政策法规视角下加拿大档案利用服务实践特点及启示

黄霄羽 姚静

摘要：本文采用政策分析法、网络调查法，对加拿大国家层面的2部政策和9部法律法规做内容解读，并结合加拿大政府门户网站、加拿大图书档案馆官方网站的实践信息，从利用服务主体、客体、对象、内容和方式5个维度说明加拿大档案利用服务特点，并结合我国档案利用服务实际，提出对应5个维度的启示。

关键词：政策法规 加拿大档案 利用服务 社会化

Abstract： Using policy analysis and online survey methods， this paper interprets the content of two na？ tional policies and nine laws and regulations related with archives utilization in Canada， and combines prac？ tical information from the Canadian government portal website and the official website of Library and Ar？ chives Canada （LAC） to explain the characteristics of Canadian archives utilization services from five dimen？ sions： service subject， object， target， content， and method. Based on the actual situation of archives utili？ zation services in China， this paper proposes corre？ sponding inspiration in five dimensions.

Keywords： Policies and regulations； Foreign ar？ chives； Utilization services； Socialization

檔案利用服务是用活用好档案资源、充分实现档案价值的重要环节。政策法规对档案利用服务实践起着重要的依据支撑和战略引领作用。加拿大作为北美地区档案工作的先进典型，自20世纪80年代至今陆续制定和实施了一系列档案利用服务的政策法规，且在近几年尤其是2022年进行了政策法规的更新，较好体现出发达国家档案利用服务的鲜明特色和最新趋势。

国内学者梳理了我国档案利用服务政策法规的历史脉络，[1]并对当前和未来的档案利用服务政策法规进行了解读。[2]国外学者既从宏观上介绍国外的档案立法，如内森·姆贾马（Nathan Mnjama）介绍了非洲档案立法和档案服务的概念基础和经验，[3]奥克基·里兹金塔（Okky Rizkyantha）分析了档案机构在印度尼西亚公共信息披露中的作用；[4]又从微观上研究档案利用服务政策法规的特定条款，如米库拉什·奇特夫尔特尼克（Mikulá？Ctvrtník）对英国、美国、法国等国的现行档案立法进行比较分析，讨论了公共文件和档案的封闭期制度，[5]迭戈·纳瓦罗（Diego Navarro）分析了西班牙情报机构档案的法律制度、具体程序和监管应用。[6]然而，研究档案政策法规的文献尚未凸显利用服务的实践情况，研究档案利用服务的文献又尚未从政策法规视角切入。既缺乏聚焦加拿大档案利用服务政策的梳理分析，也缺乏从政策视角总结其对档案利用服务的影响。为此，笔者从政策法规视角入手，分析加拿大档案利用服务实践的特色，秉持“洋为中用”的指导思想提出启示。

笔者采用政策分析法和网络调查法，以加拿大档案利用服务相关的政策法规为数据来源，辅以加拿大档案利用服务实践的网络调查，对其利用服务的特色与亮点进行归纳。在政策方面，笔者以加拿大图书档案馆（LAC）官网为检索渠道，筛选出2022年最新出台的档案利用服务相关的政策共计2部。在法律法规方面，以加拿大政府官方网站为检索渠道，在“条约、法律和法规”专栏对加拿大已经颁布并且正在施行的联邦层级法律和法规进行查找，筛选出与档案利用服务相关的法律和法规共计9部。需说明的是，加拿大联邦政府通常会以制定“修正”法案的方式对既有法律法规进行修订，而非重写整个法案或是创建新的、单独的法案。这些修正后形成的法案被称为“综合法案或法规”（Consolidated Acts and Regulations），是经过更新并将修正法案纳入原始文本之后形成的综合版本，具备官方证据效力。[7]相关政策法规的具体情况如表1所示。

针对以上政策法规内容及实践状况，根据档案利用服务的构成要素，可从主体、客体、对象、内容和方式五方面归纳加拿大档案利用服务的实践特点。

（一）利用服务主体：注重与政府机构的会同协商

除LAC肩负档案开放利用职责外，其他政府机构同样具有提供信息访问的职责，这就要求政府机构之间具备良好的沟通协商机制。加拿大1985年颁布的《信息获取法》规定，政府向本国公民提供其控制下的信息访问权限，并主动发布信息。该法案旨在提高联邦机构的问责能力和透明度，促进社会民主。《信息获取法》规定，当联邦机构收到访问档案的请求时，若其认为另一个联邦机构对该档案有着“更大利益”的关联，则可在收到请求后的15天内将请求转移到相应的联邦机构。该法案进一步解释了“更大利益”，即一是档案的形成机构，二是档案的保管或移交机构。可见，此规定实际上与我国新修订《档案法》、2022年国家档案局19号令《国家档案馆档案开放办法》中提及的“会同档案形成单位或移交单位开展档案开放审核”异曲同工。该法案规定政府机构之间会同协商的举措，既有助于最大限度地满足用户的访问信息请求，也为政府机构履行信息服务职能建立了灵活协商的机制。

（二）利用服务客体：提供全面且特色的档案馆藏

从政策法规看，加拿大档案机构旨在建设和提供尽可能全面、覆盖面广，且有差异化、富于特色的档案馆藏。

从横向角度看，LAC虽然是图书馆和档案馆名称合一的公共文化机构，但二者的馆藏并不混同，而是各自管理、资源互补。《加拿大图书档案馆法》明确了图书馆和档案馆的权力、对象、边界和职责分工。大多数情况下，国家档案馆主要保存和提供利用的是未公开的原始材料，如剪报、编年大事记、年度报告等；而国家图书馆主要保存和提供利用的是已经出版的资料，如书籍、杂志、报纸等。可见，二者保存和提供利用的对象并不相同，且相互补充。

从纵向角度看，LAC作为国家级的图书馆和档案馆，其馆藏与联邦各省档案机构也有鲜明差异。LAC馆藏不包括关于出生、收养、结婚、离婚（1968年后）和死亡等生活事件的档案，这些档案由省级档案机构或地方教堂保存并提供利用。纵向体系内档案馆藏的差异化既能满足国家层面档案资政、国家治理的利用需求，又能满足地方层面的公众需求。

此外，LAC重视文献遗产的利用服务。《加拿大图书档案馆法》强调了档案管理员在文献遗产利用服务方面的职责，规定其“可以做任何方便获取文献遗产而提供的服务；制定计划、鼓励或组织展览、出版、表演等活动，以宣传和解读文化遗产；向参与推广文献遗产并提供获取文献遗产服务的人员提供专业、技术和财政支持”。这说明加拿大十分重视档案的历史价值，善于运用法律工具保护好历史文献遗产。

（三）利用服务对象：重点关注青少年和弱势群体

一方面，LAC通过与教育机构和利益相关方的合作重点培育青少年用户群体。LAC在2022年6月发布的《2030年愿景战略规划》中指出，在接下来的十年中，LAC将鼓励青少年了解本国的历史和文化，通过与教育机构和其他利益相关方合作举办研讨会、旅游和课程等方式，引导青少年群体浏览和利用LAC馆藏。此外，LAC还将制定针对线下和线上用户利用馆藏的全国性公共战略规划。

另一方面，加拿大在多部法律中强调通过“替代格式”“无障碍”等方式为弱势群体利用信息提供便利。其一，《信息获取法》《个人信息保护和电子文件法》的内容条款均明确指出使用“替代格式”为患有视力或听力等“感官残疾”的人提供访问帮助，将原始档案转化为便于视障或听障人士接收的格式传输信息。以明确的法律条文作出规定，体现了加拿大对于弱势群体信息利用的特殊关照和人文关怀。其二，2019年生效的《加拿大无障碍法》（ACA）提出要在2040年实现“无障碍加拿大”的目标，在ACA指导下，LAC于2022年12月发布了首个为期三年的“无障碍规划”。LAC无障碍交流和对话咨询小组将通过主动识别、消除和预防七个领域的障碍，帮助残障人士便利使用LAC的设施、服务和馆藏。

（四）利用服务内容：注重开放数据集和权利均衡

就政策法規而言，加拿大档案利用服务的内容是其最具特色，也是重点施策的部分，体现为向档案数据集进阶、权利保护和利用的平衡两方面。

一方面，呈现向档案数据集的进阶。随着数字转型，档案利用服务的内容逐步从单一的模拟态向多样的数字态乃至数据态转变。对此，政策法规的内容规定与时俱进，为数据环境中的档案利用提供标准参照。例如，《加拿大安全情报局法》将数据集定义为“以电子记录形式存储并以共同主题为特征的信息集合”，并赋予员工“开发”和“查询”数据集的权利。

另一方面，兼顾保护义务与利用权利的平衡。从消极角度而言，《隐私法》《个人信息保护和电子文件法》《隐私条例》等法律法规都对个人信息保护有明确规定，不允许档案馆未经相关个人同意披露个人信息，并制定了能够披露个人信息的豁免条款。从积极角度而言，《个人信息保护和电子文件法》《版权法》又对个人信息访问权予以支持。前者在附表加拿大国家标准《个人信息保护标准规范》规定了个人信息的开放和个人访问的执行规范；后者列举了不构成个人信息侵权的利用行为。消极和积极规定从正反两面为档案利用服务设定了义务和权利的边界。

（五）利用服务方式：从在线可用向包容可及性深入

从政策法规看，加拿大的档案利用服务方式呈现出从接受获取信息的在线请求、提高馆藏可访问性并评估成熟度，向提高利用服务的包容性和馆藏可及性逐步深入的趋势。

对线下方式，LAC通过优化访问方式提高包容性和可及性。其发布的《2030年愿景战略规划》指出将“邀请用户发现馆藏”，让馆藏更广为人知，更易于访问。相较于以往的被动开放，该规划突出了档案馆主动邀请的积极态度。同时，作为公共服务机构，LAC从一开始就优先考虑其设施、项目、服务和馆藏的使用权，[8]并评估自身的无障碍准备情况和成熟度。此外，LAC将实现“文化变革”，为公众打造家庭和工作之外的“第三场所”，将包容性移至用户体验的最前沿。

对线上方式，加拿大政策法规注重对在线利用服务的规范。其一，LAC接受公民获取信息和隐私（ATIP）的在线请求。根据《信息获取法》《隐私法》的规定，本国公民有权提出关于信息和隐私的在线获取申请。对此，加拿大政府2022年推出通过新系统在线提交ATIP的服务，覆盖265个机构的信息内容，这也使得LAC能更轻松地响应大量请求。其二，LAC进一步致力于提高馆藏的可访问性，并评估可访问性的成熟度。LAC在《2030年愿景战略规划》中指出，2030年的主要目标之一是鼓励本国公民使用LAC馆藏，通过提供在线研究指南、研究工具，帮助用户实现“自助访问”。此外，LAC将继续积极提供数字档案资源的利用服务，运用数字资产管理系统提供云存储和云访问，并考虑使用链接数据、开源软件和云服务产品，以软件即服务的方式满足用户未来的软件利用需求。

加拿大档案利用服务具有鲜明特色，可供我国参考。笔者立足调研，从主体、客体、对象、内容、方式五方面提取相应启示。

（一）利用服务主体需建立共享协商机制

LAC与其他政府机构之间具有提供信息服务的沟通协商机制，确保公众从多个渠道获取所需档案，也保证了政府机构的服务效率。我国档案领域“会同”工作方式的规定仅针对档案开放审核，尚未拓展至利用服务环节。如新修订《档案法》第三十条、2022年《国家档案馆档案开放办法》第九条和第十三条，均针对档案开放审核提出由档案馆会同档案形成单位、保管单位、移交单位开展工作。相较于加拿大政府机构针对广泛的信息访问请求而采取的“更大利益”判定规则，我国也可以考虑将“会同”理念拓展至档案利用服务，档案馆可在利用服务环节建立沟通协商机制，持续深化区域间馆藏资源共享。

从实际情况看，我国虽已建立全国档案查询利用服务平台，在地方层面也推行了以“长三角区域档案一体化”为代表的异地查档服务，[9]在一定程度上开展了档案利用服务的共享协商实践，但仍存在优化空间。一方面，可以让更多门类的档案参与开放共享。当前区域间馆藏资源共享主要集中在民生档案，[10]我国今后应拓展至文书档案、科技档案、财务档案等更多门类档案的开放共享。另一方面，持续扩大档案资源共享范围。当前馆藏资源共享多以区域间部分省份甚至单独省份试点的方式开展，我国今后可考虑以全国档案查询利用服务平台为依托，建立全国档案信息资源整合新机制，联动不同层级和地区利用服务加以深化。

（二）利用服务客体持续优化档案资源体系

加拿大档案馆和图书馆分工明确，提供利用服务的客体并不相同（档案和图书）；而且国家级档案馆与地方级档案馆之间提供利用服务的客体也有所差异。相较而言，我国国家级档案馆和地方级档案馆保存和提供利用的档案在类型上并无显著差异，其区别主要在于档案的保管期限不同。其中，省级以上（含省级）档案馆接收并提供利用的档案均为永久保管，省级以下档案馆则接收保管期限为30年的档案。但相较于档案的类型，保管期限的不同并不会在短期内对档案利用服务产生明显影响。这也启示了我国档案馆应致力于建立覆盖人民群众的档案资源体系，使得档案资源能惠及全体人民，实现公众利用需求的“全满足”，不同层级的档案馆也应考虑在征集档案的类型上资源互补。

此外，LAC还重点强调文献遗产的利用服务，致力于向公众提供访问文献遗产数字资源的途径，这与加拿大推进国家遗产数字化战略密切相关。[11]这启示我国档案利用服务应具有阶段性特色或区域性特色，不断优化档案资源体系。阶段性特色是指档案馆在提供利用服务时，应结合当前的时代背景和现实需要，关注国家、社会和公众的利用需求。例如，在新冠疫情暴发之际，北京市档案馆主动挖掘馆藏，迅速及时提供“非典”疫情防控工作档案，并加急编辑、汇集和印制了北京市防治“非典”的文件汇编和大事记，为北京市疫情防控工作做出了积极贡献。[12]区域性特色强调各地档案馆提供利用的档案尽可能突出地域特色。例如，福建省档案馆积极开展畲族文化和非遗档案保护利用工作，支持柘荣县打造与挖掘非物质文化遗产品牌。[13]

（三）利用服务对象借助政策法规进行重点培育

虽然我国档案馆近些年越发重视针对青少年的档案宣传教育，以及针对弱势群体的档案便民服务，但笔者检索发现，我国尚未将相关内容写入档案法律法规或专项政策。加拿大将政策法规作为工具，重点关注并满足青少年和弱势群体需求的做法，启示我国需通过制定政策法规来加强对青少年和弱势群体的关注。

一方面，通过制定面向青少年或弱势群体的专项政策培育重点用户。虽然我国档案馆有开展面向青少年和弱势群体的服务实践，却尚未出台专项政策予以引导和支持。对此，可借鉴LAC在2022年发布的首个为期三年的“无障碍计划”的做法，以专项政策的方式加强对于青少年群体的档案宣传力度，切实改善弱势群体的利用体验。

另一方面，在档案法律法规中适当增加条款，加强对于重点群体的人文关怀。将面向弱势群体的档案利用服务特殊考量纳入法律法规之中，能体现出我国不仅追求档案治理的效能，还重视档案治理的温度。对此，我国可考虑在《档案法》及其配套的《档案法实施条例》第四章“档案的利用和公布”中，增加“为感官残疾者提供档案替代格式”等针对残疾人等弱势群体的具有人文关怀的条款。

（四）利用服务内容顺应数字转型进行特色挖掘

一方面，我国档案馆需重视档案数据集的开发利用。随着数字转型不断深入，档案馆收集和存储的对象不再局限于纸质档案，数字档案的数量和比例急剧增加。然而，与加拿大等发达国家较为重视档案数据集的开发利用相比，我国对档案数据集的重视程度还不够充分或深入。对此，笔者建议我国档案馆加快馆藏档案数字化、数据化进程，并在此基础上应用技术工具，建立和开发基于元数据捕获的互操作性框架、网络访问服务器、客户端应用程序等，为档案数据集的开发利用提供资源和技术的双重支持。

另一方面，我国档案馆应挖掘特色馆藏内容。加拿大档案机构在利用服务内容方面较注重不同层级之间的分工，以及与相关文化记忆机构的馆藏资源存在差异，并且将文化遗产作为重点资源加以保存和利用。但与加拿大相比，我国还存在馆藏资源内容同质化程度较高的不足。对此，我国可考虑充分发挥地方特色优势，在做好前端特色档案资源收集的基础上，加强地方性特色馆藏的建设和开发利用。例如，档案馆可重点关注与本地特色经济、历史、文化、旅游、民风民俗相关的文献资料，并与文旅部、宣传部、地方志办公室等开展合作，扩大地方性特色馆藏资源的影响力，吸纳更多潜在用户。

（五）利用服务方式提高可访问性和服务包容性

一方面，我国需要切实提高档案资源的在线可访问性。加拿大档案利用服务方式不断从“在线可用”向“包容可及”进阶，我国综合档案馆的门户网站建设虽然日益成熟，但仅有部分档案馆依托数字技术举辦线上的档案专题展览，[14]或是公布已开放档案的目录，能提供档案资源原始内容线上利用的并非多数。[15]2022年7月，国家档案局推出全国档案查询利用服务平台，面向社会公众提供“查档服务”，但从档案资源的可访问性、可及性、易获取性等方面看，平台功能和效果尚待优化。例如，用户在申请查档时需先下载国家政务服务平台APP，并进行人脸识别验证，程序较烦琐。对此，建议全国档案查询利用服务平台将用户的身份信息和国家政务服务平台实现后台自动对接，而非将烦琐程序转嫁给用户，从而提升用户的查档便利程度和效率。此外，用户可在平台上查档的类型仅限于婚姻、职称、劳模、出生医学证明、二轮土地承包等，建议平台后续不断拓展线上查询利用档案的类型。

另一方面，我国需加强档案利用服务的包容性。受客观条件影响，数字化过程中产生的数字鸿沟加剧了人们获得机会、接受教育、掌握技能的差异性，由此“数字包容”概念也被提出，旨在实现“人人可连接、人人能使用、人人有权获知互联网信息和通信技术”[16]。近年来，以加拿大为代表的发达国家积极开展公共图书馆、档案馆的数字包容性实践，而从我国档案利用服务实践看，其包容性尤其是数字包容性还有待提高。对此，我国档案馆通过国家层面政策支持、档案馆战略指导、社会组织协同合作等方式，[17]在完善网络基础设施、优化档案查询利用服务平台的基础上，须加大公众档案意识普及、弱势群体数字技能培训的力度。

*本文系国家社科基金重点项目“新时代我国档案服务能力建设研究”（项目编号：21ATQ009）研究成果。

注释与参考文献：

[1]李扬新.我国现有档案利用服务政策的体系化梳理[J].兰台世界，2009（16）：2-3.

[2]李扬新.我国档案利用服务政策体系的构建与规划[J].浙江档案，2010（10）：23-26.

[3] Mnjama N. The records management paradigm shift： problems and prospects in East and Southern Africa[M]//Concepts and Advances in Information Knowledge Management. Chandos Publishing， 2014： 49-71.

[4] Rizkyantha O. The Roles of Archive Institution on Indonesia Public Information Disclosure In Digital Era[J]. Pustabiblia： Journal of Library and Information Science， 2017， 1（2）： 139-154.

[5]Ctvrtník M. Closure periods for access to public re？ cords and archives. Comparative-historical analysis[J]. Archi？ val Science， 2021， 21（4）： 317-351.

[6] Navarro D. Research and secrecy： dealing with ar？ chives of intelligence services in Spain[J]. Archival Science， 2017， 17（4）： 331-348.

[7]Government of Canada. Consolidated Acts[EB/OL].[2023-03-31].https：//www.laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/.

[8] Government of Canada. Library and Archives Cana？ da’s Accessibility Plan[EB/OL].[2023- 03- 31].https：//li？ brary- archives.canada.ca/eng/corporate/about- us/strate？ gies-initiatives/accessibility-plan/Pages/lac-plan.aspx.

[9]中国档案报.凝心聚力踔厉奋发长三角地区档案工作座谈会在上海召开[EB/OL].[2023-04-06]. https：//www.saac.gov.cn/ daj/ c100198/ 202212/ 19b5bb291fc4401a901997d03bd23108. shtml.

[10]中国档案报.浙江常山县档案馆多维发力推进数字化转型走深走实[EB/OL].[2023-04-06]. https：//www.saac.gov.cn/ daj/xwdt/202204/2b442309ed5d46289361e879236c501d.shtml.

[11]梁文静，汪全莉，秦顺.加拿大国家遗产数字化战略研究及启示[J].图书馆理论与实践，2020（2）：126-130.

[12]中华人民共和国国家档案局.北京市档案馆编辑档案文件汇编服务全市疫情防控工作[EB/OL].[2023-08-31].https：//www.saac. gov.cn/daj/c100166/202002/95f024859db84e2eacd671cd03ff？ ce6a.shtml.

[13]中国档案报.福建开展畲族文化和非遗档案保护利用工作省委常委、常务副省长郭宁宁批示肯定[EB/OL].[2023-07-03]. https： //www. saac. gov. cn/ daj/ c100214/ 202201/d16428b10c4d4c49ae7c5cfcb3303895.shtml.

[14]张秋妹.档案线上展览：数字技术引领的档案利用新途径[J].档案天地，2021（1）：57-60.

[15]郑小妮.由“疫情”引发的城建档案利用工作思考[J].城建档案，2020（6）：37-39.

[16] IFLA.Statement submitted by the International Federation of Library Associations and Institutions， nongovernmental organization in consultative status with the Economic and Social Council[EB/OL].[2023-04-08].https：//www.ifla.org/wp-content/ uploads/2019/05/ assets/hq/ topics/info- society/ documents/ csocd59- written- state？ ment-ifla.pdf.

[17]卜淼.公共圖书馆促进数字包容的国际进展与我国对策[J].图书馆理论与实践，2023（2）：34-41.

作者单位：中国人民大学信息资源管理学院