地方政府隐性债务成因与审计监督对策

薛梦羽

随着中央对于地方政府债务关注度逐步提高，部分地方政府没有选择盘活财政资金，促进经济发展，而是无视当地财政现状，无底线地进行借贷资金，将显性债务转变为隐性债务，进一步加大了与地方政府债务相关的金融风险。为防范化解重点领域风险，审计署要求各省将隐性债务数据“先核后报”，地方政府隐性债务成为审计署财政收支情况审计的重点。审计机关作为政府监督部门，必须发挥其监督、评价与鉴证职能，督促地方政府减小债务规模，促进地方经济社会高质量发展。

形成隱性债务的原因

（一）地方政府对于财政资金统筹规划失当。地方财政未充分考虑当地财政承受能力，对于申报专项债券项目的收益过于乐观，或者对于财政资金的规划不够严密，在项目可行性研究分析阶段计算收益时未深入调研，盲目乐观，过度夸大项目未来可能带来的现金流；或者计算方式不正确，将专项债务还款期限之后的收益也计入将来可用的还款资金，从而导致项目的收益不足以覆盖借贷的资金，产生隐性债务。地方政府与使用专项债务资金的国有企业作为信息不对称的两方，由于沟通中存在误差或者国有企业有意隐瞒，很容易在项目建设与运营中产生信息差，导致资金的实际使用情况与计划存在误差。

（二）地方政府发行专项债券时审核不严。地方国有企业在向地方政府申请专项债务时需要提交项目相关的《专项债券项目实施方案》《项目财务评价报告书》以及《项目法律意见书》（以下简称“一案两书”），其中标明申请专项债务项目的全部融资金额与预计收益情况，国有企业在申请专项债务时在“一案两书”中隐瞒或篡改国有企业通过除专项债务之外的其他融资渠道，使预计收益可以覆盖全部债务，从而获得申请专项债务的资格。而在后续资金使用过程中，国有企业也会将其余途径的融资资金计入其他项目躲避审查。在“一案两书”中计算项目将来预计收益时，国有企业通过盲目抬高计费标准、夸大项目未来收益，来满足申请专项债务的标准。地方政府在进行专项债务前期审核时，把关不严，放任国有企业少报、瞒报项目相关的融资数额，导致项目收益无法覆盖全部债务，最终形成隐性债务。除此之外，也存在地方政府违规将商业项目划分为具有一定收益的公益项目，来为商业项目申请专项债务套取资金的情况。

（三）地方政府违规担保或者承诺保底收益。地方领导人在不考虑财政承受能力的情况下急于求成，违反规定通过承诺最低回报或者保底收益的办法吸引惠民PPP 项目；地方政府为了达到目的将国有企业作为工具，辅助或者绑架国有企业进行项目建设，在明知未来现金流不能覆盖债务本金与利息的情况下为国有企业进行担保来举债。在此过程中，地方政府以超然的地位与公信力成为地方银行或者地方国有企业的后盾，但在未来隐性债务显性化之后，若地方政府无力偿还，那么最终债务将由中央财政负担。

（四）通过贷款或者虚增财政资金虚假化债。如果现有资金难以偿还隐性债务，那么地方政府就可能会通过贷款、资金空转等方式进行虚假化债。地方政府进行虚假化债的方式是地方政府巧立名目，向国有企业收取一定的税金、成本返还款等资金，国有企业在尚无明确的建设项目规划、没有项目立项的情况下，用银行信贷资金上缴地方政府，然后由地方政府偿还隐性债务来进行隐性债务化解。在这个过程中从国有企业收取上来的信贷资金在资金池中转换为成正常财政收入，继而返还给国有企业进行化债，但此时用于偿还隐性债务的源头仍然是信贷资金，并没有从真正意义上降低债务风险，反而由于借贷产生的利息进一步加大了债务风险。地方政府还有可能将还款单位所有物或者其亲属所有物划分为政府所有物变卖给还款单位，再将所得款项偿还给还款单位，以此来偿还隐性债务。

审计监督对策

（一）关注专项债务申请审核制度，审查项目资质。审计人员要关注专项债务申请是否符合专项债券申请的要求，审核制度是否健全完备，地方政府是否严格按照规定对于申请专项债的项目进行评估。关注专项债务申请时提交的“两案一书”中是否标明了除专项债务外国有企业本身关于此项目所背负的债务规模。检查地方政府是否建立合理的收益计算标准，“一案两书”是否科学准确计算项目未来收益，使得专项债务的申请更加专业与安全。审查项目资质，是否存在将不能够申请专项债务的商业项目划分为具有一定收益的公益项目来套取专项债务资金的情况。

（二）关注项目中所有融资来源与融资规模。清查项目中除“一案两书”中所标明的融资来源之外的资金来源，关注其是否存在隐瞒未报的社会融资。根据项目现金流追查资金来源，警惕存在因刻意隐瞒项目其他融资资金而存在的小金库、账外账。实地考察项目实际建设与“一案两书”中所标明的建筑面积与具体建设内容是否一致，是否存在“化整为零”融资的情况。根据财政部规定，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保，但实际工作中依然存在将专项债券所建设项目进行抵押获得融资资金的现象。审计既要关注项目融资资金的总量与来源，也要关注项目融资来源中是否存在抵押贷款的情况，以及与“一案两书”中的《项目法律意见书》相符情况。

（三）关注PPP 项目，是否存在地方政府违规担保及承诺保底收益。PPP 项目是地方政府开展城市建设的工具，也是政府承诺保底收益与违规担保的重灾区。审计人员需要关注地方政府高调宣传的、重要的惠民项目，从地方政府的目的切入，检查在合同中是否存在关于保底收益的条款，或者项目融资合同中是否存在违规担保。在进行地方政府领导人经济责任审计时，也可以将隐性债务规模作为衡量地方领导工作情况的一项指标，杜绝以透支财政资金、增加隐性债务的方式推进公益性项目以及基础设施建设。

（四）关注虚假化债。财政资金体量大、来源广，往来数目多，地方政府可能会根据这些特点来模糊化债资金来源，进行虚假化债。为掩盖资金空转的事实，地方政府会将巧立名目收取的不规范的化债资金在资金池中搁置一段时间后再用于化债。这就要求审计人员查看具体的现金流，检查化债资金来源，比对单笔现金流数额。如果资金的收取与下发的单位与金额完全一样，那就有理由怀疑地方政府巧立名目收取资金后再用于偿还债务。此外，针对地方政府变卖固定资产来偿还隐性债务的情况，需要审查固定资产在过去几年的所有权，是否存在所有权变更之后由国有企业自买自卖的情况，以及买主是否与国有企业高管存在亲缘关系等。

（作者单位：南京审计大学）