我国慈善捐赠人知情权保障探析

徐铭萱

天津工业大学，天津 300387

一、慈善捐赠人知情权概述

（一）慈善捐赠人知情权的概念与性质

1．概念

慈善捐赠人的知情权是知情权在慈善事业中的体现和延展。通常而言，广义的慈善捐赠人知情权是指：慈善捐赠人获取与慈善捐赠相关的所有信息的权利；狭义的慈善捐赠人知情权则单指：捐赠人知悉自己所捐财物的管理与用处的权利。［1］在本文中，笔者认为慈善捐赠人的知情权，就是权利人按照法律确定的程序与规范，依法获取慈善活动相关讯息的权利。慈善捐赠人作为一般的社会公众，享有知悉慈善组织进行慈善工作的公共信息的基本权利，慈善捐赠人作为捐赠人本人，更拥有得知自己所捐财物的管理与使用的权利，这一权利有利于慈善捐赠人得知捐赠财物的具体使用情况，有利于实现其捐赠目的。

2．性质

信息知情权在社会生活中因属于公众日常享有的一项基本权利而广泛受到学者们的关注。依据慈善捐赠人知悉慈善信息的目的不同，知情权包含了身份权、财产权，以及公私权混合的内涵。

慈善捐赠人因为其特殊身份而获得了慈善财物管理使用的知情权，因此慈善捐赠人的知情权是一种身份权。这一身份权的基础是慈善捐赠人因为捐赠行为与慈善组织之间产生了一种契约关系。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定普通公民也拥有知晓慈善信息的权利，但是这种权利仅仅停留在大众的层面。而慈善捐赠人因为与慈善组织缔结契约，所以获得了身份上的特殊性，捐赠人是依据合同法来获取慈善信息的，这种信息也相对于《宪法》规定的信息更加具体更加私密。唯有这种信息才可以满足慈善捐赠人的知情权需要。这是慈善捐赠人知情权的身份权上的体现。［2］

慈善捐赠人享有的知情权同时也是一种财产监督权。慈善捐赠人为了实现自己的捐赠目的，而把捐赠财物交给慈善组织名下代为管理使用。所以慈善捐赠人需要知悉其所捐赠财物的处置方法和具体的管理使用情况，如果慈善组织不满足捐赠人的知情权，或未将善款用于慈善事业，慈善捐赠人基于善良和奉献的角度来帮扶弱者的目的就会被辜负，慈善捐赠人捐赠这一行为的目的也就无法实现。而且，若捐赠人捐赠财物时与慈善组织约定了捐赠财产的用途和受益人，慈善组织则更应该保证捐赠人知情权得到充分行使，若慈善组织未按约定处置捐赠财产，捐赠人可以依法对慈善组织追责。［3］这是善捐赠人知情权的财产监督权方面的体现。

总的来说，慈善捐赠人知情权属于公权与私权的一种结合，具有综合属性。慈善捐赠人知情权既有私法上的含义，比如《宪法》《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）。也同时存在于公法系统之中，比如行政法。在私权方面，慈善捐赠人想要达到自己的慈善捐赠目的，前提就是要依知情权获取其所捐赠慈善财产处置的相关信息，慈善捐赠人可以选择行使知情权也可以选择放弃，这一私权利对慈善捐赠人来说具有任意性；在公权方面，因为慈善事业关乎社会公共利益，慈善组织需要靠国家公权力来监督与管理，当权利受到侵害时，慈善捐赠人知情权也需要通过公权力来进行救济。

（二）慈善捐赠人知情权保护上存在的问题

1．知情权上的立法缺陷

知情权作为权利人的基本权利，顾名思义属于其他权利的基础，这在我国法学界中也是得到了大多数学者的认可。我国《宪法》中虽然没有明确的规范条文规定慈善捐赠人知情权的内容类型，但是从法理上分析也已经对其进行了充分的保护。除此之外，《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益事业捐赠法》）明确规定了慈善捐赠人的知情权，也规定了慈善组织必须予以回复的义务。2016 年颁布的《慈善法》对此也有非常详细的规定。［4］但是《公益事业捐赠法》以及《慈善法》却并没有规定此权利的救济途径与程序。所以当慈善组织拒绝了慈善捐赠人正常合理的知情权时，权利人常常救济无门。没有救济就没有权利，没有救济途径权利人保障自己知情权就成了无稽之谈。

2．慈善组织的信息披露不充分

慈善组织对信息进行公开披露是慈善捐赠人实现自己知情权的前提条件之一，也是最能够体现对知情权保护的措施。在《公益事业慈善法》与《社会团体登记管理条例》中，对慈善组织的信息披露都有明确的规定。但是在适用的过程中仍然存在着许多亟待解决的问题。第一，信息不够透明。据民政部中民慈善捐助信息中心近几年发布的《中国慈善透明报告》分析，仅有不到30%的慈善组织信息的透明程度指数能高于60（透明程度指数总分值100）；第二，慈善信息披露的内容没有确定标准，在慈善组织三大信息中，慈善捐赠人作为权利主体，最在乎的是财务信息，但是由于慈善事业相关的法律法规还不够成熟，没有固定统一的披露标准。所以出现了慈善组织在信息披露上无章可循的问题。［5］此外，我国的信息公布平台建立时间不长，数十万的慈善组织中在平台上注册并进行信息披露的比例很低，再加上慈善相关的法律法规尚不完备，依靠信息公开平台保障权利人的知情权尚有不足。

3．慈善组织的监管体制不健全

当政府对慈善组织的信息公开进行监督时，一般会采取警告、要求其停止违法活动等温和的措施，但是几乎不采用撤销登记等严惩性措施。这也在某种程度上增加了慈善组织违规的概率，降低了慈善组织违法侵害慈善捐赠人权利的法律成本。除此之外，行政机关在对慈善组织信息公开的督促过程中，为了保障对信息公开的监督，通常采取行政处罚的措施，而较少采用软性的激励措施。［6］因为政府的监管水平非常有限，所以对慈善组织的监管重点集中在财务相关的报告。同时，政府虽然作为监管机构，但其在现实中往往处于被动的状态，因为对慈善组织的信息披露通常属于事后的处罚，基本上没有事前主动监督的情况。在日常生活中，慈善捐赠人的投诉举报救济途径也没有明显的优化举措，所以通过政府来保障慈善捐赠人的知情权，使权利人获得合理的救济很难。慈善捐赠人的权利诉求难以得到政府的支持，因此权利人更容易选择舆论媒体的方式督促政府作为，保障自己的权利。以微博作为例子，其为慈善捐赠人提供了一个通过网络发声的渠道，可以通过借助舆论媒体的方式向大众发声，给侵害知情权的慈善组织一方施加巨大的压力。这虽然有效保障了权利人的知情权，也促进了慈善事业的发展。但是媒体舆论的求助方式本身就是当政府无法保障权利人权利时出现的退而求其次的选择，媒体有效、直接的发声方式引起相关部门重视的，同时也容易将事实夸大吸引眼球，而且久而久之就无法从法律思维深层次思考问题，舆论媒体终归只能促进个案的推进与救济，无法推进制度的变革。

（三）慈善捐赠人知情权保护制度的完善

1．加强慈善信息知情权的立法

慈善捐赠人知情权得到保护的前提与基础就是知情权的立法保障。知情权不仅是慈善捐赠人在捐赠活动、慈善事业中的基本权利，同时也是《宪法》规定的公民的基本权利。不只需要对慈善捐赠人知情权的基本内容、性质、慈善组织的义务进行表述，更需要明确规定慈善捐赠人事后的救济途径，这才能充分保障权利人权益的实现，因此，必须要构建一个完善的、全方位多层次的综合慈善捐赠人知情权保护体系，完善侵权惩戒立法。在现存的法律制度框架内，政府通常对知情权侵权行为采取约谈与要求整改的手段，在此基础上要更注重完善强制性的、更具指引性的规范措施，不仅仅着眼于法律法规，还要兼顾行业规范，高水平提高立法水平。除此之外还要注意，立法在规范信息公开的同时，还要约束信息不合理、合规公开而致使泄露他人隐私的行为，要做到同时兼顾慈善捐赠人知情权与社会公共利益。

2．建立具体的慈善信息公开制度

要加强法律法规的可操作性。慈善组织可以自觉主动地进行信息披露，也可以依照申请被动公开信息。但是仅就这两种公开方式不能够解决实际中遇到的问题，对于慈善信息仍要加大公开透明力度，因此要对相关法律法规进一步完善。我国立法仅概括规范了慈善组织要进行信息公开的义务，但是对如何公开、采取什么方式公开并无具体规定。因此需要制定出慈善组织进行信息公开的具体措施，用强制性规范将慈善组织需要公开的信息类型与信息内容确定下来，有利于保障慈善捐赠人知情权的落实。在现实中，我国对于慈善信息公开的时间期限也未进行明确规范，导致常常出现慈善组织面对捐赠人行使知情权的要求推诿搪塞等情况，权利人投诉无门，最终往往不了了之。因此需要明确慈善组织依申请进行信息公开的期限，这有利于慈善捐赠人按时获取所需信息，也有益于增强权利人对慈善组织运作过程善款流向的监督。同时笔者认为按照申请公开信息更有利于保障权利人知情权，因为慈善组织主动公开的信息受到社会发展的制约，立法与实际出现的问题之间具有时间差，依申请公开信息可以规避这方面的不足。［7］

同时，还需要对慈善组织公开的信息内容加以规范，我国立法虽然已经规定了部分信息公开的内容类型，但是却不能完全将权利人关心的全部信息包含其中。在捐赠行为中权利人获取的信息影响了其参与慈善活动的心态与行动。所以只有在权利人知情权得到充分保障的时候，慈善捐赠人的捐赠意愿才会被最大程度调动起来。

3．健全内外部监督管理体制

由于慈善事业具有公共性质。因此行政机构在其中起到的监督作用不可或缺，慈善组织在慈善活动中存在着双重管理的缺陷。政府部门应当规范监督的主体，根据不同类型的监督组织确定不同的监督主体。应当由登记管理机关行使监督权或者以业务主管单位起主要监督作用，二者择一。这才能确保行政监管的有效性，最终更好地保护慈善捐赠人的信息知情权。同时，慈善的公益性也代表着其活动必须受到舆论媒体的制约。［8］媒体是公共大众获取信息资源的最直接途径，不仅能够直接有效地解决权利人诉求无门的困境，还可以对侵权人施压，造成深远广泛的影响，对慈善活动及信息公开形成了有效、直接的威慑作用，从而有助于引领慈善活动积极发展。舆论媒体属于行政监督外的外部监督，它能有效抵御损害慈善活动的各种危险，还能够提高慈善组织在进行慈善活动的自律自觉性。这种舆论媒体的外部监督不仅能够使信息透明，快速公开慈善捐赠人想要获取的信息，以解燃眉之急，还能够确实有效地保护权利人知情权的实现。［9］因此要加强舆论监督的建设，但是借助媒体灵活传播的同时，也要限制其为了博大众眼球而特意追求信息公开，走向信息绝对透明的弊端。

二、结语

随着我国社会生活的快速发展，慈善活动也日益蓬勃兴盛起来，同时慈善权利人的捐赠知情权也成为权利人不可或缺的基本权利。无法否认的是，在《慈善法》出台后，慈善捐赠人的知情权已经得到了进一步的保障，但是即便如此，现实生活中依然还残存着许多亟待解决的问题，相关制度还有很大的完善空间。而不断强化对于慈善捐赠人知情权的保护，不仅能保障慈善捐赠人本身的权益，还有助于促进我国慈善事业快速健康地发展。