新《档案法》背景下的地方档案立法：亮点与启示

2023-10-11赵子龙

北京档案 2023年9期

赵子龙

摘要：新修订的《中华人民共和国档案法》已于2021年1月1日起正式施行。为贯彻落实新《档案法》的原则和精神，截至2023年3月，上海、甘肃、内蒙古三省区市结合各地实际，相继修订通过本省区市的《档案条例》，确保与新《档案法》进行有效衔接。通过对三省区市《档案条例》的修订内容进行分析，呈现出以下亮点：坚持党对档案工作的领导；坚持立法惠民的价值取向；体现地方档案立法的特色；新增档案信息化建设内容。三省区市的修法实践表明，地方档案立法要遵循地方立法特色原则、提高地方档案立法技术、构建立法质量评价体系等，更好地助推我国地方档案立法规范化、法治化。

关键词：新《档案法》地方立法档案立法档案法治

Abstract：The newly revised Archives Law of the People’s Republic of China has been officially imple？ mented since January 1， 2021. In order to implement the principles and spirit of the new Archives Law，as of March 2023， Shanghai， Gansu province， and Inner Mongolia Autonomous Region have successively re？ vised their local Archives Regulation in combination with local realities to ensure effective connection with the new Archives Law. Through the analysis of the revised content of these Archives Regulations， the following highlights are presented： adhering to the leadership of the CPC over archives work； adher？ ing to the value orientation of legislation benefiting the people； embodying the local characteristics in lo？ cal archives legislation； adding archives informatiza？ tion to local legislation. The practice of amending Ar？ chives Regulations in Shanghai， Gansu province， and Inner Mongolia Autonomous Region has shown that local archives legislation should follow the principles of local legislative characteristics， standardize legisla？ tive expression， and establish a legislative quality eval？ uation system to better promote the standardization and legalization of local archives legislation in China.

Keywords：The new Archives Law； Local legisla？ tion； Archives legislation； Rule of law in archives

我國现行的立法体制分为中央立法与地方立法两级，地方立法作为中央立法的有益补充，是中国特色社会主义法律体系中不可或缺的有机统一体。[1]1987年，我国第一部《档案法》颁布，标志着我国的档案事业走上了依法治档的轨道，[2]同时也为构建完善的档案法规体系奠定了基础。自1995年上海市人大常委会制定出台我国第一部省级档案地方性法规（以下将“省级档案地方性法规”简称“地方档案法规”）以来，地方档案立法活动迎来高潮，全国其他省市区陆续通过本省的地方档案法规，这对我国档案法治建设产生了重要影响。2021年1月1日，新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）正式实施，在多个方面做出了实质性修改，作为下位法的地方档案法规理应根据新《档案法》在内容方面的调整及时做出回应，以保持法制的统一性。截至2023年3月，上海、甘肃、内蒙古三省区市相继修订通过本省的《档案条例》，总结三省区市《档案条例》的修法经验，有利于提高地方档案的立法质量，为新时代档案事业高质量发展提供法治保障。

随着社会经济的快速发展，信息化技术的不断冲击以及法治化实践的不断深入，档案工作面临新情况与新挑战，实践中存在一些棘手的问题亟须解决，迫切需要对《档案法》进行修订。2020年6月20日，新《档案法》修订通过，已于2021年1月1日起正式施行，这在我国档案法治建设进程中具有里程碑式的意义。新《档案法》共8章53条，其中新增“档案信息化建设”和“监督检查”两章，在内容上进一步充实和完善，更好地适应了时代发展的需要，保障了公民合法权益，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。[3]

中央立法由于具有原则性、抽象性、概括性等特点，为确保在地方的可操作性，地方可以根据本地的实际情况，对中央立法进行细化。[4]在新《档案法》施行之后，上海市再次在全国范围内率先通过修订后的《上海市档案条例》（以下简称《上海条例》，2021年10月28日通过，自2021年12月1日起施行）。截至2023年3月，甘肃省和内蒙古自治区也相继通过修订后的《甘肃省档案条例》（以下简称《甘肃条例》，2022年9月23日通过，自2022年12月1日起施行）和《内蒙古自治区档案条例》（以下简称《内蒙古条例》，2022年11月23日通过，自2023年1月1日起施行）。通过对以上三部地方档案法规修订前后的文本进行考察，可以发现以下特点。一是从形式上看，体例结构有所调整。三部地方档案法规均继续采用“总—分—附”的体例结构，并根据新《档案法》的体例结构进行调整，新增“档案信息化建设”和“监督检查”两个专章。此外，《上海条例》首创“红色档案的保护利用”专章，体现出了地方档案立法的特色性。二是从内容上看，立法内容更加充实。比如，《上海条例》明确将“留存城市记忆”写入档案工作原则，推动城市更新和变迁全过程记录；[5]《甘肃条例》对档案队伍建设和人才培养进行了规定；《内蒙古条例》增加了重大活动和突发事件档案收集、管理的内容。

如何深入贯彻落实习近平总书记对档案工作重要批示精神、新《档案法》的原则和精神、以及《“十四五”全国档案事业发展规划》的具体要求，成为此次三省区市修法的重中之重。纵观三省区市《档案条例》的修订情况，其紧紧围绕以上重要精神与指示要求，从各地档案工作实践出发，有诸多亮点。

（一）政治性：坚持党对档案工作的领导

坚持和加强党的全面领导，是档案事业发展的根本遵循。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，档案事业取得历史性成就，为党和国家事业发展做出了积极贡献。新《档案法》第3条明确规定“坚持中国共产党对档案工作的领导”，进一步从法律上强调了党管档案原则，明确了“档案工作姓党”的政治属性。只有牢牢把握档案工作正确的政治方向，才能有效推进新时代档案事业高质量发展。新修订的《上海条例》《甘肃条例》和《内蒙古条例》均将“坚持中国共产党对档案工作的领导”在总则中予以明确规定。一方面，这是深入落实“党管档案工作”要求的深刻阐释。实践证明，“党管档案工作”显示出巨大的制度优势，唯有将党管档案的制度优势转化为档案治理效能，才能有力推动档案事业开创新局面。另一方面，这也是深入贯彻党中央和习近平总书记关于档案工作的一系列重要指示批示精神的具体体现。各地档案管理部门应该坚守政治立场、严把政治标准、压实政治责任，彰显鲜明的政治属性。

（二）人民性：坚持立法惠民的价值取向

习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”[6]地方档案立法只有坚持以人民为中心，坚守人民立场，积极回应人民群众的新要求与新期待，才能充分反映人民意愿、切实保障人民利益，更好地满足人民群众对于美好生活的需要。新修订的三省区市《档案条例》牢牢把握立法为民、立法惠民的价值取向，保障了公民的合法权益。这一点在“档案的利用和公布”专章体现得尤为明顯，具体表现在以下几个方面。一是鼓励向社会开放档案。《上海条例》第29条第1款、《甘肃条例》第33条、《内蒙古条例》第32条第1款均规定国家档案馆应当按照国家有关规定向社会开放档案。与此同时，鼓励和支持部门档案馆、企事业单位档案馆向社会开放档案。依法向社会开放档案，有利于公民享有利用档案信息资源的权利得到保障。二是拓宽档案开放渠道和方式。《上海条例》第33条第1款、《甘肃条例》第35条第2款、《内蒙古条例》第39条对向社会公布档案的渠道和方式进行了详细列举规定，公布渠道除报刊、图书、电视等传统媒介外，也包括新媒体平台等载体；公布方式则新增网络传播形式。多样化的档案开放渠道和方式，有利于加快档案开放工作进度，更好地满足公民对档案信息的需求。三是创新服务形式，推进档案利用服务线上线下融合。比如，《上海条例》第30条第2款明确建立统一的档案远程查询利用平台，与“一网通办”对接，提供远程档案查询利用服务。一方面，有利于加快推进档案服务工作的创新发展，促进档案服务信息化水平的提升；另一方面，有利于提高档案信息利用效率，便于公众更加便捷、高效地获取档案信息资源。

（三）特色性：体现地方档案立法的特色

地方立法要反映本地的特殊性，符合本地实际，解决本地的实际问题。[7]地方档案立法在实施新《档案法》的具体规定时，应该从本行政区域的实际情况出发，根据地方实际需要进行有针对性的立法，以确保法规的可操作性与可执行性。地方立法特色可以从形式和内容两个层面上来看。[8]从形式上看，《上海条例》首创红色档案专章，强调本市加强对红色档案的保护利用，从而在体例结构上与新《档案法》有所区别，显示出自身的特色。从内容上看，三省区市《档案条例》在内容上均根据各地实际情况，进行了针对性规定，体现出了地方档案立法的特色。上海市地处长三角地区，区域交流与合作密切。因此，《上海条例》明确推动长三角档案利用服务合作，推进区域档案利用服务便利化，能够更大限度地满足长三角地区公众对档案信息资源的利用。甘肃省随着经济发展水平的提高，有关档案馆对档案的保管条件也得到提升。因此，《甘肃条例》对于列入省、市（州）综合档案馆收集范围的档案的移交期限进行了延长，分别在原有基础上延长了5年。内蒙古作为以蒙古族为主要少数民族的民族自治地区，具有丰富的少数民族语言文字档案资源。为加强对这些少数民族语言文字档案的保护和利用，《内蒙古条例》规定配备兼通国家通用语言文字和少数民族语言文字的档案工作人员，不仅能够对这些档案资源进行更好地保护，同时也能够促进其开发利用，实现其本身蕴含的珍贵价值。此外，《内蒙古条例》强调要围绕铸牢中华民族共同体意识，促进民族团结进步，发挥档案资源在其中的重要作用。

（四）时代性：新增档案信息化建设内容

随着科技的进步与信息技术的推广，档案管理信息化成为一种趋势。一方面，随着社会的发展，档案的数量越来越多，档案资源也越来越丰富，传统的档案管理模式因耗时、耗力且效率低下已不能很好地服务于新时期的档案管理工作，亟须创新档案管理方式。另一方面，档案信息化管理利用计算机信息技术，对档案进行收集、存储、归类、使用和管理的优势日益显现，这不仅有利于提高档案管理的效率，更有利于实现档案信息资源的共享。纵观我国《档案法》之前的历次修订工作，此前从未有具体条文对档案信息化建设作出明确规定，本次修订填补了这一立法空白，从法律层面为档案管理信息化建设提供了制度框架与主要依据，更好地推动新时代的档案管理工作走向依法治理。可以说，新《档案法》增设“档案信息化建设”专章是此次修订《档案法》的重大突破与突出亮点。三省区市《档案条例》也顺应时代发展趋势，新增档案信息化建设内容，对档案馆和机关、团体、企事业单位和其他组织的档案信息化建设提出明确要求，有利于提升档案信息化建设水平，推进档案治理体系和治理能力现代化。

在全面贯彻落实新《档案法》的大背景之下，可以预见，未来将会有更多的省份对本省的地方档案法规进行修订。通过总结三省区市《档案条例》的修订经验，能够为其他省份地方档案法规的修订提供参考方向。事实上，如何破解地方档案立法在实践中存在的难题，提高地方档案立法质量，才是新一轮地方档案法规修订需要关注的焦点所在。

（一）遵循地方立法特色原则，彰显地方档案立法特色

地方立法的亮点在于突出地方特色，地方特色越突出，法规的实用性和可操作性就越强，执行效果就越好。[9]然而，如何突出地方立法特色，一直以来成为实践中的难点所在。地方立法的“有特色”可以从地方性与差异性两方面来看，[10]地方档案立法的“有特色”当然也可以从这两个方面进行阐释。一方面，地方档案立法应该立足于本行政区域的地理位置、社会经济发展水平等，结合本地区的实际情况，突显地方性、地域性与特殊性。另一方面，地方档案法规对于新《档案法》已经有规定的，应该进行细化和补充，而不是进行简单的重复规定。此外，不同的省级行政区域之间由于受到经济发展水平、民族风俗习惯、自然地理环境等诸多因素的影响，地方档案法规理应体现出差异性，避免内容同质化。如何破解地方档案立法“有特色”的难题，应该从以下两个方面入手。

一方面，在体例结构上，不应“贪大求全”，而应追求“少而精”。中央立法体例相较于地方立法体例而言，往往规定得更加全面，覆盖面更加宽广；反之，地方立法体例则要简洁很多，以追求“少而精”为目标。实践中，地方档案立法的体例结构受中央立法的影响较大，存在照搬中央立法体例的现象。三省区市《档案条例》均采取“总—分—附”的体例结构，其中《甘肃条例》和《内蒙古条例》在体例结构上与新《档案法》高度一致，因而也造成这两部地方档案法规在体例结构上呈现出趋同的现象。《上海条例》则在第五章首创“红色档案的保护利用”专章，在一定程度上体现出地方档案立法实际需要什么就规定什么，显示了自身的特色。另一方面，在具体内容上，紧密结合当地实际，避免内容同质化。地方立法应该在不与上位法发生抵触的情况下，以地方实际需要为出发点，对上位法进行补充和细化，以回应地方需要。若地方立法仅仅只是照搬上位法的相关规定，或者是脱离本地实际，盲目地借鉴其他地方立法规定，将会导致地方立法特色缺失，且不能回应本地实际需要，而最终使得该地方立法形同虚设。因此，地方档案立法因坚决杜绝“克隆”现象，而是应该因地制宜，利用好本土资源，立足于本地实际，以解决本地问题为根本目标，以彰显地方特色。三省区市《档案条例》紧密结合各地的实际情况，以回应各地档案治理的需要，进行了一些“有特色”的规定。

（二）提高地方档案立法技术，规范地方档案立法表达

立法技术是指制定、修改、废止规范性法律文件活动中所遵循的方法和操作技巧的总称。立法技术运用是否得当，法律语言表述是否准确、科学和规范，直接关系到立法效果能不能达到预期。纵观我国新修订的《立法法》，对编制立法技术规范作出规定，强化立法技术规范的作用。[11]事实上，我国在中央层面和地方层面都出台了立法技术规范，从中央层面来看，全国人大常委会法制工作委员会（以下简称全国人大法工委）印发的《立法技术规范（试行）》，虽为试行而显得权威不够，但也对各地方的立法技术规范的制定起到一定的参考作用。从地方层面来看，上海、北京、广东、浙江等省市都陆续印发了供内部人员参考使用的立法技术规范，对提高地方档案法规的立法技术具有一定的指导作用。纵观三省区市《档案条例》，我国地方档案立法技术还有待提高，主要体现在以下几点。

第一，照搬新《档案法》的原则性规定，进行重复规定。对于中央立法的一些原则性、总纲性和概括性内容不宜被地方立法搬抄，地方立法只对需要规范的内容设置条文，对于其他条文则无须予以体现。[12]《甘肃条例》第3条、《内蒙古条例》第2条第2款对新《档案法》第2条第2款关于档案的定义之规定直接照搬，就属于相对机械性的条款。第二，地方档案法规之间存在盲目借鉴现象，特色条款不多。地方立法盲目借鉴现象从形式上看主要表现为条例结构的一致性，从内容上看则表现为缺乏对本地的政治、经济和文化状况的考察。比如，甘肃省和内蒙古自治区作为我国经济发展相对较落后的地区，《甘肃条例》和《内蒙古条例》关于档案信息化建设的内容与《上海条例》的规定大同小异，可操作性与可执行性还有待商榷。此外，三省区市《档案条例》结合各地实际进行了一些比较“有特色”的规定，但是特色条款还远远不够。第三，地方档案法规目录结构的表述不够规范。[13]2009年全国人大法工委印发的《立法技术规范（试行）（一）》关于“目录”的规定中明确要求“法律设章、节的，在正文前须列‘目录’将各章、节的名称按序排列表述”，因此，地方档案法规若设章、节的，也应根据这一要求在正文前列出“目录”，并按章、节顺序依次排列。然而，《上海条例》和《内蒙古条例》虽进行了章的设置，却并未在正文前将“目录”予以列明。

提高地方档案立法技术，规范立法表达，有利于提高地方档案法规的针对性与灵活性，从而增强地方档案法规的可操作性与可执行性。可以从以下两个方面入手。一方面，遵循國家层面和地方层面印发的立法技术规范的基本要求，加强对立法技术规范的学习。新修订的《立法法》第65条第4款新增规定“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法技术规范”。因此，全国人大常委会法工委有必要及时对现有的立法技术规范进行梳理与更新，确立科学合理、有约束力的根本性立法技术规范，有效规范立法语言表达，实现法律用语的标准统一，避免内容和表述上的重复，[14]使地方档案法规更具针对性、系统性、有效性。另一方面，加强地方立法人才队伍建设，提高地方立法人员素质。地方立法人员的素质与工作能力的高低直接影响地方立法的效果。在实践中，地方档案立法依然存在简单重复上位法的规定、各省之间法规内容存在雷同等问题，基于档案立法的专业性与特殊性，可以通过进一步优化内部人员比例与引入外部专家相结合的方式提高地方立法人员的立法技术，[15]培养一支知识结构合理、专业基础扎实、工作能力突出的专业化立法队伍。

（三）构建立法质量评价体系，提升地方档案立法质量

地方立法质量评价对切实提升地方立法质量具有重要意义，其实质在于以民主立法和科学立法为根本遵循，对滥用立法权进行防范与监督，以确保地方立法活动和立法结果的公正性、合理性和合法性。[16]立法质量评价包括立法前评估和立法后评估。《立法法》第42条对法律草案的立法前评估作出规定，所谓“地方立法前评估”，是指对进行正式的地方立法之前的评估，旨在评估和确认地方立法项目的可行性、合理性与合法性；《立法法》第67条对法律或法律中有关规定进行立法后评估作出规定，所谓“地方立法后评估”，是指对已经正式施行的地方立法的效果进行检验，为地方立法的修改、废止提供依据。事实上，通过梳理各地的立法实践，各省市对地方立法评估制度进行了有益探索，总体来看，呈现出以下特征：从重视立法后评估逐渐转向立法前评估；从侧重对政府规章的评估扩展到对地方性法规的评估；不管是立法前评估还是立法后评估，都愈来愈成为一种提升地方立法质量的常态化机制。[17]比如，《陕西省地方立法评估工作规定》（2012年11月21日起施行）对地方性法规立法前评估和立法后评估作出明确规定。因此，在地方档案立法层面，有必要构建一套科学完备的立法质量评价体系，以提升地方档案立法质量，主要可以从以下两个方面着手。

一方面，加强地方档案立法前评估。当前，主要是针对地方档案法规的修订工作，因而可以从修订的起草准备阶段、正式起草阶段以及起草完善阶段等环节入手。首先，在修訂起草准备阶段，要明确立法目的，地方人大要充分发挥其主导作用，确定修订起草主体，组建起草班子，广泛吸纳各方意见和建议。针对地方实践中遇到的突出问题，深入开展调查研究与论证，确保修订起草工作的合理性。其次，在修订正式起草阶段，应在不与新《档案法》相抵触的情况下，结合地方实际，从解决地方实际问题出发，拟定具有地方特色的草案内容。在这一过程中，可以适当引入一定比例的档案学、法学、语言学等专家参与其中，[18]发挥其专业性。此外，要通过多种形式和渠道及时公开修订后的草案内容，向社会公众广泛征求意见。最后，在修订草案完善阶段，地方人大应该遵循全面审查原则对地方档案法规进行审查和审议，具体从地方档案法规修订草案是否具备及时性、系统性、针对性、有效性等方面入手，确保修订的档案法规在形式上逻辑严谨、内容明确，在内容上客观反映公众的利益需求与社会发展规律。

另一方面，强化地方档案立法后评估。地方档案法规修订通过之后，地方立法机关应该积极推进立法后评估的常态化。主要可以从前期准备、评估实施报告形成和评估报告结果应用三个阶段入手。首先，在前期准备阶段，需要先确定好评估实施主体及其责任和评估方案，并从组织机构、人员配置、技术培训和经费保障等方面提供强有力的支持，确保立法后评估工作的顺利开展。其次，在评估实施报告形成阶段，根据评估方案的安排对评估的主要内容进行调研和分析，并形成评估报告。在实践中，由于内部评估缺乏客观性与中立性等弊端，因而往往会委托第三方进行评估。针对档案立法的特点，可以委托高校或科研院所作为评估主体，根据评估方案确定的内容和目标，通过多种途径进行充分的调查，将调研数据形成评估报告。最后，在评估报告结果应用阶段，针对评估报告中的评估意见与评估建议，为后续地方档案法规进行整体上的修订或者是局部的修正工作提供依据，以提升地方档案的立法质量。

在新《档案法》正式施行的大背景之下，三省区市通过修订后的《档案条例》，对于地方档案治理法治化具有重要意义。通过总结三省区市《档案条例》的修订经验，能够为其他省份地方档案法规的修订提供一定的参考方向。地方档案法规的不断健全与完善，还需要在实践中不断总结经验，针对各地实际情况，从解决各地突出问题出发，进行具有特色性、可操作性、可执行性的地方立法。唯有不断提升地方档案的立法质量，才能够为新时代档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化提供法治保障，从而助推档案事业的高质量发展。

注释及参考文献：

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[6]习近平在中央全面依法治国工作会议上强调坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障[J].中国人大，2020（22）：7-8；6.

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[9]陈忠海.对我国地方档案立法原则的探讨[J].档案管理，2009（2）：5-8.

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[11]朱宁宁.加强改进新时代立法工作以良法促发展保善治[N].法治日报，2023-03-28（5）.