自然资源资产联动交易与资产包价值实现机制研究

张婷，周星汝，马世发

（1.广东省土地调查规划院，广东 广州 510075；2.广东工业大学建筑与城市规划学院，广东 广州 510090）

1 引言

长久以来，受产品高价、原料低价、资源环境无价的不合理价格体系影响，造成自然资源使用的严重浪费。自然资源资产这一概念的提出，体现了自然资源的稀缺性，为复杂的自然资源系统存量、质量和变动提供了统一的测度标志[1]。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》[2]、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》[3]、《生态文明体制改革总体方案》[4]、十九大报告等政策文件都对自然资源资产做了重要论述，并将自然资源资产纳入国家资产体系，以此度量资源本底以及体现自然环境的变化情况，为可持续发展提供评价依据。

自然资源的多重属性决定了同一自然资源资产同时具有经营性和公益性两种功能[5]，但自然资源资产在实际的保护和利用中出现功能性主导差异。目前，自然资源资产价值实现呈现结构性差异。例如，土地、矿产等经营开发为主的自然资源资产经营性功能占据主导地位，其经济价值可以通过市场交易进行显化。因此，经营性自然资源资产存在以市场交易实现为主，多种交易形式补充的价值实现手段。然而，森林、草原、湿地等公益性功能占据主导地位的自然资源资产，其生态系统服务功能的经济价值难以显现[6]，也就进一步制约了公益性自然资源资产价值的市场实现。因此，公益性自然资源资产价值实现的主要手段是生态保护补偿[7]。虽然生态补偿一定程度上实现了公益性自然资源资产的价值，但其补偿资金的来源渠道单一[8]，若非明确的生态利益关系，横向财政转移支付补偿的意愿较低，支付力度也无法弥补自然资源富集地因保护自然资源资产而损失的经济发展权利。造成经营性自然资源资产价高，而公益性自然资源资产价低的发展局面。显然，如果无法破解自然资源资产价值实现难题，解决公益性自然资源资产价值实现与经营性自然资源资产价值实现不均衡这一结构性矛盾，则难以实现自然资源资产管理事业的可持续发展[7]。

随着自然资源部的成立以及“两统一”职责的确立，自然资源资产统一化管理成为现实趋势，分阶段、有秩序地推进自然资源资产统一交易市场成为可能[9]。在完善自然资源资产统一化管理的实践过程中，存在4 个方面的问题亟待解决。第一，培育公益性自然资源资产相关生态产品交易市场和优化经营性自然资源资产交易市场。解决自然资源资产内部结构性失衡矛盾以及规范现行自然资源资产交易程序。第二，增强自然资源资产管理制度建设，完善自然资源资产价值实现的制度保障。在自然资源产权制度不完善[10]，自然资源资产有偿使用理念薄弱的现实情况下，很难依靠大规模的自愿交易形成自由的自然资源资产交易市场。通过对国外先进经验的借鉴，在增强居民绿色消费意识的基础上，构建以法律、技术、资金等要件的系统化制度体系是促进自然资源资产价值实现的基础[11]。第三，设置多元化激励体系，挖掘资产转化内在动力，拓宽自然资源资产价值实现路径。分析市场与自然资源资产的供需关系，配以多元激励体系，如政策补偿、实物补偿等，使自然资源资产市场流动起来。第四，探索以市场为导向的公私合作模式，丰富自然资源资产价值实现资金来源。引入多方利益主体，加入自然资源资产实现过程中。盘活社会资本存量[12]，减轻政府生态保护财政压力，营造公平竞争的市场环境。

综合上述分析，研究探索性地构建以自然资源资产联动交易为基础的自然资源资产包交易机制，并详细阐述其构建思路与交易流程，旨在解决自然资源资产统一化管理实践中的四大问题，为自然资源资产价值实现研究提供新思路。

2 自然资源资产联动交易与资产包价值实现机制

2.1 总体思路

构建资产包模式的基础在于对自然资源资产的统一管理和自然资源资产的联动交易。这就要求将山、水、林、田、湖、草等自然资源资产看成是有机统一的整体，在实际运用中，又有针对不同类型自然资源资产特点，进行打包形成不同资产包。其核心思路和主要流程如下。

①根据国土安全和自然保护的需要，严格划定生态红线，生态红线内的自然资源资产构成生态安全格局区域，此类区域明确为严格保护，不能进行经营性交易的区域。该区域的自然资源资产价值实现，可以通过自然资源资产打包，挖掘区域自然资源资产生态产品特点，形成具备不同品牌特质的国家公园。

②将国土安全格局外的区域进一步细分，分为战略资产储备区和自然资源资产可交易区域。

③战略资产储备区内的自然资源资产按照国家发展需求打包，可形成自然保护区，发展生态友好型产业，带动地方绿色产业发展。

④自然资源资产可交易区域内的自然资源资产由国家统一制定市场准入清单，按照资产类型，以经营性自然资源资产联合公益性自然资源资产打包交易的形式形成资产包，带动公益性自然资源资产市场建立。

⑤积极引入符合资质的私人部门参与国家公园管理、自然保护区建设、生态友好型产业发展、流域综合治理等项目，按照“一项一策”的原则，创新多种形式的公私合营经营模式[9]，实现自然资源资产价值实现的可持续性发展。

2.2 价值实现机制设计

研究中所指的自然资源资产包不同于金融行业的资产包。自然资源资产包可由现实自然资源资产、虚拟交易的自然资源资产指标、不同自然资源资产价值实现路径的组合以及相应的交易策略和政府管控实施构成，是自然资源资产保值增值的载体，其内涵超过了资产组合的范畴[13]。通过自然资源资产内部组合的交易策略与自然资源资产外部交易市场的博弈，构建基于资产包模式的自然资源资产价值实现机制，其设计研究如图1 所示。自然资源资产包内部构成元素包含资产组合、价值实现形式组合、交易策略组合以及管控实施政策配合；自然资源资产包外部交易流程包含市场供需分析、交易计划博弈、交易实施保障以及自然资源资产管理绩效评价。

图1 价值实现机制设计

国土生态安全格局区域内，构建国家公园为主的自然资源资产包价值实现机制。在国家公园资产包内部配以最严格的保护政策加以管控，其价值实现形式可以包含科研教育、生态补偿、品牌产业挖掘等方式，交易管理策略是组建专项管理部门配合符合资质的私人管理部门，共同打造独一无二的国家公园品牌。在外部市场中，分析国家公园的品牌价值，通过不同交易计划实现国家公园品牌溢价，地方政府配合国家公园品牌打造，并将国家公园经营带来的经济效益、社会效益综合纳入绩效评价。2021 年10月12日，习近平主席在昆明召开的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上，已经宣布中国正式设立三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园等第一批国家公园[14]。纵观这些国家公园的选址，均位于国家生态安全战略格局区域，同时又具有不同的品牌效应。如大熊猫国家公园位于国家西部地区，地势起伏较大，而大熊猫是中国特有物种，建立大熊猫国家公园，有利于加强大熊猫及其“伞护”的生物多样性和典型生态脆弱区整体保护，打造国家重要生态屏障，维护国土生态安全[15]，同时促进科研教育，生态旅游等产业的发展；东北虎豹国家公园，在保护东北虎、东北豹等濒危动物的基础上，还开展科研教育，进行虎友型生态产品培育，如蜂蜜、野山菇等生态产品[16]；武夷山国家公园，在保护物种多样性的基础上，推出红茶、乌龙茶种植等品牌产业[17]，为推动区域自然资源资产价值实现提供了科学实践样本。

战略资产储备区域内，构建自然保护地资产包为主，多种自然资源资产包补充交易的价值实现机制。按照国家战略发展需求，分不同自然资源资产类型进行资产组合，按照是否符合国家开发政策配合相应的管控实施策略，在国家允许开发范围内组合自然资源资产价值实现形式和交易策略。外部交易市场中，分析市场对战略性自然资源资产的需求情况，构建供需两端桥梁，促进自然资源资产包交易并纳入地方绩效评价考核。如国家级战略性矿产资源资产按照不同时代和自然条件，划为国家重点开发区、限制开发区和禁止开发区[18]。限制开发区与禁止开发区可以与周边生态环境联合打包建立自然保护区，其价值实现方式可以参考国家公园管理模式，并发展生态友好型产业，如碳汇交易等。国家重点开发区可设置开发条件，与公益性自然资源资产的生态补偿挂钩，配以开发保护指标，提高公益性自然资源资产市场竞争力。尤其是受益区政府也可以代表人民购买相应生态产品或横向生态财政转移支付，受益区企业也可以通过购买自然资源资产债券、自然资源资产保险等绿色金融服务，实现自然资源资产价值实现、生态环境保护和经济社会发展“双赢”[9]。

自然资源资产可交易区域，灵活构建符合区域绿色发展的自然资源资产包交易机制。其资产组合的核心在于以经营性自然资源资产带动公益性自然资源资产市场发展，在政策管控实施和交易策略上可以适当向愿意购买自然资源资产包的企业倾斜。外部交易市场中，重点分析消费端的需求以及购买力，在交易计划博弈中综合考虑市场价格、供需平衡、竞争关系等决定性因素，并在具体的交易实施中，配合政策保障交易合法性。如区域土地开发建设指标配以湿地碳汇交易指标，湿地碳汇交易价格可在政府制定官方指导价的基础上结合市场交易情况上下浮动，再具体交易中配以相关优惠政策，如给予购买企业“生态信誉”，并将“生态信誉”纳入地方政府、企业综合绩效考评。具体实施上可以参考上述国家重点开发区的经营模式，深化“使用者付费”理念，分阶段、分区域、有秩序地推动自然资源资产统一交易市场建立。

3 结论

研究以自然资源资产联动交易为核心，构建资产包模式的自然资源资产价值实现机制，探索不同类型区域自然资源资产包组合形式，更充分、更高效、更灵活地实现自然资源资产价值转换。自然资源资产包价值实现机制不仅可以为自然资源资产统一化管理中存在的四大难题提供解决思路，而且综合考虑了供应端资产组合可能和消费端的市场需求，使自然资源资产统一交易市场建立初期形成良好循环。积极推动水权交易、碳汇交易等政策的落地实施，激励公益性自然资源资产从被动、补偿性的保护转变成为拥有市场竞争力，能主动带来经济效益和社会收益的积极保护，有助于改善公益性自然资源资产相关行业人才流失的困境，促进自然资源资产内部均衡发展，为自然资源资产统一化、可持续化管理奠定基础。