是非以上三个区域的产粮县,其承担新增产能指标的16.8%,合84亿公斤③。

5.政策保障,软硬结合

第一轮产能提升强调“软硬结合”,除了技术装备等“硬件”,还提出政策调控“软件”支撑。其一,充分调动“两个积极性”。在农户层面,进一步完善当时的种粮直补政策、良种补贴、农机具购置补贴,逐年增加补贴资金,扩大补贴范围;完善农资综合补贴动态调整机制,扩大生产技术性补贴规模。在地方政府层面,根据产粮大县贡献程度,增加一般性转移支付和产粮大县奖励资金,建立产粮大县利益补偿制度;在金融方面增加粮食生产信贷资金规模,健全农村金融体系,增加政策性金融对粮食生产基础设施、粮食规模经营的中长期信贷支持。其二,加强粮食宏观调控,稳定市场预期。《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》提出,要加强对粮食生产、消费、进出口、储运、质量等监测,并推进粮食信息化工作,及时准确地收集、掌握动态情况。充分利用最低收购价等政策,加强对市场的调节作用,调动农民种粮积极性。加强粮食进出口、储备和加工调控,利用多重调控手段,稳定国内市场,为粮食增产提供稳定的国内环境。

二、新一轮新增千亿斤粮食产能的提出背景:粮食增产面临“天花板”

经过10年持续投入,我国粮食产量、产能已进入高位区间。要在产能高位实现进一步突破,任务十分艰巨。尤其是,我国粮食生产的内部条件和外部环境已经发生变化,传统要素或受客观条件制约无法继续投入,或已达到边际投入回报上限。

1.产量稳定增长“天花板”

我国粮食产量进入历史高位区间,但增速放缓。新中国成立至今,我国粮食产量经历了低位快速增长、高位增速逐渐放缓的演变过程。1949年全国粮食产量仅2263.68亿斤,到1952年突破3000亿斤,用时3年;到1966年突破4000亿斤,用时14年;到1971年进一步突破5000亿斤,用时5年;到1978年突破6000亿斤,用时7年。改革开放极大解放了生产力,仅6年粮食产量就连续登上两个千亿斤台阶。1982年突破7000亿斤,用时仅4年;1984年进一步突破8000亿斤,用时仅2年。随后粮食产量开始徘徊,到1993年突破9000亿斤,用时9年;到1996年突破1万亿斤,用时3年。之后我国粮食产量上下浮动,直到2010年,才进一步突破1.1万亿斤,用时14年。此后,我国粮食产量快速增加,2012年就突破1.2万亿斤,用时仅2年;2015年突破1.3万亿斤,用时3年。2015年至今,我国粮食产量连续8年在1.3万亿斤以上。以2003年的相对低点为基准,粮食产量年度增速逐渐放缓[1],2004—2009年相比上一年的平均增速为3.86%,2010—2015年为3.44%,2016—2020年为0.27%④。

粮食产量的短期增长不等于长期稳定产能,以往粮食产量提升过程中存在5次明显波动。第一次在突破3000亿斤后,1960年全国粮食产量降至877.14亿斤,1962年才重回3000亿斤台阶。第二次在突破5000亿斤后,次年即1972年全国粮食产量降至4809.60亿斤,1973年重回5000亿斤台阶。第三次在突破8000亿斤后,粮食产量波动加剧。在1985—1989年的5年间,有3年产量不足8000亿斤。第四次在突破9000亿斤后,次年即1994年粮食产量短暂降至8902.02亿斤,随后回升。第五次是突破1万亿斤后,粮食产量经历了10年波动徘徊。1997年粮食产量短暂跌破1万亿斤。进入2000年,粮食产量再次跌破1万亿斤,甚至到2003年下降到9000亿斤台阶之下。直到2004年才再次回到9000亿斤,到2007年才回到1万亿斤。可见,2015年以后我国才实现了粮食产能高位稳定。

2.物质要素投入“天花板”

保证要素投入,是实现粮食增产的前提。粮食产量增速放缓的表现背后,可能的原因在于要素投入数量接近上限,或要素投入回报率接近上限。具体到粮食生产过程,关键的要素投入包括土地、劳动、化肥、机械等。

第一,粮食播种面积下降,可利用耕地面积减少。耕地是粮食生产的载体,2015年以前,播种面积增长是推动粮食增产的重要因素[2]。近年来,我国粮食播种面积呈下降趋势,2016年是粮食播种面积的阶段性高点,为11923万公顷。到2021年全国粮食播种面积为11763万公顷,5年内平均每年减少0.27%。随着我国城镇化快速推进,全国耕地数量也明显减少。根据全国第三次国土调查数据,全国耕地面积共19.18亿亩,比2009年第二次国土调查数据减少1.13亿亩。人均耕地面积下降到1.33亩,不到世界平均水平的四成[3]。此外,由于粮食种植效益较低,撂荒耕地面积据推算可能达到4000万亩[4]。而我国后备耕地数量仅有8029.15万亩,其中集中连片面积仅占35.3%[5],且多位于西北地区,短期开发利用难度大。

第二,农业劳动力存量减少,质量不高。伴随工业化、城镇化推进,我国农业劳动力转移将继续转向非农部门,农业劳动力存量规模将继续减少。2021年我国第一产业就业人员约1.71亿人,比2000年的3.60亿人减少了1.89亿人⑤。相比世界主要国家,我国农业就业人口占全国人口比重还有下降空间。但要注意到,农业就业人口存量中,直接从事粮食生产的比例也在下降。在农业劳动力非农化趋势中,还伴随非粮化趋势,实际从事粮食生产的农业劳动力存量在快速下降。劳动力非农转出的主力是青壮年,早在2016年,全国农业生产经营人员中55岁及以上比重就高达33.6%[6],近年来种粮老龄化问题更加突出。粮食生产新模式、新农人的出现确实能给粮食生产带来新动能,但在新动能转化为实际的稳定产能以前,高素质劳动力缺乏将是粮食生产面临的长期问题[7]。没有高素质劳动力群体,新的生产技术难以找到有效载体,机械替代劳动的转换路径不畅通,也会制约未来粮食生产能力提升。

第三,资源环境开发利用,接近环境消纳上限。以化肥替代传统要素投入,是我国粮食产量增长的又一重要因素。在很长一段时间内,化肥施用量与粮食产量之间存在很强的正相关关系。据研究测算,从改革开放到2006年,我国化肥投入对粮食产量增长的弹性值为0.20,贡献率高达56.81%[8]。到2015年,我国化肥施用量达到每公顷446.4公斤,远超国际公认化肥施用安全上限每公顷225公斤[9]。化肥大量施用给农业资源环境带来较大压力,水体富营养化、土壤板结等环境退化问题与食品安全问题日益突出。2015年我国出台《到2020年化肥使用量零增长行动》,随后全国化肥施用量逐步下降[10]。但农业面源污染问题没有彻底改观[11],由于化肥过量施用导致总氮、总磷排放在地表水污染总负荷中的占比高达46.5%和67.2%[12]。实际上,化肥投入带来的产量增加已非常有限,削减20%—55%的化肥投入仍可以维持产量不变[13-14]。无论从投入回报率,还是从资源环境承载力来看,依靠化学投入促进粮食增产的路径都已不可持续。

3.政策激励效果“天花板”

普惠补贴和价格支持,越来越难以调动农民种粮积极性。2004年粮食购销全面放开,政府出台粮食直补和良种补贴政策,补贴金额共计144.50亿元。2006年政府增加农资综合补贴,三项补贴共计303.50亿元。2016年三项补贴合并为耕地地力保护补贴,共计1442.40亿元,此后基本维持在1204.85亿元⑥。同期,国家还出台了最低收购价和临时收储政策,发挥价格支持功能,目前只在稻谷、小麦上保留最低收购价框架。新冠肺炎疫情以后,稻谷和小麦最低收购价相继提高。以小麦为例,从2019年的每50公斤112元,提高到2020年和2021年的每50公斤113元、2022年每50公斤115元。政策扶持种粮农民的导向明显、力度增加,但生产成本持续攀升,农民种粮收益大幅压缩,农民种粮积极性仍未明显提升[15]。

对产粮大县的政策倾斜,未能彻底扭转产粮吃亏局面。产粮大县、财政穷县小县的问题由来已久,为鼓励产粮大县承担粮食生产责任,中央从2005年起专门安排产粮(油)大县常规奖励资金。后来针对全国前100位的大县,进一步出台超级产粮(油)大县奖励资金。奖励资金从2005年的55亿元增长到2020年的466.7亿元,年均增长23.84%。此外,中央还对主产区粮食风险基金进行减免优惠[16]。然而,奖励资金的增加,并不能改变粮食主产区在经济社会发展上的全面落后。主产区承压加重,甚至难以保运转、保民生,而非主产区抓粮积极性减弱,粮食生产动能不足,产需缺口持续增加[17]。

与此同时,一些新的粮食支持措施尚未有力补位。受多边贸易规则制约,现行补贴政策、最低收购价政策的支持总量受限。针对重要粮食品种,近年来政府出台了生产者补贴政策,开展完全成本保险和种植收入保险试点。从具体实践来看,生产者补贴每年金额不定,难以有效稳定种植预期。以黑龙江省的玉米生产者补贴为例,2016年为每亩153.92元,2017年为每亩133.46元,2018年下降到每亩25元,到2021年也仅为每亩38元,2022年又进一步减少到每亩28元,支持力度十分有限。完全成本保险和种植收入保险仍在试点,其生产支持效果也存在收入预期锁定不精准问题[18],且不能完全规避“黄箱”限制[19]。

三、新一轮千亿斤粮食产能提升的思路

两轮提升计划,都突出“产能”而非“产量”。粮食产能即粮食生产能力,是指由资源状况和经济、技术条件所决定的,各种生产要素综合投入所形成的,可以相对稳定实现一定产量的粮食产出能力[20]。从这一界定可以提炼出提升粮食产能的三个重要方面:第一,产能提升的基本条件是所处发展阶段的资源状况、经济和技术条件。这些条件决定了粮食产能要素投入的能力,进而决定提升路径和方向。第二,产能提升的投入要素是影响粮食生产的各种要素。要素投入不仅受到外部条件的制约,而且要素组合比例和组合方式也会影响产能的前沿面边界。第三,产能提升的目标是达到一定的粮食产出能力,且是“相对稳定”的产出能力。这与我国粮食产量提升过程相呼应,从过去5次历史波动可以看出,短期的产量提高和突破,不等于拥有长期的稳定产能。产能提升并不等于产量提升,不是对粮食产出数量的简单要求。产能的培育和获取是以长期的要素投入、要素累积为基础的,以量的积累形成质的飞跃。

上一轮粮食产能提升已积累了10年宝贵经验,新发展阶段下的进一步提升,需要守正创新。新发展阶段下,粮食产能要夯实过去的发展基础,以新的经济社会条件为约束,依托过去10年新的经济、技术成就和积累,主动融入国家发展战略规划,明确产能提升的基本思路。尤其要处理好“量”与“质”的关系,统筹质的有效提升和量的合理增长,坚持以质取胜,以量变的积累实现质变,实现粮食高质量发展,更好地维护国家粮食安全。

1.集约提升:从依靠单要素到多要素集成

从过去主要依靠土地、化肥投入,转向挖掘劳动、资本潜力。过去10年,依靠单要素投入带来的粮食生产潜力已充分挖掘。需要转变思路,挖掘多要素综合潜力。依靠扩大种植面积、增加化肥投入,是最简单的粮食增产路径。未来粮食产能提升,不能再走捷径,需要挖掘其他要素投入潜力。劳动力和资本也是粮食生产的重要投入要素,而我国缺乏高素质的农业从业人口、高质量的机械装备投入以及资本下乡种地的良性模式。这些与劳动、资本相关的高质量要素,以及要素投入方式,都有进一步拓展的空间。

多要素的组合方式需进一步优化,以实现促进增产的“配置效应”。配置效应就是要优化要素投入组合,以与过去相同的投入成本实现更高的产出。粮食生产技术重大突破需要较长研发时间,因此短时间内,粮食生产技术条件相对固定,意味着粮食生产前沿面也相对稳定。配置效应的发挥,并不改变生产前沿面,而是通过要素间的优化组合,使得粮食生产在前沿面上移动,使其达到帕累托最优点。新一轮粮食产能提升,需要矫正过去强调单一要素的资源配置方式,提高各类要素间协调配合的可能性。

2.精准提升:聚焦核心技术、薄弱短板地区

以重大核心技术,突破粮食生产前沿面。粮食产能提升,短期靠优化要素投入的“配置效应”,长期靠突破性技术的“技术效应”。我国粮食生产的要素投入,受资源环境条件的制约较大。在要素投入配置已经优化的基础上,还需要实现生产效率的进一步提升,这只能依靠生产技术的进一步突破。目前生物育种、智慧农业等已成为引领全球农业发展的新引擎。我国粮食生产应主动把握新发展方向,充分利用我国在生物技术、大数据等领域的基础优势,与粮食生产技术深度融合,抢占核心技术战略主动权。

聚焦生产薄弱地区,补牢粮食生产短板。上一轮产能提升规划的重要经验之一,是分区施策、重点提升。主产区粮食生产能力已经在过去得到充分挖掘,现在粮食生产发展的薄弱环节主要集中在非主产区。尤其在粮食单产上,不少非主产区离主产区平均水平甚至全国平均水平都有差距[21]。非主产区是粮食供需缺口较大的地区,供需趋紧风险较大。很多粮食产销平衡区位于西部,自然条件相对恶劣,农业生产条件差,运输条件差,粮食生产不确定性大,稳定安全供给压力大。因此,下一阶段应适当强调提升非主产区粮食产能,一方面确保本地区粮食安全,另一方面为主产区减压。

3.绿色提升:走资源环境友好、减损节粮之路

未来粮食产能提升,要坚持走资源环境友好之路。良好的农业资源环境是粮食高质量发展的前提。我国农业资源环境约束不断收窄,加上要实现碳达峰、碳中和目标,决定了我国粮食安全要统筹好稳产保供与减排增汇之间的关系[22]。我国是人均资源小国,人均耕地面积仅为世界平均水平的27.7%,人均水资源仅为世界平均水平的25%,每公顷耕地所占有的径流量也仅为全球均值的80%。先天资源条件的约束,以及后天可持续发展的要求,决定了我国粮食需要走绿色高效的增长路线。

未来粮食产能提升,要向“无形良田”要产能。我国粮食损失浪费问题比较突出,粮食全链条损失率为8%,粮食产业链各环节中,储存和运输环节损失率占比最大,为33%;消费环节其次,占31%;生产和收获环节占27%;加工和包装环节仅占9%[23]。以现有1.3万亿斤产能计算,损失产能高达1040亿斤。具体到三大主粮,根据已有实地调研和测量数据[24],三大主粮的综合损失浪费率高达20.02%,其中加工环节损失率最高,为6.03%,稻谷的综合损失率最大,超过30%。按照这一比例计算,粮食损失浪费数量高达2434亿斤,是新一轮产能提升目标的两倍多。不同研究估算的损失率有差异,但共性在于,通过节粮减损提高粮食产能的潜力巨大[25],做好节粮减损,就可以不完全依赖生产技术重大突破,实现“反向”增加粮食产能。

4.机制提升:积极发掘新的支持政策空间

除了在生产技术上突破之外,还要强化支持粮食生产的“软实力”,建立稳定粮食产能的政策机制。主要思路是,创新粮食生产支持措施,挖掘新的支持空间。保护农民种粮积极性,要尽快建设覆盖全面、支持有力的政策体系。延续我国粮食支持政策的传统,稳定和完善政策存量,创新增量支持。对传统支持手段,例如最低收购价、耕地地力保护补贴、农机具购置补贴、生产者补贴等,应当充分评估其政策效应。同时,对生产者补贴、完全成本保险和种植收入保险等,要继续开展试点,跟踪政策效果。此外,根据我国粮食生产主体的实际诉求,从补贴内容、补贴方式、补贴对象上,继续创新生产支持措施。深入研究不同支持工具的优劣势,明确各类支持工具的实施条件,促进形成各类政策多维互补、分层支撑的基本格局,守牢农民种粮的底线。

保护地方政府抓粮积极性,要加快建立促进地方担责尽义的政策体系。要从全国一盘棋的高度,通盘统筹各地区地方政府在确保粮食安全上的责任和义务。合理划分主产区、主销区和产销平衡区的粮食产能提升任务,设置差异化的增产目标。从行政激励、经济激励两个方面,继续完善地方政府抓粮的支持政策。行政激励方面,将粮食生产责任纳入地方政府政绩考核体系,分区域设定差异化考核指标,完善粮食生产责任问责机制。经济激励方面,继续加大对粮食生产核心区的中央转移支付,适度增大对非主产区内部、重点生产区域的财政支持力度和税收优惠力度。协调好主产区与非主产区的关系,探索粮食主产区生态经济社会发展的机会成本估算方式,在新一轮产能提升过程中,切实建立起区域间粮食生产利益补偿机制。

四、新一轮千亿斤粮食产能提升的举措

新一轮粮食产能提升,不仅是粮食生产“数量”的增长,而且是粮食生产“质量”的提升,以及粮食生产方式“质”的转变。未来在粮食领域,生产力会迎来质的变革,新的生产力将对生产关系提出新的要求,解放生产关系也反过来进一步释放生产力。要引导生产力与生产关系互动,达到新的、更高水平的平衡,建议从以下几方面入手。

1.在较长时间尺度下规划短期和长期目标

我国粮食生产能力要在高位实现新突破,是对既有生产力和生产关系的深度改造,要啃生产方式转变的“硬骨头”,不能急于求成。从规划的时间尺度上来看,应当考虑到量变积累过程,适当放宽时间尺度,在15年内形成稳定产能。其中,短期目标主要是设施、技术和政策的短期积累与调整,可以考虑在10年内,完成基础设施改造升级、基础技术积累。这一阶段,主要侧重于完成基础设施建设任务,开展基础技术研发、试错和积累,同时根据国内外环境动态调整科技研发制度、支持政策等,探索开展新政策试点、推广与评估工作。长期目标主要是明确形成新动能与新生产关系,在量变稳定积累的基础上,推动产能实现质的提升。这一阶段,技术与机制的积累,已经夯实粮食安全基础,可以为转换增长动能和生产关系提供安全保障;新技术与新机制的探索试点,也已基本完成,可以勾勒出未来发展模式,让变革有据可依。长期目标,可在5年左右完成,应主要侧重于粮食产能提升动能转档、重大突破性技术应用、新型支持政策体系形成,并将新发展方式转化为稳定的生产能力。

2.在全国一盘棋全局观下规划分区提升任务

我国国土幅员辽阔,各地区农业资源禀赋、经济社会发展状况差异较大,必须根据各地实际情况,分区设定发展目标、规划发展任务,不能简单一刀切。粮食产能提升任务,应当从全国一盘棋的战略高度加以考虑。要改变过去主要依靠粮食主产区的产能提升模式,对主销区、产销平衡区也提出要求,三个区域都要保面积、保产量、稳预期。区域划分可继续沿用上一轮的四类区域设定,即核心区、非主产区产粮大县、后备区和其他地区,根据当前情况调整各区地理范围,并重新划分新增产能的承担比例。

核心区地理范围扩展到13个粮食主产省(区)内的所有区县,适度降低新增产能的承担比例,而且应当主要依靠粮食生产基础设施提档升级、全链条粮食减损,来实现新增产能。非主产区产粮大县地理范围维持不变,按照规划时间梯次,逐渐提高新增产能承担比例,主攻单产提升来实现产能新增,要从加大基础设施建设力度、加快本地特色高产高效品种研发、完善非主产区产粮大县扶持政策等方面全面发力。后备地区不能再放在东北地区,应当转向后备耕地资源更丰富、环境承载压力相对较小的西北地区,开展后备资源开发建设评估。同时,充分预判气候变化、粮食生产带北移给粮食生产区划带来的影响,提前规划潜在新增耕地,并有针对性地开展技术储备。其他地区应根据本地农业生产条件、居民和饲料行业消费需求,促进粮食生产提质增效。

3.兼顾农业基础设施保有数量与建设质量

依托粮食安全区域发展的各类规划,推进粮食基础设施建设扩面提档。党的二十大报告指出,要把永久基本农田全部建设为高标准农田。高标准农田建设是新一轮粮食产能提升的重点建设工程,要认真组织实施《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》,到2030年建成12亿亩高标准农田,改造提升现有高标准农田2.8亿亩,确保1.2万亿斤以上粮食产能。以高标准农田建设为基础,选取水土资源条件较好、地势较为平坦、集中连片地区,连点成线、连线成面,全力推进建设粮食生产功能区和粮食安全产业带。把农田基础设施与重大水利设施、灌区改造、粮食流通网络建设结合起来,统筹规划,避免规划“打架”,确保粮食生产要素流入和流出顺畅。农业基础设施底子较好的地区,要进一步提档升级,改造老旧基础设施,建立完善的管护机制。有条件的地区可引入新基建、智慧农业等设施建设,为创新粮食生产方式、提高生产效率奠定基础。底子较弱的西部地区要因地制宜制定建设规划,努力扩大基础设施存量,打牢西部地区粮食发展基础。同时,完善监测预警观测网点布局,开展新一轮农业气候资源普查和农业气候区划工作,强化农业防灾减灾能力建设。

4.注重关键核心战略技术研发与应用集成

要加快推动粮食关键核心技术攻关,以单产提升、绿色高效为目标,推动前沿技术突破。以种业振兴行动为依托,给粮食生产注入新动能,抢占生物育种研发的战略高地。保持种业在稻谷、小麦上的领先优势,下大力气缩小玉米、大豆单产与世界先进水平的差距。突出绿色生态、减肥减药、耐寒耐旱等优良性状开发,提高种业研发与资源环境约束、气候变化趋势的适应度。加快先进农机装备研发,掌握农机装备的核心研发能力,提升国产农机工作效率和建造质量。尤其要加大大型智能农机装备、丘陵山区适用小型机械的研发力度,补齐我国农机应用短板,进一步提升机械化水平。促进种业研发与农机研发相配套,降低新品种落地的应用壁垒,形成机械化、轻简化耕作技术。对重大关键技术,要形成“种子—农艺—农机—支持政策”协同的集成技术和支持体系,把研发实力转化为切实稳定的粮食产能。

5.强化粮食全产业链减损与消费端节约引导

节粮减损涉及产业环节多、主体多,不仅是产业政策,还与制度背景、思想文化、生产习惯、消费习惯等相关,需要进行全面引导。在政府层面,应当完善相关法律法规,加强粮食损耗浪费的行为约束,通过出台产业发展规划、技术示范引领,加大社会引导。在产业链层面,要从生产、收获、储存、运输、加工环节,开展有针对性的技术改造和升级。研发籽粒不易破碎品种,提高农艺与农机配套程度,减少作业损失,加强自然灾害风险预报,减少受灾损失。以新型经营主体为依托,完善产后烘干存储服务,增加储粮培训和技术支持倾斜,加大产后服务补贴力度。优化粮食流通布局,建设现代化、智能化的粮食运输流通体系,推动散粮运输线路与设备无缝衔接。加工和消费方面,引导合理膳食观念,避免过度加工,开展米糠、麸皮等精深加工,提高粮食资源利用效率。加强农食教育,遏制餐饮消费环节浪费。

6.以主要品种关键技术带动支持政策创新

未来粮食支持政策的基本思路是:完善支持存量,即稳定支持资金规模、优化支持方式;扩大支持增量,即增加支持资金投入、出台新的支持措施。其关键难点在于,选择怎样的支持方式,既能保证较强的支持力度,又能提高支持精准度,还不受多元贸易规则限制。突破口在粮食生产的关键技术,聚焦主要粮食品种的关键技术设计增量补贴体系,不仅可以实现上述目标,还能服务于粮食生产技术动能转换,培育新生产力。

在粮食生产主体层面,设立绿色高效生产技术、良种良法等专项补贴,根据技术应用实际主体,设立规模经营主体、社会化服务主体专属补贴项目。这样的设置方式,不仅有利于规避“黄箱”限制,缓解补贴与土地租金的联动关系,而且能够促进粮食生产新技术落地,推动生产效率进一步提高。在地方政府层面,将更多重大病虫害防控纳入国家专项,在防控期间加大对防控地区地方政府的专项转移支付力度。根据我国重大病虫害发生态势,选择若干影响较大的病虫害类别,开展集中攻关,扩大统防统治范围。建立全国跨区域协作防控机制,实时开展病虫害监测预报、信息共享工作。根据病虫害发生程度,及时调拨资金和物资,降低地方配套比例,减轻地方政府财政负担,提高地方政府抓粮积极性。

注释

①此处数据由笔者在农业农村部网站(http://www.moa.gov.cn/ztzl/gdzlbhyjs/mtbd_28775/mtbd/202109/t20210917_6376630.htm?ivk_sa=1021577i)查询相关数据并整理计算所得。②④⑤此处数据由笔者在国家统计局网站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)查询相关数据并整理计算所得。③此处数据来源于《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009—2020年)》,中国政府网,http://www.gov.cn/gzdt/2009-11/03/content_1455493.htm,2009年11月3日。⑥此处数据由笔者整理计算所得,初始数据来源于中华人民共和国农业部编:《中国农业发展报告》,中国农业出版社,2006—2017年版;中华人民共和国农业农村部编:《中国农业农村发展报告》,中国农业出版社,2018—2019年版。