我国财政支出规模和结构的历史变迁与优化方向

2023-10-11研究员周瑞康

财会月刊 2023年20期

张绘（研究员），谢恺，周瑞康

财政支出是反映我国政府职能和政府分配行为的重要组成部分，是各类经济体制下我国政府经济活动内容和范围的重要体现。在我国经济生活和社会生活中都有举足轻重的地位，研究财政支出规模和结构能很好地揭示我国在不同历史时期政府活动的重点和改革方向，研究价值和意义重大。

一、我国财政支出规模变迁分析

新中国成立以来，我国财政支出规模大体呈上升趋势，如图1所示，财政支出的绝对值从1950年的68.1亿元上涨至2020 年的24.5万亿元，支出规模扩张了三千多倍，有力地保障了我国社会发展和经济建设以及各项国家重大任务的稳步推进。

图1 1950 ～2021年我国财政支出的发展变化①

国家财政实际上是对国民收入进行分配的一种宏观公共管理活动，因此研究财政支出不能只看绝对支出额，还应关注其占国内生产总值（GDP）比重的变化。如图1 所示，我国财政支出占GDP 的比重总体上呈现“U”型变化的趋势，体现出“稳、降、升”的阶段性特征（李德刚，2017）。新中国成立至改革开放前近三十年，除了特殊的政治经济背景，财政支出占GDP 的比例均在28.4%上下区间内小幅波动，较为稳定；自1979 年起，财税改革便以分权让利为主线，自此财政收入增速放缓，同时财政支出占GDP的比例从1978年的30.5%持续下降至1994年的11.9%；直到1994年正式实施分税制改革，中央政府财政压力才得以缓解，财政支出占GDP 的比例也开始回升；2015 年财政支出占GDP 的比例为25.5%，之后小幅下降至2018 年的24.03%后便趋于稳定。其总体特征在不同阶段有所区别，下面将分别进行阐释。

（一）新中国成立至改革开放前财政支出规模特征

自新中国成立至改革开放前夕，国家财政支出稳步上升，从1950 年的68.1 亿元上涨至1977 年的843.5亿元，近三十年间上涨了11倍。如图1所示，除1958 ～1960 年②和1967 ～1968 年③出现两次特殊值以外，财政支出占GDP的比重大致在26.3%～30.4%范围内小幅波动。

稳定的支出占比是由该时期内特殊的政治和经济环境决定的。纵观改革开放前的财政支出绝对额与财政支出占GDP比重的变化历程，足以得见财税体制在计划经济时代承担的历史使命。新中国成立初期财政困难，在1949～1952年的三年经济恢复时期，国家财政的主要任务是筹集军费、治理通胀和恢复国民经济；之后，以第一个五年计划（1953 ～1957年）为标志，我国转入计划经济建设时期，国家财政为社会主义改造和工业化建设提供了有力保障；但随后而来的“大跃进”时期（1958 ～1960年），财政支出急剧膨胀，给我国经济造成了极坏的影响，接下来花了五年时间（1961 ～1965年）来应对经济困难并对国民经济进行恢复调整；接着“十年浩劫”时期（1966 ～1976年），整个社会陷入混乱，财政压力大增，我国财政陷入困境。正是由于这段时期的混乱局面，导致国家财政以维持为主，稳定的财政支出占GDP比重就是一种体现。

总体而言，改革开放前的财税体制并未突破计划经济的约束，中央和地方也未脱离集权与分权往复的循环框架。但当我国经济运行摆脱计划经济束缚、驶入社会主义市场经济的轨道时，财政改革应运而生，财政支出的规模与结构及其占GDP的比重、中央与地方间的事权与支出责任的划分关系等也均随之产生了深刻变化。

（二）改革开放以来财政支出规模变化趋势：倒“U”型

改革开放以来，我国经济社会发展进入快车道，随着经济建设和社会发展对公共管理要求的逐步提升，与公共管理相伴的公共财政支出也进入高速增长时期，公共财政支出除1980年和1981年两年出现负增长以外，其余各年度都呈现增长趋势。公共财政支出总额从1978年的1122亿元增长至2020年的24.5万亿元，四十年来增长了超217 倍，有力地保障了我国经济社会的发展和各项国家重大战略任务的有序推进。

在财政支出绝对值增加的同时，财政支出占GDP的比重却不断下降，与改革开放前的稳定区间小幅波动不同，呈现出“U”型发展趋势。财政支出占GDP 的比重从1978年的30.5%降至1994年的10.5%，后又上行至2017年的24.6%，变化趋势是先降后增，但这种发展变化与我国国情的特殊性有关。改革伊始，我国由计划经济转向市场经济，在经济领域以财税体制为突破口进行全面改革，管理模式由“统收统支”的财政制度转向市场经济体制下的财政制度，经历了一个由政府向市场放权让利的阶段，财政支出占GDP 的比重逐步下滑，直到我国1994年开始财税体制改革，下滑趋势逐渐放缓，于1996 年到达最低点并开始回升，直至1998 年我国开始实行积极的财政政策，回升速度才逐渐加快。

二、我国财政支出结构调整历史沿革与阶段性特征

财政支出规模与结构的调整变化与经济发展阶段和经济体制密切相关。在不同发展阶段，财政要解决的现实问题会由于实际需求在层面和维度方面的差异而有所变化（刘尚希等，2018）。基于此，财政支出结构也就有了差异，它反映出政府职能的范围和公共政策的方向、重点，是国家调节社会经济发展、优化政府行政职能、强化政府治理能力的有效工具。依据支出功能可将我国财政支出划分为：经济建设支出、社会发展支出、政府运转支出、国防和公共安全支出以及其他支出五大类别。财政支出结构随着不同时期内外部环境、政府行政职能、经济社会发展阶段等因素的不同而有所不同，随着国家制度和法规政策的调整而呈现出阶段性变化的趋势，依据我国财政支出的数据分析统计结果，本部分将我国财政支出结构的变化分为七个历史阶段，并逐一描述其变化特点。

财政支出结构的调整往往伴随着财政支出规模比例的调整而变化，为探析财政支出规模比例的变化情况，在此须引入“财政支出对人均GDP 的增长弹性系数”（简称“增长弹性系数”）这一数据④。如图2 所示，该系数在改革开放前后变化的幅度有明显的差异。改革开放以前，由于经济发展和财政支出不稳定，增长弹性系数变动幅度较大；改革开放之后，由于经济发展和财政支出稳定、高速，增长弹性系数变化幅度较为平缓。新中国成立七十年以来，增长弹性系数出现了八次较大峰值的情况⑤，表现出公共财政支出增长与人均GDP 增长大幅度背离的状况。这八次分别出现在：1954 年、1959 ～1960 年、1969 年、1974 年、1978 年、1998～2001年、2009年和2015年。

图2 1950 ～2020年我国财政支出的发展变化趋势

1969 年的峰值是由于1968 年出台《关于进一步实行节约闹革命，坚决节约开支的紧急通知》而缩减财政支出造成的，1968 年度财政支出因基数减少而导致1969 年增长弹性系数大幅增长，除1968 年之外，前后各年度的财政支出结构趋势并无较大改变。1974年的峰值是由于“十年浩劫”期间混乱的财政管理造成的特殊情况，对财政支出结构亦无改变，故剔除此二次峰值。

其他六次增长弹性系数出现较大峰值的情况，也即我国公共财政支出增长与人均GDP 增长大幅度背离的状况，是我国政府面对经济和社会形势，对公共财政支出作出的主动调整，这种调整不只表现在支出规模的调整上，也体现在支出结构的变化上。下文将以此为依据，用六次峰值出现的时间作为节点，对我国财政支出结构的变化区间进行划分，具体分为七个阶段（见图3、图4）。

图3 1950 ～2006年我国财政支出结构⑥

图4 2007 ～2020我国财政支出结构⑦

（一）新中国成立之初经济恢复时期

新中国成立之初，国家财政的主要任务是筹集军费、治理通胀和恢复国民经济，财政预算实行统收统支，体现出中央高度集权的特征。财政支出总额从1950 年的68.05 亿元跃升至1952 年的172.07 亿元；从财政支出结构（见图3）来看，国防费占比由较高值开始稳步下降，随着1951 年西藏和平解放，国防费占比明显下降，从1950 年的41.16%下降至1952 年的33.61%；而经济建设费占比开始急速上升，并于1951年开始取代国防费成为财政支出中占比最大的部分，从1950年的25.51%上升至1952年的39.88%；社会文教费相对稳定，其占比保持在11%左右；同时随着战争的逐步结束，军政转向民政，行政管理费也从1951 年开始大幅下降，从1950年的19.29%下降至1952年的9%。

（二）第一个五年计划时期

自1953 年起，我国开始实施第一个五年计划（1953 ～1957年），根据党在过渡时期的总路线，过渡时期的第二个阶段（1953 ～1956年）的主要任务是社会主义工业化建设和完成三大改造。国家财政为“一化三改”提供了有力保障，财政支出从1953 年的219.21 亿元增长至1957 年的295.95 亿元，财政支出结构（见图3）也有相对应的转变：国防费占比进一步降低，从1953 年的34.39%大幅下降至1957 年的18.62%；而经济建设费占比大幅度提升，自1954 年突破至50.62%后便始终维持在50%以上的高比重，并保持稳定增长态势；与此同时，用于社会发展和政府运转的费用占比维持在相对较低却比较稳定的水平，分别是14%和8%左右。

（三）经济社会动荡时期

在1958 ～1960 年盲目开展的“大跃进”时期，财政支出急速膨胀，经济建设费占比高达70%左右。国务院曾在1957 年颁布《关于改进财政管理体制的规定》，明确规定“扩大地方财政权限，让地方有适当的机动财力，对地方收支的范围、收入项目和分成比例改为五年不变”，大大调动了地方增收节支的积极性，但政策在落实过程中受左倾思想影响，导致地方财权盲目扩大、国家财力过度分散，支出扩张，给我国经济带来了极恶劣的影响。直到1961 ～1965 年，国民经济才得以恢复和发展。1961年的八届六中全会对财权在中央和地方之间进行了调整，国家按照“调整、巩固、充实、提高”的八字经济方针，再次扩大、回归并集中了中央、大区以及省级政府的财权，与此同时缩小了专区、县和公社的财权，经济调整工作效果较好（邓力群，1999）。但紧接着到来的“十年浩劫”时期（1966 ～1977 年），社会陷入混乱，我国经济遭到严重破坏，财政压力大增，管理思想混乱，预算体制并不稳定，多次发生变化。

财政支出结构在这一时期表现为：经济建设费占比在1958 ～1960年（见图3）高达70%左右，有所回落后继续维持在50%～60%的高位区间内（除了1968年经济建设费占比为46.40%）稳定运转；国防费占比从1957年的18.62%跌至1960 年的9.01%后便逐渐回升，直至1968 年的26.29%，之后又开始回落并稳定在17%左右（因1968年发布《关于进一步实行节约闹革命，坚决节约开支的紧急通知》，以至于当年支出基数减少而致使国防费占比、经济建设费占比较其他年度变化大）；而社会发展和政府运转费始终被压制在较低的水平。正是由于这段时期特殊的经济形势和复杂的政治环境，才导致国家财政始终以维持为主要目的。

（四）改革开放初期

进入改革开放以来，政府职能转换步伐加快，1992年党的十四大对我国经济发展速度作了大幅度调整，提出正确认识和处理计划与市场的关系，确立了社会主义市场经济体制的改革目标；1993 年在党的十四届三中全会上通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，建立起社会主义市场经济体制的总体规划。在明确的改革目标和总体规划的指导下，我国政府职能稳步转换，财政支出结构也相应发生变化。总体表现为经济建设费和国防费稳步下调，社会发展费逐步上涨，政府运转费也随着经济社会的发展有所上涨，变化趋势重点体现为一个“稳”字。

1978 ～1996年，我国市场经济转型稳步加快，政府向市场和市场主体放权让利速度加快，财政支出规模表现为支出总量稳步提升，财政支出占GDP比重逐步下降，财政支出结构稳步调整，具体表现为：经济建设费占比从1978年的64.1%下调至1990年44.4%，经过社会主义市场经济目标和框架调整后开始稳步下调，至1997年调整为39.5%；国防费占比也由于国家内外部环境趋于稳定而开始稳步下调，由1979 年的17.4%下调至1996 年的9.1%；社会发展费占比由1978 年的13.1%上涨至1990 年的23.9%，经过1992 ～1994 年的调整后稳步上调至1997 年的26.7%；政府运转费占比从1978年的4.7%快速上涨至1990 年的13.4%，经过1992 ～1994年的调整后稳步上涨至1997年的14.9%。

（五）亚洲金融危机后期

1997 ～1999年的亚洲金融危机导致我国GDP增长下滑，国家不得不扩大公共投资以应对出口需求的下降、维持社会经济形势稳定，因此在人均GDP 增速下滑的背景下，财政支出增长加快，三年间人均GDP 增速和财政支出增长出现了趋势背离的情况。1998年12月全国财政工作会议中提出要初步构建公共财政的基本框架，这意味着政府职能开始由经济建设向公共服务转型。但一方面要顾及亚洲金融危机的影响，故经济建设支出无法快速削减，另一方面为了调整政府职能，政府运转支出相应增长，因而社会发展费占比不但没有出现提升，反而原地踏步甚至出现小幅回落的情况。这种情况一直持续到2003 年“非典”疫情的爆发，以此为契机，公众对于增加医疗卫生、社保、科学教育等社会发展费的呼声愈发强烈，财政职能的转变速度加快，支出结构得以加速变化。此阶段具体表现为：经济发展费占比从1997 年的39.5%经两年缓慢下调后加速回落至2006 年的26.6%；社会发展费占比从1997 年的26.6%回落至2003年的26.2%，之后再次上涨至2006年的26.8%，至此我国社会发展费首次超过经济建设费，成为我国财政支出中的第一大支出类别；随着政府职能转变的要求，政府运转费占比从1997 年的14.7%上涨至2006年的18.7%。

（六）次贷危机期间及后期

2005 年党的十六届五中全会首次提出要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”，预示着公共政策将从以经济政策为重点转变为以社会政策为重点。2006 年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确指出，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，首次将政府的公共服务职能和构建服务型政府作为国家发展建设的总体方针，会议提出“调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域”。2007 年党的十七大报告中也提出了“建设服务型政府”。2008年以来，中共中央将政策重心锚定在怎样落实此前提出的社会政策目标上（中国发展研究基金会，2008）。为实现建设服务型政府的目标，财政支出结构得到进一步调整，社会发展支出稳步提升，其占比从2007 年的36.6%上升至2014 年的43.3%（由于《2007 年政府收支分类科目》较之前做了大幅度改变，此统计口径与2007年之前有所不同）；但是，同期国家财政为应对美国次贷危机对全球经济的影响，不得不实施了应对国际金融危机一揽子计划，扩内需、拉经济，使得本应继续下调的经济建设支出不减反增，随着4 万亿基建投资计划的实施，经济建设支出占比由2007 年的25.8%上升至2014 年的29.2%；政府运转支出占比加速下降，由2007 年的17.5%下降至2014 年的9%；国防与公共安全支出占比稳步下调，由2007 年的14.1%下调至2014年的11%。

（七）经济进入新常态之后

2012 年以后，我国GDP 增速放缓，特别是在2015年后GDP增速降至7%以下，经济增长逐步由高速增长转为中高速增长，经济结构优化以追求高质量发展，从以往通过要素、投资驱动转向技术、创新与人才驱动，经济福祉由原来的非均衡型转换为包容共享型，中国经济社会各个层面呈现出新常态。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对财政在整个国家治理中的地位和作用加以明确，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，并指出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。新常态之后，特别是中国特色社会主义进入新时代后，我国社会主要矛盾发生变化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益凸显。与创新经济增长方式、实现人民对美好生活的向往相适应，在建立现代财政制度的背景要求下，在经济发展、改革开放、社会文明、生态文明、民生福祉和国家治理的目标框架指导下，财政支出结构进一步转变：社会发展支出继续上涨，其占比从2015 年的46.5%上涨至2020 年的48.74%，经济建设支出开始回归下调趋势，其占比从2015 年的30.9%下调至2020 年的26.45%，政府运转支出和国防与公共安全支出基本保持稳定，其占比分别为8%和11%左右。

三、中央和地方财政支出结构的变化特点

从近70年来中央和地方财政支出比重发展的趋势来看，中央财政支出占比逐年下降，并于2011 年后稳定为14%～15%，体现出地方政府正逐步承担越来越多财政支出责任的特征（范建鏋，2015）。从近十年中央与地方不同类型支出占比来看：在社会发展支出上，中央财政承担较多，地方财政明显不足；在政府运转支出上，中央部分支出基本稳定，地方部分支出则有较大改进空间；在经济建设支出上，地方政府是绝对主力，但引发了挤占社会发展支出、地方债务负担过重等问题；在国防和公共安全支出上，中央政府占据国防支出的主导地位，地方政府占据公共安全支出的主导地位。

（一）中央与地方财政支出规模和比重

新中国成立以来，中央和地方的财政支出都有显著增长。如图5所示，中央财政支出从1953年的162.1亿元上涨至2020 年的近3.5 万亿元，地方财政支出也从1953 年的57.2 亿元上涨至2020 年的21 万亿元。与财政支出绝对额的双双上涨趋势不同，中央与地方的财政支出占比趋势则呈现出中央占比阶段性下降、地方占比阶段性上升的状态。中央财政支出占比从1953年的73.9%下降至2011 年的15.1%，随后稳定在14%强的区间；地方财政支出占比则从1953 年的26.1%上升至2011年的84.9%，随后稳定在85%弱的区间。经过多次分配格局调整，中央财政收入占比稳定在47%左右，基本保持在合理区间（刘昆，2020）。中央和地方间巨大的收支差距似乎背离了“事权与支出责任相匹配”的原则。但我国中央政府财政支出包括本级预算支出和补助地方支出，因此，仅依据中央本级预算支出数据并不足以支撑财政支出结构的优化调整。

图5 1952 ～2021年我国财政支出的发展变化趋势

如表1所示，1990～2021年中央对地方税收返还和转移支付由585.2亿元增长至82215.94亿元，期间增长超139 倍多。中央一般公共预算支出中对地方进行税收返还和转移支付的比例自1994年分税制改革后逐步提高，现基本稳定在70%左右。中央补助支出是地方财政支出的重要来源（刘昆，2020）。财政部数据显示，2021年中央一般公共预算支出（11.7266万亿元）中，用于安排中央本级支出（3.5051 万亿元）的部分占29.88%，用于对地方转移支付（8.2216 万亿元）的部分占70.11%；地方一般公共预算支出（21.1272万亿元）中来源于本级收入（11.1077万亿元）的占52.57%，来源于中央转移支付（8.2216 万亿元）的占38.91%，且与地方一般公共预算收入（19.3293万亿元）相抵后，地方财政赤字为8200亿元，与预算持平。这些数据证明中央和省级政府之间，通过中央对地方的补助，省级政府财政压力得到有效缓解，省级政府的财权与事权基本能够匹配，中央政府在与地方的共同事权和财力分配中的地位更加稳固且占有主导优势，能够实现中央对地方在政府间事权划分标准、支出责任安排、财力配置监管和有效约束。但实际上，省级以下，省对市县的转移支付在缓解横向财力失衡方面作用有限（贺颖，2021）；当省以下政府的财政转移支付不足以满足更基层政府的基本运转、民生保障、发展经济、基建投资和治理需求时，地方政府不得不通过举债来缓解支出压力，导致地方政府债务压力激增。

表1 中央补助地方支出单位：亿元

（二）中央和地方不同类型财政支出变化趋势⑧

1.社会发展支出占比及变化趋势。社会发展支出涵盖社会发展的方方面面，对于实现社会公平、提高居民福利、保护环境等方面均具有重要意义，并且社会发展支出中的一部分作为对人力资本的投入，因其具有再生产性而对经济发展有促进作用。如图6 所示，我国社会发展支出总体呈上涨趋势，中央和地方社会发展支出都在逐年上升，社会发展支出总额占全国财政支出的比例虽有所波动，但大体仍是上升趋势，从2007年的36.63%攀升至2020 年的48.74%。在中央与地方财政支出占比上，虽然受中央财政支出占比连年下降的影响（见图5），社会发展支出中中央财政所占的比例略有下降，但总体保持稳定，其比例在9%上下浮动（见图6），但这也足以窥见地方财政在地方总支出比例上升的背景下对社会发展支出投入力度不足的问题。

图6 2007 ～2020年中央与地方社会发展支出及占比

“增进民生福祉、提升共建共治共享水平”，“十四五”规划和二〇三五年远景目标也要求“优化财政支出结构、优先保障基本公共服务补短板”，并要求明确中央和地方在公共服务领域的事权和支出责任，加大对基层政府提供基本公共服务的财力支持。同时，社会发展滞后已变成制约我国经济结构转型和提高人民福利的首要因素（高培勇等，2011）。支出结构的偏离也是致使我国社会发展滞后于经济发展的原因之一，优化支出结构应以政府职能为锚点着力推进，扭转以往“过于关注经济发展和基建投资、较少关注社会发展”的支出结构特征，并基于增量调整提高社会发展支出中地方政府支出所占的比重。

2.政府运转支出占比及其变化趋势。从图7 中可以看出，近十年来政府运转支出虽然在绝对金额上略有上涨，但其在我国财政支出中所占比例总体呈下降趋势，这与我国政府多年来压减三公经费、进一步简政放权有着直接关系。政府运转支出中，中央所占比例自2010 年后基本维持在10%上下浮动，中央政府运转支出也相对稳定，但地方政府运转支出仍呈逐年上升趋势。所以，压缩行政管理支出不能仅依靠中央政府的机构改革，还应将地方政府视为改革主体，降低运行成本，提高行政效率，使之为行政管理支出的恶性膨胀履行应尽责任。

图7 2007 ～2020年中央与地方政府运转支出及占比

若行政机构臃肿、其改革滞后于经济改革，致使行政支出加速膨胀，加重财政负担，则会影响其他重点项目和工程的建设支出、社会公共性公益性的重要支出等的财力保障。但随着我国财政支出中社会发展支出的比重稳步上升，“十四五”规划和二〇三五年远景目标都在政府为居民提供公共服务的均等化水平、政策保障体系、质量和水平等方面提出了明确要求，都在考验政府的治理能力，因此应追求在简政放权的大背景下降低地方政府运行成本。

3.经济建设支出占比及其变化趋势。我国财政支出结构具有较强的经济性与建设性，而社会性与再分配性相对欠缺（中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组等，2010）。经济建设支出与经济发展直接相关，近十年来虽然在财政支出中所占比重基本稳定甚至略有下降（见图4），但绝对金额仍呈现逐步上涨的趋势（见图8）。若财政持续越位干预市场经济，将不仅会使财政资金更为紧张，还会致使经济发展过于依赖财政。经济建设支出直接关系到经济发展状况，在财政支出结构中往往占据重要的位置，尤其是由于关乎当地经济状况、人民收入和官员升迁考核等，地方政府对其更加重视。如图8所示，在经济建设支出中，中央财政所占比例逐年下降，并于2011 年开始稳定在5%左右，可见经济建设支出的绝对主力是地方财政。但也正是由于过于关注经济建设支出，才导致地方财政衍生出一系列问题，如挤占社会发展支出、地方债务负担过大等。这也说明要完善财政的经济稳定职能，须先从地方财政支出着手。

图8 2007 ～2020年中央与地方经济建设支出及占比

4.国防和公共安全支出占比及其变化趋势。强国必须强军，军强才能国安。国防和公共安全作为政府必须提供的最重要的公共服务之一，在财政支出结构中占据不可缺少的位置。近年来，由于俄乌冲突、周边军事政治形势、国家恐怖主义蔓延和依然存在的陆地、海洋、岛屿争端，以及国内公共交通、旅游等事业的发展等，民众对于此项公共服务的要求越来越高，再加之国际社会期待中国军队提供更多公共安全产品，因而此部分支出也呈现缓步上升的趋势（见图9）。其中，国防支出中较大比例来自中央政府，公共安全支出中较大比例来自地方政府。

图9 2007～2020年中央与地方国防和公共安全支出及占比

稳定而安全的环境对于经济发展和人民幸福是基础和保障，为保障人民的生命财产安全，中央和地方政府近年来在此部分的支出逐步增加（见图9），但国防与公共安全支出的占比近年来始终保持在11%左右，同时国防支出中中央政府所占比例、公共安全支出中地方政府所占比例均比较稳定。

四、主要结论与优化方向

（一）主要结论

财政是国家治理的基础和重要支柱。财政支出具有配置资源、分配收入、稳定经济的职能，是重要的治理工具和手段。我国财政支出结构随着内外部环境的不同、历史阶段的不同和政府行政职能重点的不同，在不同条件下体现出不同特征。70年来财政支出结构不断调整优化，社会调节能力不断增强，但是距满足人民对美好生活向往的迫切需求仍有一定差距，其中主要问题有三个：

1.我国财政支出总体比例偏低。我国财政支出占

GDP的比重70年来在不同历史阶段表现出不同特征，现阶段已趋于稳定，虽与发达国家相比仍有较大差距，但依然应随着经济发展逐步推动财政支出结构调整（李德刚，2017）。财政发挥作用的前提是政府具有科学的治理体系和现代化的治理能力，如果治理能力不足则会导致资源配置不当、行政成本过高等问题。有学者对发展中国家教育、医疗等财政支出绩效进行的研究发现，治理质量的高低对财政支出的效果起到至关重要的作用（Andrew Sunil Rajkumar 和Vinaya Swaroop，2007）。因此，必须着力提升政府的治理体系和治理能力，从而提升行政效率和施政效果。

2.我国财政支出结构中用于经济建设的比例较高，社会发展支出还有进一步增长的空间。但随着政府经济管理职能的历史性转变和经济发展阶段的变化，经济建设支出占比逐步趋向正常水平，与发达国家相比，我国用于医疗、社保、教育等社会发展支出的比例还有较大的提升空间。我国财政支出中经济建设支出占据近三分之一的份额，大大挤占了社会发展支出。部分是因为我国经济社会所处历史阶段造成的，我国经济发展不均衡、人口规模庞大，而经济建设支出是直接发展经济、提升人民收入水平、改善当地就业环境和生活水平的措施，在未来一段时间内必然还将占据财政支出中较大的份额，但是必须看到，经济发展不是社会唯一的价值取向。例如第七次人口普查数据显示，我国人口老龄化程度在进一步加深，老年抚养比与少儿抚养比总计近45.9%，社会保障体系面临巨大压力。所以，经济发展也不能仅看重高速发展，而必须是高质量发展，保障社会公平、绿色环保和发展可持续。

3.中央和地方在基本公共服务领域内事权和支出责任划分不清或落实不到位。主要原因有三：一是中央和地方财政职责不对称，地方自有财力保障不足，中央在社会发展支出中承担了过多的支出责任，而地方在经济建设支出中占据绝对主力，承担了过多的支出责任，挤占了其社会发展支出的份额；二是地方政府间的财政竞争和政府官员与GDP挂钩的晋升激励；三是尽管自2018 年以来在公共服务、医疗卫生、科技和教育等多领域出台了中央和地方之间事权和支出责任划分的实施方案，但同一部门事权与支出责任在不同省份内部省—市—县之间的总量和结构存在较大差异，同一省内部市县之间的事权存在交叉重复，支出责任在不同省份的省以下各级政府和同级部门之间没有可比性，需要进一步调整省以下事权与支出责任划分、政府间关系立法、改革财政管理和行政体制（刘承礼，2016）。直到2022 年6 月省以下事权与支出责任的方案才得以出台，距进一步厘清省以下财政关系还有一段时间。

（二）现阶段财政支出结构性优化调整路径与方向

1.优化调整路径。回顾我国财政支出结构的历史沿革和各阶段特征，可以看出，我国财政支出结构依据所处经济发展阶段、具体国情等因素不断作出调整，基本适应了经济社会发展的需要。在继续进行优化调整前还需明确其路径：首先，进行增量调整。财政支出结构的调整一般可分为增量调整和存量调整（朱青，2008）。与存量调整不同，增量调整不会触碰各相关方的既得利益，故在执行过程中遇到的阻力更小。综观我国以往财政支出结构的变化，也多是通过增量调整的方式实现，如政府运转支出占比自2007 年的17.8%降至2021 年的8.38%，但其支出绝对量上始终保持增长态势。其次，提高资金使用效率。提高资金使用效率等同于增收节支，也是优化支出结构的路径。通过绩效管理，可提高财政资金使用的精准度，毕竟现阶段我国财政支出效率还存在较大的提升空间（乔俊峰和陈字旺，2017）。最后，运用信息技术手段，从中央到地方落实预算一体化改革，在给予地方一定财政统筹权限的基础上，加大对预算支出的管理和约束。通过信息技术手段，运用大数据、云计算等管理工具也能更好地提高财政透明度，使预算能够更好地接受公众监督，降低政府与公众间的信息不对称，还能通过公开财政信息对政府形成激励和约束，抑制政府运转支出膨胀。

2.优化调整方向。具体优化调整方向如下：

（1）保障地方政府的社会发展支出，提前应对潜在公共风险。社会发展支出涵盖社会发展的各个方面，对于提高社会福利、人民生活质量、生态环保等均具有极大作用，且以往经济增长得益于人口红利，但随着我国社会步入老龄化、少子化阶段，社会保障体系将面临巨大压力（张绘，2022）。基于此，需在地方总支出规模和比例不断上升的背景下，保障地方财政对社会发展支出的投入力度稳定提高，适配社会发展阶段，不断提高居民福利，并提前做好准备，应对老龄化和生育率下降等问题可能引致的潜在公共风险。

（2）细化预算管理，严格控制地方政府运转支出增长。中央政府运转支出相对稳定，但地方政府运转支出却保持上升趋势。须知政府运转成本不仅是反映政府履职和维持自身运转所需的支出数据，还能折射出政府的治理效率和执政能力。故需从预算编制、预算执行财务管理和监督检查等方面严格规范政府运转支出，压缩三公经费等行政成本；建立有效的公务员竞争机制，有机结合动力与压力，改变行政人员只进不出的局面，降低由于财政供养人员过于庞大而带来的财政压力；推进地方机构改革，架构精简高效的地方管理系统；审计单位要维护财经秩序、促进廉政建设、提高财政资金使用效率，以防“腐败行为致使预算资金偏离社会部门”（Delavallade，2006）。

（3）调整经济建设支出，落实财政职能。财政要减少对竞争性和生产性领域的过度投入以及对市场经济的干预，以免经济建设对财政支出产生严重依赖。这样既能节省财政资金，也能避免财政职能越位，更多地发挥市场在资源配置中的决定性作用，并使政府财政职能能够更好地发挥，将所节省资金更多地用于增加对社会保障、国防安全、科技教育、医疗卫生和农业等方面的财政支持力度，发挥好公共财政的职能。经济建设支出也需要有一定前瞻性，比如受全球经济下滑冲击，我国在积极应对时加大“新基建”投入力度，为非常时期非常手段，通过聚焦5G 网络和数据中心等，融合创新、互联互通、智能引领，在加大对新基建相关核心技术和基础研究投入的同时，应用PPP 和专项债等手段撬动社会资本参与经济建设。

【注释】

①本文采用的历年财政收支数据均不包括国内外债务部分。

②1958 ～1960 年期间，由于“大跃进”时期的错误政策导向，导致财政支出占GDP的比重大幅度上升，见《关于1957年国家预算执行情况和1958年国家预算草案的报告》。

③1968年2月18日，中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组发出《关于进一步实行节约闹革命，坚决节约开支的紧急通知》，规定冻结1967年底各项经费和资金的年终结余存款，并要求大幅缩减中央各部门和各省、市、自治区1968年的行政费、事业费等，因而导致此期间财政支出占GDP的比重大幅下降。

④财政支出对人均GDP的增长弹性系数是由当年的财政支出环比增长率除以人均GDP环比增长率得出，体现出财政对国民经济调整的变化趋势。

⑤关于财政支出对人均GDP 的增长弹性系数峰值的选取，由于改革开放前后该值变化幅度表现为前大后小的情况，故在选取峰值时进行分段考量，改革开放前选取绝对值大于4的情况作为较大峰值的标准，改革开放后选取绝对值大于2 的情况作为较大峰值的标准，此标准仅作为挑选较大峰值的筛选条件，无其他含义。

⑥图3 所示1950 ～1977 年我国财政支出结构根据《中国财政年鉴2002》中的统计数据绘制，1978 ～2006年我国财政支出结构根据《中国财政年鉴2007》中的统计数据绘制，图4所示2007 ～2020年我国财政支出结构根据2008 ～2021年《中国统计年鉴》中的数据整理绘制。由于《2007年政府收支分类科目》较之前做了大幅度改变，图3中统计口径采用《中国财政年鉴2007》中的口径，图4统计口径再另做说明，两图的统计口径稍有不同，故不放在同一张图中展示，本部分只对财政支出结构的变化趋势稍作分析，口径的变化对分析结果影响不大，特此说明。

⑦图4 中财政支出结构的口径如下：社会发展支出包括：教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、节能环保、援助其他地区、国土气象等事务，粮油物资储备等事务，保障性住房等支出；政府运转支出包括一般公共服务、外交等支出；经济建设支出包括：城乡社区事务、农林水事务、工业商业金融等事务，交通运输等支出；其他支出包括：债务付息支出、债务发行支出以及其他支出。

⑧此部分财政支出分类（社会发展、政府运转、经济建设、国防和公共安全支出）口径与前文相同（详见图4），因《2007年政府收支分类科目》较之前做了大幅度改变，2007年以前的数据或口径不同或不可获得，故本部分仅以2007年以后的数据为主进行展开。

【主要参考文献】

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刘承礼.省以下政府间事权和支出责任划分［J］.财政研究，2016（12）：14 ～27.

刘昆.我国的中央和地方财政关系［EB/OL］.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202008/08bd6bb3168e4916a2da92ac68771386.shtml，2020-08-13.

刘尚希等.中国改革开放的财政逻辑（1978—2018）［M］.北京：人民出版社，2018.

乔俊峰，陈字旺.减税增支压力下地方政府财政支出效率研究——基于DEA-Malmquist方法的实证分析［J］.经济与管理评论，2017（4）：94 ～101.

张绘.公共财政支出结构优化的国际经验与启示——基于经济发展阶段的分析框架［J］.财会月刊，2022（1）：135 ～141.

中国发展研究基金会.公共预算读本［M］.北京：中国发展出版社，2008.