中国政府区域环境治理的影响因素组态与路径研究

刘芳，徐慧慧

（1.山东师范大学公共管理学院，山东 济南 250014； 2.中央民族大学国家安全研究院，北京 100081）

生态系统通过生态过程和社会过程的相互作用给人类带来福祉与利益的同时［1］，一些不可持续行为却导致了严重的环境安全问题［2］。伴随着经济社会的快速发展和环境安全问题的加剧，各地政府注意力不断提升［3］，环境治理取得明显成效，治理理念日益明确，法律法规逐步完善，治理机构不断健全。生态环境部数据表明，2021年全国1.45亿吨钢铁产能完成全流程超低排放改造，建立健全了长江流域水生态考核指标体系，新增完成了1.6万个行政村环境整治。2022年生态环境保护督察全国受理转办群众信访举报1.18万件，地方精准发现并解决各类环境问题3.2万余个，探索对4.5万余家企业纳入正面清单分类监管［4］。尽管如此，中国环境治理仍面临着巨大挑战，区域环境治理成效存在异质性。治理实践的不同区域情境下，环境治理成功时某个条件可能出现也可能不出现；某些环境治理成功的条件也可能出现在治理失败的条件里。那么成效异质性的背后什么样的普遍共性条件组合能促使环境治理产生好的结果？不同区域适用什么样的路径与模式？面对区域环境问题和地方发展问题的交织［5］，政府如何打破环境治理的线性思维？这是环境治理实践中的急迫难题，也是该研究试图回答的问题。事实上，在治理理论的经典议题研究中，理论界进行了诸多有益的尝试和探索，取得了丰富的研究成果，元治理、网络治理、协同治理以及数字治理等范式演化与扩展为现实问题的解决提供了新的思路［6］，也启发对环境治理新的思考。面对日益复杂多变的问题情境，当前对于环境治理影响因素的研究仍多以线性因果逻辑加以解释，而忽视了问题本身的不确定性以及导致结果发生的多重条件之间的相互作用。组态（Configuration）思维提供了一种有效的研究方法，强调共同发生的、概念上可区分的因素构成的多维度特征集合。作为一种方法论创新，定性比较分析方法（Qualitative Comparative Analysis，QCA）聚焦于解决研究中的组态问题，将因果关系概念化为以联合性、等效性和不对称性为特征的复杂因果，能够进一步扩展现有基于可加性和对称性的因果理论框架，并重新审视已有的实证发现。因此该研究选用QCA方法对区域环境治理影响因素组态进行分析，探究这些影响因素的不同组合对于区域环境治理的效应，识别出能够产生环境治理效果的组合方式即治理路径，并进一步将这些治理路径归纳为治理模式。回答上述问题，有助于为政府区域环境治理提供可推广的一般路径，促进治理从传统的线性思维转向组态思维，回应治理理论演化发展中的实践探索，促进治理理论创新的综合应用。

1 文献综述与分析框架

1.1 文献综述

环境治理问题研究始于西方工业化发展弊端的伴生涌现，对于其争论也从单纯的自然科学方面，延伸到更为广泛的社会议题上来。早期的环境主义者带有马尔萨斯主义的倾向，认为环境和发展是不相容的。自20世纪80年代《我们共同的未来》（Our Common Future）第一次提出了可持续发展以来，环境治理成效问题一直是国内外研究的重点。20世纪90年代治理范式兴起，促进了政府环境治理话语的更新。传统分析公共事务的理论模型主要有哈丁的公地悲剧、戴维斯等人的囚徒困境以及奥尔森的集体行动逻辑，而这些模型提出的解决方案不是市场就是政府，结果往往是悲观的。奥斯特罗姆提出超越政府与市场的第三条道路，即自主治理公共事务，并在此基础上延伸出多中心治理理论。此后，大多数研究者将环境治理理解为多主体协同塑造人类和环境相互影响的可持续方式。

国外对于环境治理成效影响因素的研究涉及政府、社会、技术、规则等多维度因素［7-9］。Neves［10］指出，环保入法、环境政策资金等在内的五个因素成为巴西市政当局对环境采取有效行动的驱动力。Wu等［11］认为区域环境质量的改善成效不仅需要地方政府对环境投资、立法和执法的承诺，还需要政府环境治理和公众参与的协调。随着政府的角色由管理型向治理型转变，市场和自组织的多元参与影响着政府环境治理成效［12-13］。例如，美国农民和环保组织建立了自愿合作网络，以改善水、空气和土壤的质量［14］；津巴布韦制定了本土资源公共区域管理计划，旨在解决基层环境治理问题，并帮助农村社区管理其生态和环境资源［15］；与公民参与相比，环境非政府组织的参与对改善区域环境质量具有更显著的积极影响［16］。针对环境治理成效不显著的原因分析中，Haque等［17］从微观角度指出企业可能象征性地遵守环境政策和可持续发展框架而非实质性地改善环境绩效；Beunen等［18］则从宏观角度提出环境治理需关注多方行动的累积效应和话语维度。此外，数字技术对于环境治理的作用愈发得到认同，Goldstein等［19］通过对缅甸数据基础设施的监控，认为加强软件平台、传感器和卫星数据等的建设进而提高数据透明度能够显著提升环境治理的成效；Nost［20］在路易斯安那州的调查中也支持了数据驱动环境治理这一观点。

中国政府在治理复杂环境问题的道路上不断探索［21-22］，在环境治理成效影响因素方面，卢青等［23］总结构建了政府、社会以及环境的三维度政府环境治理因素框架及评价体系。其他学者对于影响因素的研究主要就是从这三个维度展开。在政府维度，以指标和评价为核心的“压力型”行政体制与地方政府的环境治理有着重要的关系［24］；自上而下的环境问责和自下而上的环境投诉之间的良性互动改善环境治理的客观绩效［25］；政府间关系可能导致执行区域环境政策的偏差，影响环境治理的有效性［26］；当经济水平较高时，财政分权对环境治理的影响为正向，财政分权有利于环境治理［27］；地方政府的环境支出是环境治理的必要条件，但在现实中它并没有发挥应有的作用［28］；此外制度信任和人际信任影响农民参与环境治理的意愿［29］。在社会维度，社会组织、市场和公众参与对政府环境治理具有重要影响［30］；民间社会组织、绿色团体和志愿者组织被认为是现代环境治理的关键工具［31-32］。协同治理是破解环境污染外溢效应的有效手段，也是中国区域环境治理的发展趋势［33］。在环境维度，涉及管理活动价值、技术水平、网络传播、信息披露等方面；管理活动的内在环境价值比获得额外的环境效益更能增加公众对环境管理的参与和支持［34］；在数字治理时代，新型环保技术和环境信息披露技术同样成为重要的研究课题［35-36］，大数据应用程序可以提高环境治理的精确性、精细化和智能化水平［37］。

国内外诸多学者的相关研究丰富了环境治理成效的因素与途径。单案例研究和统计分析一直在区域环境治理研究中扮演着重要的角色，但前者所得出的重大成果和结论也大都局限于单个案例之中，这种局限性使得一般性推广难以展开，后者单向线性关系的净效应思维难以发现区域环境治理成效异质性背后的共性组合条件。学术界已经开始探讨环境治理背后的多重线性因果关系，呈现出研究的非线性思维转向［38-44］，但基于组态思维的研究还相对比较少。该文在已有研究基础上基于组态的非线性视角，根据环境治理理论框架，对中国政府区域环境治理的案例进行清晰集定性比较分析，实现以下目标：①识别影响给定环境治理成效结果出现的前因条件组态，探究不同前因组态间的等效性，对给定治理成效结果存在或不存在的前因组态进行单独分析。②通过影响因素条件组合路径分析，改变政府环境治理线性思维。③对现有区域环境治理的实现模式进行分型，针对不同特点的区域环境治理推行适用的路径对策。

1.2 分析框架

已有研究中对区域环境治理影响因素的探索借鉴了西方学者的超效率SBM（Slack Based Measure，SBM）模型、DPSIR（Driving Forces-pressure-state-mpact-response）模型、IPAT模型等，随着国内环境治理理论研究的纵深发展，中国环境治理概念模型为探索中国环境治理的新范式提供了有用的理论工具［45］。该模型以消除组织生产经营产生的环境负外部性为目标，抽象概括了环境治理主体（企业、地方政府、第三方主体）、主体间关系（规制关系、督政关系、督企关系），以及规则对主体间关系的影响。该模型具备工具性、整体性、自洽性和理论性，适合观察环境治理主体为了消除环境负外部性而发生的互动关系，契合该文研究思路。因而基于该模型构建该研究的分析框架（图1）。

图1 政府区域环境治理影响因素分析框架

（1）主体行为。环境治理学术研究不再局限于中央政府和国家机构单一主体，新代理人及其利益、治理机制和激励基础的纳入加强了对环境挑战和结果的分析［46］。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”的多元主体现代环境治理体系［47］。2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》中首次规定“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，主要领导成员承担主要责任”，明确了地方政府在环境治理中的地位和作用。政府主导的环境治理互嵌于社会之中，社会组织、企业、公众等主体通过博弈与合作行为共同参与环境治理［12-16，30-33］。共治主体涉及多重利益博弈关系，不同主体基于各自的利益诉求以及对社会资源掌握的差异而形成“优势部”和“弱势部”［48］。公众参与博弈的实现效果直接影响着政府环境治理绩效［49］。各主体博弈使区域环境问题恶化、搁置或者通过合作博弈形成稳定的政社协同治理行为。这种协作治理行为提高环境治理绩效［50］。但随着时间的推移协作治理中代表和协调是不断变化的［51］，因此公众参与的博弈状态和政社协同的合作状态存在互相演化。基于政府与社会在环境治理中的互动可见，主要存在政府主导、公众参与、政社协同三个主体行为因素。

（2）主体关系优化。“多元共治”的环境治理体系阐明了多元主体在环境治理中不同的职能定位，以及彼此之间通过寻求协作点实现多元合作的可能［52］，而这一治理体系的形成则需要制度与技术的支持。具体而言，在环境治理主体关系方面，政府依法通过标准、税收、收费、监管等对社会各主体行为进行规制，社会中的各类主体也通过举报、曝光等对社会主要环境污染方企业和环境治理主导方政府进行监督，规制和监督关系是环境治理中的普遍关系［45］，关系背后的推动因素主要是制度和技术创新所形成的优化。中国环境制度包括政府环保体系（属地管理、目标分管、属地责任、评价制度、监督制度、公开制度等）和市场监管体系（项目环评制度、排污许可制度、污染权交易制度等）［53］，两类制度体系相互补充优化着环境主体的行为与关系。昌敦虎等［54］指出环境治理制度制定应以主体关系的和谐、制衡、稳定、公平、效率为基础，制度不完善将影响主体关系的和谐稳定。技术创新主要体现为技术赋能环境治理流程的再造以及污染监测、净化处理能力的提升，尤其是随着互联网、大数据、云计算等新技术的发展，技术创新对主体关系的优化作用更加明显［19-20，35-37］。关婷等［55］指出技术赋能实践正在成为多元主体互动关系和治理结构优化的新型驱动力。当然，数字技术对结果的改善需要关注更广泛的政治和规范背景［56］。也就是说，制度创新与技术创新互动，形成新的环境治理工具，促进主体关系的调整优化。

（3）规则对主体间关系影响。尽管环境规制导致地区博弈和污染转移问题［57］，但环境规则和命令控制仍是当前中国治理环境污染最为有效的手段［58］。环境治理中规则对主体间关系的影响，主要包括环境道德、党规政纪、法律法规、政策压力等，好的规则可以减少零和博弈，建立正和博弈，促成合作协同。环境道德主张通过舆论评价、彰显正义的方式对环境行为进行调节，党规政纪作为根本纪律主张通过约束党员和行政人员的方式对环境行为进行调节，法律法规主张通过法律规制避免环境负外部性的发生［45］，这三种约束力量在环境治理案例中发挥着普遍稳定的影响。而政策压力不断变化，地方如何响应中央政策压力是政府区域环境治理的重要因素。政策压力是指地方在政策回应与执行过程中，受到政策目标、政策工具、政策环境等因素的制约、激励与惩罚，根源于中国“压力型体制”及“晋升锦标赛”的规则［59］。政策压力既取决于中央政策的属性，也取决于地方治理场域的特征和各行动者之间的关系互动［60］。政策压力下相应的政策工具与政策环境的综合配置影响地方环境治理效率，并且有学者发现采用强制模式的地区通常经济欠发达，而采用合作模式的地区经济较为发达［61］。由此可见中央政策压力，对地方不同区域、不同主体产生影响，进而影响区域环境治理成效。

2 研究设计

2.1 研究方法

QCA是一种适用于中小样本案例的分析方法［62］。作为一种基于案例的研究方法，它与治理理论有更好的联系。清晰集定性比较分析 （Crisp-Set Qualitative Comparative Analysis， csQCA） 是 Charles Ragin 和程序员 Kriss Drass 在19世纪80 年代后期采用的第一种QCA 技术。该方法侧重于结果如何发生，即借助集合论、布尔代数等技术方法，关注复杂诱因案例，融合定性方法的案例取向和定量方法的变量取向，结合案例内分析和跨案例比较，从集合的角度研究问题，服务于提炼模型与构建理论。此外，基于布尔最小化运算规则的csQCA适用于二元边界清晰的变量，可以最大限度地简化复杂方面，挖掘复杂情况下潜在的相关现象，使该方法成为应用最广泛的QCA技术。使用该方法对中国政府区域环境治理案例整体进行比较分析，能丰富中国环境治理影响因素研究的内容。分析程序包括：①收集、过滤和确定样本案例及其相应的结果变量；②从案例数据和现有文献中提取和确定条件变量；③确定各种条件变量上的案例值并构建真值表；④使用 QCA软件工具进行求解及分析；⑤讨论结果。

2.2 研究数据

QCA是通过对多个案例的研究来实现对某一类现象的认识，所选取的案例不存在明确边界的总体，不同于统计抽样预设样本与总体的关系，其研究的结论扩大化是直接从个案集合上升到一般结论的归纳推理形式，因此往往采取选择具有典型性案例的方法促进研究的可外推性，这种典型性不是对“总体”性质的再现，而是案例集中体现某一类现象的重要特征［63-64］。该研究典型案例选择遵循以下标准：①案例总体的充分同质性（在中国区域实施、针对环境治理问题开展、列入国家战略规划、产生重大社会影响、取得阶段性成果、政府是利益相关者之一），以聚焦所选的研究主题及其研究意义；②案例总体内的最大异质性，案例集在条件和结果上均表现为多样化，且可以明确界定和提取，以确保研究结论的可解释性；③案例数据的完整性和亲密性，案例数据可得性较高，以保障研究过程具有良好的数据支撑。

在中国市场经济、民主政治和生态环境不断发展变化的过程中，从工具性和目的性价值的角度考量政府环境治理的成败是较为妥当且全面的，其评判标准主要包括善治和有序、绿色高效、自我实现和可持续发展［65］。其中，生态善治主要指多主体互动参与，意在追求更高水平的社会公平，在环境治理的同时确保公共利益实现最大化；有序则体现为机制、法规的健全和责任主体的明确；绿色高效主要指环境不可逆转恶化的可能性降低、绿色经济体系和绿色消费的形成，人均环境压力降低；自我实现和可持续发展主要指环境修复效果显著，排污量控制在生态环境承载能力范围内，决策行为不危害未来对自然资源的需求和整体发展，确保区域之间环保协作，实现可持续性、协调性与公平性的统一。治理结果基本覆盖以上评判要素的案例可视为治理成功，否则视为治理失败。所选案例在环境治理结果上较为明显，在治理结果和成效高低的判断上能够达成普遍共识。最后筛选确定了48个政府环境治理案例，覆盖了中国19个省份，其中治理成功案例35个（表1），治理失败案例13个（表2）。

表1 政府环境治理成功案例

表2 政府环境治理失败案例

案例总体来看：第一，入选案例数据完整。案例主要资料来源于研究人员研究的重要课题，以长期积累的调研数据为支撑，对相关案件进行了为期多年的跟踪调查。补充资料来自中国知网、万方数据库等学术库，人民日报、新华网等网络媒体，各省、市报纸信息以及从实地研究中获得的信息。保证了研究人员对案例的熟悉程度、数据的可用性以及与案例发起人合作的可能性。第二，入选案例具有较高的典型性。所构建的案例集是2017年至2022年中国环境治理实践中对区域环境产生较大影响的治理案例。有的案例中涉及的环境治理实践发起时间较早，但经过多年的治理探索，其治理成效或反思多在近年来得到显现，其影响因素形态也在近几年趋于稳定，能够反映新时代环境治理的特征。此外，入选案例大多位于中国环境治理问题多发的东部地区，并且具有广泛的社会关注度，实际上代表了中国环境治理的重点区域、重点问题和主要社会情绪，兼具普遍现象的共性类型和离轨现象的共性类型，是具有区域环境治理共性特征的个体集中。改革开放以来，从区域环境和资源的人口承载力上来看，经济发达省份环境污染问题通常较为严重［66］，符合中国环境治理的整体情况。

结果变量为环境治理有效性，由研究问题所得。条件变量根据分析框架的主体行为、主体关系优化以及规则对主体间关系影响三类要素所得。根据QCA研究中案例数与条件数相对平衡的原则，在中等样本的案例分析中，4-7个解释条件是合理的。最后确定条件变量为主体行为（政府主导、公民参与、政社协同）、主体关系优化（制度创新、技术创新），以及规则对主体间关系影响（政策压力）。在清晰集编码规则下根据案例中相关变量的实际赋值1或0，案例占比是指变量赋值为（1或0）的案例所占的比例（表3）。

表3 结果变量与条件变量赋值依据

2.3 研究结果

2.3.1 单因素变量分析

在csQCA中，单因素变量分析包括单因素必要性分析和单因素充分性分析，主要通过一致性（Consistency）指标及覆盖率（Coverage）指标来判断，前者是经验性实例支持存在一个集合理论关系的主张的程度，其计算公式为

后者指条件因素对结果因素的解释力度，其计算公式为

在一致性指标（1）和覆盖度指标（2）计算公式中，Xi表示条件要素的校准值，Yi为结果变量的校准值。在单因素必要性分析中，当条件变量的一致性指标大于0.9时，就可以将这一条件视为必要条件而排除在后续分析中［67］。参照既有研究，根据资料数据，通过QCA软件进行单因素分析，得到结果变量为政府治理成效的单因素必要性和充分性分析结果（表4）。6个条件变量的一致性均小于0.9。覆盖率最低的影响因素为“公民参与”和“制度创新”，仅为2.86%，最高的为“技术创新”，覆盖率为14.29%。表明不存在导致结果发生的必要条件，即单因素的条件变量不能单独影响政府区域环境治理的成效，需要通过进一步的条件组合分析来提取影响政府区域环境治理成效的多种影响因素组合。

表4 单个影响变量必要条件的分析结果

2.3.2 条件组合分析

根据csQCA分析方法的理论基础和样本特点，样本频数阈值的设定需要根据样本规模的大小做出权衡，当样本规模较小时设置频数为1，通常认为一致性阈值可接受的最小值为0.8［68］，据此规则，设定样本频次1和一致性0.8的门槛值，并对样本进行筛选、分类，经过集合运算得到真值表，并进行条件组合分析。分析结果由复杂解、中间解与简单解三种类型构成。复杂解是对案例样本在各个变量上取值组合的直接呈现。简单解包含了大量案例样本未观察到但理论上会存在的原因组合。中间解比复杂解更简约，又比简单解更可靠，鉴于中间解的最优化，后续充分条件组合分析将选择中间解作为分析依据，以使该研究结果所提炼的理论模式更具一般性。该研究选择中间解，进而得到中国政府区域环境治理成效影响因素的条件组合分析路径结果（表5）。

表5 政府区域环境治理成效影响因素条件组合分析路径结果

在csQCA中，作为模型稳健性的考察指标，一致性表示组合路径是结果子集的隶属程度，一致性指标越接近于1，表明条件变量组合对结果变量的解释力越好；覆盖率表示原因组合路径所能解释案例的比例，其中，原始覆盖率表示单个原因组合路径能够解释案例的比例，净覆盖率则排除了符合两种及以上的组合路径的案例，覆盖率指标的数值越大，则说明条件因素在经验上对结果因素的解释力越大。表5显示，路径的整体一致性和整体覆盖率分别为1和0.885 714，说明该路径所有组合对区域政府环境治理成效变量具有较高的解释力。具体来看，共有6种条件组合路径的一致性得分大于0.9，这表示此6种组合路径均具备较强解释力［69］。

根据不同组态中核心条件的分布情况，可以将6条路径归纳为3类区域环境治理模式：路径1和2中，提取制度创新是共有核心条件，合并为制度创新模式；路径3、4中，政社协同是共有核心条件，路径4、5中公民参与是共有核心条件，两者属于政府环境治理中与社会主体的博弈与合作，因此合并为协同治理模式；路径6中，技术创新为核心条件，是该路径区别于其他路径的特征指标，与政府主导相补充形成技术创新模式。

2.3.3 综合治理模式

（1）制度创新模式。制度创新模式是指政府在环境治理中采取新颖的制度设计或安排，核心条件有制度创新、政府主导与政社协同。政府统筹主导环境治理过程中与社会建立了良性合作治理关系，共同推进制度作用的发挥。制度作为行动的规则，决定了环境治理过程中的职责、流程、标准等。当前的制度创新模式包括河长制、环境代理人制度、环境诉讼制度等政府治理环保体系创新，以及产权确认、污染权交易、生态补偿、信贷工具等市场治理工具创新。该模式分布比较广泛，往往通过试点、政策扩散范围不断扩大，其促发机制一方面是现行制度存在低效，另一方面是政策扩散的压力、模仿、学习和竞争机制。

案例25是典型的制度创新模式（图2）。在参与主体方面，潮安采用“党建+”模式来强化党组织的政治核心地位，党员干部“带头干，作表率”，联合村一级老人组织、乡贤咨询委员会等民间力量，共同推动法治、自治、德治。在制度方面，潮安围绕“统一部署、分级实施、属地负责、部门配合、上下联动、集中整治”的原则构建了长期、可示范的环境治理体系。在机制上，潮安建立了对组织和个人负责的三级河长制，同时建立水环境治理的长效机制。

图2 政府环境治理的制度创新模式：中国广东省潮州市潮安区潮安模式

在路径上，全面实施“水环境、水生态、水文化”一体化治理。此外，内蒙古进一步完善草原产权制度，从根本上杜绝草原的过度消耗；珠三角的排污权交易试点促成了市场化契约机制和科层机制的相互融合。相反，在洞庭湖环境司法治理中，由于传统环境司法理念的偏差、环境审判机构专门化的障碍、环境公益诉讼制度的挑战、环境司法专业人才的不足等原因，使得洞庭湖环境司法治理工作任重而道远［70］，这实际上反映了制度机制的不健全，有必要从人才、机构、理念和流程层面创新相关制度，形成高效、科学的治理体系和治理机制。综合来看，区域环境治理中制度创新模式基本适合于所有地区，通过制度创新将适合于本地环境治理要求的制度与已形成的社会治理体系和机制相嵌合，实现较为稳定的区域环境治理目标，同时有助于实现治理过程的追踪与权责归属的设置。

（2）协同治理模式。协同治理模式主要是政府部门与社会主体在环境治理过程中建立的一种良性的合作治理关系，政府主导、政社协同、公民参与是核心条件。这种合作存在两种路径：一是由区域政府统筹、主导并发挥实质性作用的组织合作，二是公民个人或社会团体参与博弈形成合作。该模式比较广泛地分布于案例所在的东部地区，中西部地区案例也有涉及，主要包括区域的协同和主体的协同。其促发条件一方面是公众、企业、媒体、组织等社会主体环境意识水平提高，另一方面是政府的多中心治理理念、良好的信息共享机制与沟通响应机制实践。基于此达成政府与社会的直接稳定合作，或博弈沟通达成的互动合作。

案例7和8反映了两种合作治理模式（图3）。案例7企业河长模式是一种政府主导的协同治理模式。常州市武进区政府向区商会通报了河道治理工作的需求和信息，区商会积极行动，确定了由重视环保投入和污染治理的镇商会会长等24位企业负责人担任16条河道的企业河长，共同担负起水环境治理的责任，同时发动群众积极监督企业治理成效。案例8番禺区垃圾焚烧发电厂案例体现了公民积极参与下的政社协同模式。该区规划建设垃圾焚烧发电厂遭到周围居民强烈反对，政府表现出合作态度，举行了多场见面会进行沟通，完善环评程序，得到居民的好感和支持，形成双赢结果。与之相反，案例42官埠桥镇乡村环境治理中，村民对环境整治方案和政府行动了解甚微，监管人员缺位且没有形成良性的政社合作，环境整治工作难以得到有效实施。综合来看，区域环境治理中协同治理模式适合于环境危害事件中公众利益受损严重、治理呼声和迫切程度较高的地区，这一模式中环境治理的实现过程一则由政府主导，通过建立良好的责任与合作关系达成环境治理目标；二则公众迫切的环境治理需求与政府环境治理复杂议程之间不断磨合，以缓冲项目风险与合作达成利益诉求；不同层级政府对于政社协同模式的应用能力是不同的，乡村环境协同治理尤其值得关注。无论是形成社会共治的管理创新抑或是民意与政府的良好互动，都主张政府与社会的合作。这一模式可以较好地关注到人民群众的合法权益，提升政府形象、汇集民众智慧，同时环境治理议程中的充分讨论有助于提升治理的科学性。

图3 政府环境治理的协同治理模式

（3）技术创新模式。技术创新模式是指政府主导在环境治理中使用新型治理技术和治理设备，技术创新为核心条件，政府主导为补充条件。该模式案例主要分布在东部沿海区域，例如浙江衢州市政府“智慧环保”项目、江苏潘安湖采煤塌陷区的土壤重构技术创新、青岛和深圳的黑臭水体综合技术路线。其促发条件一方面是区域经济比较发达，发展过程中造成环境问题严重，影响范围广泛，如资源枯竭或黑臭水体难以治理；另一方面是绿色发展理念，以及信息化、智能化、智慧化等创新理念的引导。一般来说，在政府区域环境治理实践中，技术创新往往是由政府通过项目建设资助或推动的。依托大数据、互联网、人工智能、云计算等前沿技术促进功能的升级更新，社会学术团体、专家学者参与并在其中发挥作用，促进环境治理思维、流程与能力的优化。

新技术设备的引入是技术创新模式的基础路径，案例10智慧环保项目（图4）展现了技术创新模式的前沿路径。该项目在环境监测方面，构建省市县三级联网、全天候实时监控环境质量和重点污染源的在线监测监控系统，通过对在线数据的分析，及时对环境问题做出判断，为决策提供支持；在舆情分析方面，构建实时舆情和热点事件的监测分析平台，掌握舆情主动权，通过开发平台畅通市民环境污染问题反映渠道，促进公民参与；在应急管理方面，构建环境突发事件的预警、应急处置、决策服务等系统；在环境监管方面，推行移动执法、环境监察和电子处罚。而案例46松花江水污染事件中表现出地方预警监测和应急通报不及时、评估失灵等问题，环境防治的科学性、精准性有待提高。在数字化转型中，技术创新模式尤为重要，东部经济发达地区省份应积极带头技术创新，提高智慧治理能力，其他地区也要进一步增加技术创新的深度和广度。综合来看，区域环境治理中的技术创新模式适合于有着较好的新兴技术基础，同时环境危害事件中公民个体或群体作为间接利益相关者的地区。这一模式下通过先进的信息技术项目平台建设实现环境数据的汇集与应用，可以提升环境治理的科学性、精准性、智慧性和预测性，在环境监测、舆情分析、应急管理与环境监管等方面有着较为突出的优势。当然技术创新并不必然导致好的结果，还要有与之相适应的制度背景［56］。

图4 政府环境治理技术创新模式：中国浙江省衢州市“智慧环保”项目

（4）治理模式关系。整体来看，三种治理模式应用都能促进地方区域环境治理产生正面结果，但三种治理模式不是独立的，存在联动耦合、互相促进和共同进化关系。第一，技术创新模式与制度创新模式。案例10技术创新模式通过环境监察数据与执法处罚数据等对接后，实现联动执法和电子处罚，推进了环境监督制度的创新、数据整合和执法流程的优化；案例28海口市完善治水管理体制，设置治水机构、成立专家顾问组，对社会资本提交的技术方案提出优化建议，为技术创新提供了良好的环境。第二，技术创新模式与协同治理模式。案例10 技术创新模式一方面在多方协同合作努力下建设运行；另一方面通过舆情分析平台，促进了政府与社会需求的对接和协同治理。第三，制度创新模式与协同治理模式。案例26制度创新模式中实施环境治理代理人制度，建立了政府—行业协会—企业环境协同管理链条；当然，案例8协同治理模式这种合作也包含着诉求冲突，要彻底化解仍然需要进行政府制度创新，完善环境评价程序和沟通机制。

3 讨 论

政府主导贯穿了中国政府区域环境治理的三种组合模式，体现了中国特色环境治理的特点。但如果政府部门过于强势也可能使公民处于弱势地位，影响环境治理成效。例如，案例36个人参与环境污染的纠纷面临重重挑战。一是政府部门在对环保个案进行审查时，不光需要考虑公民个人的单方面权利，还要从整体上考察政治、经济、社会等多方面各要素。公民个人的权利虽然是政府部门作出决策的推动因素之一，但很多情况下从大局考虑并非首要因素。二是民众依靠个人力量寻求政府救济，缺乏组织性和制度性保障。三是由于发展经济的压力，那些污染大户同时也是纳税大户可能会对其他利益相关者施加压力，使得民众的环境诉求难以得到公正的处理。这也呼应了在政府主导环境治理行动的同时要增强协作、打造制度保障和优化技术条件，以积极回应公民利益诉求。

政策压力没有直接体现在具体的影响因素条件组合路径中，这与已有文献大多支持政策压力存在较强作用的观点并不冲突，因为该研究的环境治理成效是一个长期的结果衡量。案例29各地在中央高压下通过行政手段干预社会主体，进行限行和不计成本的停产，似乎破解了区域雾霾治理的难题，但也应当看到，“APEC蓝”是地方政府部门在超常规政策压力下治理的短期结果，并不必然形成比较长久的成效。政策高压规则下的环境污染治理过程高度依赖政府的全能型作用发挥，单中心治理主体与行政化治理手段为主体增大了其他社会主体表达诉求、参与决策、合作共治的难度，且为了化解政策压力有关治理主体在执行过程中可能出现政策变通、共谋现象、策略主义、目标替代等行为偏差［59］。虽不能否认政策压力短期内对环境治理成效的巨大作用，但其长效性、合作性和创新性有待进一步提高。

影响中国政府区域环境治理有效性的多重因素不仅具有综合效应，这些因素的控制与协调程度也至关重要。某些因素的组合会产生积极影响，而其他因素组合可能会产生不利影响。在某种程度上，它们发挥积极作用，而超过一定程度也可能有反作用。这种程度的把握一方面受制于政府的不同行政层级，另一方面可能受到政府干部人格特征［71］、政府间经验学习等因素的影响。变量选择方面，该研究基于治理主体的行为、关系优化和规则的宏观因素，并未对政府主体内部不同行政层级作明确区分，而是将之作统一理解。但实际案例中，不难发现不同行政层级的政府在治理能力、政策压力、政社协同等方面具有明显差异差距。下一步拟纳入政府层级影响因素，促进综合治理模式进一步廓清与应用。

4 结 论

该研究以中国48个区域环境治理案例为研究对象，结合中国环境治理概念模型，从组态视角探究主体行为、主体关系优化、规则对主体关系影响多要素的联动效应与组合路径，揭示了区域环境治理成效的因果复杂机制和综合治理模式。得出研究结论：①中国区域环境治理成效是多要素联合驱动作用的结果，要素间以联动匹配的方式形成制度创新、协同治理、技术创新三种环境治理模式，三种模式有各自的要素构成、作用特征、促发机制与适用范围。②制度创新模式核心要素为制度创新、政府主导、政社协同，强调政府主导把新制度与社会治理体系相嵌合，其在各区域分布广泛，往往由于现行制度困境和政策扩散机制促发，普遍适于各区域。③协同治理模式核心要素为政社协同、政府主导、公民参与，强调政府主导组织的良性合作和公民参与的博弈合作，其广泛分布于东部地区，中西部地区也有涉及，主要基于社会主体环境意识提高和政府多中心理念等机制促发，适于公众利益受损严重、治理呼声和迫切程度较高的地区。④技术创新模式以技术创新要素为核心，政府主导为补充，强调政府通过项目建设资助或推动前沿技术在环境治理中的应用，在环境监测、舆情分析、应急管理与环境监管等方面有着较为突出的优势，主要分布在东部沿海区域，一般基于区域经济发展的严重环境后果和绿色发展、智慧治理理念促发，适于有较好新兴技术基础、利益相关者广泛的地区。⑤各模式间存在联动耦合、互相促进和共同进化关系，同时政府主导要素贯穿各种模式，但不同场景下的势力强弱使得治理产生不同结果。

地方政府区域环境治理应依据自身的特征灵活选择主要的组合模式并联动促进其他模式发展，坚持非线性思维：第一，制度创新和协同治理是各区域治理中比较普遍的模式。在制度创新中，各区域应积极推动当前政府治理职责体系、机制创新，以及污染权交易、生态补偿、信贷工具等市场治理工具创新和社会环境伤害救济、环评等社会治理创新；在协同治理模式中，政府主导构建多主体行动场域，通过博弈与合作形成多方利益主体的满意解。第二，在当前政府服务数字化的趋势下，技术创新的潜力尤其大。东部经济发达地区政府应积极带头技术创新，并协同其他主体，融合大数据、互联网、人工智能、云计算、遥感、传感等前沿技术，促进处理设备更新换代的基础上，促进环境治理思维、流程与能力的优化，完善环境治理的决策机制，提高智慧治理能力；其他地区也要进一步学习发达地区增加技术创新的深度和广度。第三，政府主导贯穿于中国政府区域环境治理的各个模式，政府部门需要在保持社会关系网络开启、调整、建制等权力的同时，一方面完善政府多元监督体系，增强政府环境治理的公平性，另一方面构建公民参与的沟通场域，尤其是电视问政、网络问政、社交媒体曝光等新型渠道，增强环境治理的公开性、公平性和回应性，形成过程公正、目标清晰、责任明确的环境治理格局。第四，政府要力求短期压力政策与长期防控政策的平衡，提高治理的长效性、创新性、合作性。

该研究一方面为政府区域环境治理提供可推广的一般路径，促进治理从传统的线性思维转向组态思维，丰富了中国环境治理理论中多要素和结果之间的集合关系、非线性关系、非对称关系，用具有解释力的组合去更细粒度地解释因果复杂机制；另一方面回应治理理论演化发展中的实践探索，对中国环境治理概念模型应用进行了拓展，同时研究提出的制度创新型、协同治理型以及技术创新型三种模式反映了治理理论创新的综合应用，为区域环境治理决策部门提供参考。但以下几方面仍需进一步研究：首先，研究的案例选择集中于污染严重的东部地区，中西部地区案例覆盖度低，整体安全观下，中部及边疆地区的环境安全治理案例需进一步关注。其次，研究的变量选择较多关注宏观因素，下一步计划聚焦微观层面，对不同行政层级政府环境治理模式进行分析。最后，研究提出的综合模式的内在机理、机制、特征等，可单独就某一模式进行细化的QCA分析，增强模式的理论完整度和实际应用性。