省级开发区升格政策与产业结构升级研究

陈 芳,谢雨馨

(安徽大学a.经济学院,b.创新发展战略研究院,合肥 230601)

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出:“我国要加快形成节约资源和保护环境的产业结构以应对全球气候变暖的挑战。”因此,作为地方经济增长“改革试验田”和“开放排头兵”,开发区如何利用其天然的政策优势和集聚优势,是破局“双碳”目标下产业结构转型升级刻不容缓的工作与责任。国家经济开发区于1984年成立至今,经历了诞生、设立热潮、清理整顿以及升格四个阶段[1]。据中国商务部的数据统计,截至2021年,我国拥有国家级经济技术开发区230个,国家级高新技术开发区169个,开发区成为中国推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要抓手[2]。随着中国从要素扩张的“增量经济”进入创新驱动的“存量经济”[3],开发区在引领产业升级、推动城镇化进程和经济体制改革、深化国内国外双循环方面被赋予了新的使命。为了转变开发区政策红利、政府主导和要素驱动之类模式锁定,破除政策红利消减、要素成本约束和内外竞争激烈的枷锁,各个开发区先后进行“内部转型”和“外部调整”。而国务院2009年再次发布的开发区升格任务,标志着我国开发区建设从“增量”转向“提质”的新阶段[4]。国家级开发区相较省级开发区,能够享受更加完善的基础设施、更加显著的产业集聚效应以及更加优惠的政策待遇[5]。因此开发区升格政策对产业结构升级影响这一命题在政策创新、示范引领、战略导向等方面被赋予新的解释力。本文使用省级开发区升格政策作为准自然实验,探讨开发区升格政策对地区产业结构升级的影响,并基于政策效果产生的异质性和绿色发展理念,从政策效应、集聚效应及绿色效应的角度进行探索,对升格后开发区城市产业结构升级原因进行分析,试图找出影响升格政策效果的主要因素。

一、文献综述

开发区本质上是一项基于地点制定(Place-based)的产业政策,本身承担着政策和制度创新的职责[5],因此国内外研究多聚焦其政策效应评估。现有研究表明开发区设立对吸引外商直接投资、提升企业创新意愿、发展企业绿色创新能力等方面都有明显的促进作用[6-8]。然而异质性样本研究表明开发区的设立并不总是正向的影响。将以扩大开放实现产业转型为目标的经济技术开发区和以发展创新技术实现科技转型为目标的高新技术开发区[9]进行对比发现,国家高新区对产业结构升级的影响存在明显的成长周期异质性[2];从层级维度来看,相关研究结果较为一致:国家级开发区与省级开发区政策效果相较甚远。国家级开发区对城市经济增长[10]、城市技术创新[11]有显著的促进作用,省级开发区对二者的影响效果并不明显。更有研究从企业微观角度发现:国家级开发区对企业创新水平[7]、域内企业创新投入[12]方面的促进作用皆明显高于省级开发区;省级开发区升格为国家级后有增量的促进效果。然而,蔡庆丰、陈熠辉在对开发区企业的并购效应进行评价时,认为国家级开发区的建立会抑制企业的兼并扩张,而省级开发区的建立则有利于企业的兼并行为[3]。

层级维度的研究结果也得到了实践的有效回应。国务院2009年重新启动省级开发区的升格工作,学者开始从这一角度进行分析研究。升格后的开发区在吸引外商投资方面拥有更显著的优势,进而让企业拥有更多比较优势[5],有效推动了城市经济效率的提高[4],提升了城市平均生产效率[13],有效降低了城投债杠杆率[9],对城市居民总消费、生活性消费、住房消费和子女受教育支出也都具有显著的促进作用[14]。但这种促进作用也表现出“优胜主义”选择和“拿来主义”选择分别带来的高效率企业与低效率企业的角力[1]。

开发区建设显著促进了产业结构的转型升级[15],有效推动了地区制造业升级[16]。但也有研究认为国家高新区未能促进产业结构高级化和产业结构合理化,未能推动中国产业结构升级[2],并将此归咎于以开发区为抓手的产业政策相悖于一些国家的比较优势[17]。至于开发区升格对产业结构影响未有研究涉及。另外,随着“双碳”目标的推进,从绿色发展扩充产业结构升级内涵,衡量开发区升格的政策效应更是空白。鉴于此,本文引入产业结构低碳化指标,采用渐进式双重差分方法,将开发区升格作为外生政策冲击,系统全面地研究开发区升格对我国产业结构升级的作用机制和影响效果,分析开发区和城市自身特征差异对产业结构升级的异质性影响,为开发区建设和产业结构优化提供政策建议。

二、理论机制

(一)开发区升格对产业结构升级的机制分析

开发区升格政策对产业结构升级的影响,主要可以产生三大效应。第一,政策效应。升格后的国家级开发区享有更大的优惠政策力度[4],其中的税收优惠、信贷宽松政策皆能缓解域内企业资金紧张问题,间接降低企业生产成本,而且人才引进直接补贴政策也促进了企业生产效率的提升[18],调动了企业技术创新的积极性,促使劳动力在三大产业间有序合理流动,实现资源能源合理分配,加深了新兴产业之间的联系,推动产业结构向高级化演进,使产业结构更趋合理[19]。同时,技术创新也会加速企业节能减排行动,加大对清洁能源的生产[20],促进产业结构的低碳化发展。第二,集聚效应。升格后的开发区产业集聚优势显著提高[4,21],域内企业加强分工合作,促进生产效率的提升,产业结构高级化水平增强[22]。市场合作亦会带来各企业之间劳动力、资本、技术等生产要素的共享,节省不必要的成本,促进资源的优化配置[23],提高协作效率,从而推动产业结构向更加合理化的方向发展。而产业集聚和企业合作会引致市场竞争的加剧,显著地促进企业的技术创新绩效,从而推动产业结构合理化和低碳化的发展。第三,绿色效应。升格后的开发区提高了企业绿色准入门槛[24],对域内企业绿色环保要求提高,对开发区污染事故发生率零容忍,限制了污染产业化学废弃物的排放,促进绿色创新企业的发展[25],推动产业结构向低碳化转型。鉴于此,本文提出假说H1:

开发区升格政策促进产业结构升级,分别从政策效应、集聚效应和绿色效应三方面产生影响(见图1)。

图1 省级开发区升格政策影响产业结构升级的机制图

(二)升格政策效果差异性的机制分析

从开发区层面来看,2009年起全国各城市逐步推进开发区升格的工作,但升格的时间和面积存在较大差异。升格时间较短的“成长型”开发区相比于时间较长的“成熟型”开发区而言,除对政策反应敏感外,还肩负着平衡区域发展差距的艰巨任务[26]。“成长型”开发区有更为创新的技术手段、更为突出的管理风格、更为新颖的财税政策,为企业入驻园区创造了较好的外部环境,进而能更好地促进地区产业结构升级;而“成熟型”开发区由于发展时间较长,人才引进机制和政策支撑体系创新度降低,制约了企业长远的发展,阻碍产业结构升级[2]。由于不同开发区在区位选择、发展方向以及目标成绩等方面均存在较大差异, 因此其面积规模并没有统一的最佳标准[27]。但开发区规模的差异性对产业结构的影响是不同的[1],规模越大的开发区享受的优惠政策范围越广,但也存在管理和协调不便等问题,导致未能充分发挥政策带来的红利;规模小的开发区对政策的反应力度和效果能在短时间内达到最大化。鉴于此,本文提出假说H2:

开发区升格政策对产业结构升级的影响因开发区成熟程度和面积规模的不同而具有差异性。

从城市层面来看,不同地理位置的城市产业结构发展方向、趋势都不相似,有着不一样的发展优势,因此开发区升格政策对产业结构升级的影响可能因地理位置的差异而发生变化。中西部城市经济条件落后,容易接纳东部的高耗能产业,成为“污染庇护所”[19];东部城市具有沿海区位优势,交通运输更为便利,有利于与国外先进企业进行技术对接,拥有更为先进的生产技术和相对较高的创新能力,进而推动产业结构的转型升级。各城市在开发区升格速度方面也不尽相同,多数城市在研究区间内只提档了一个省级开发区,有些城市则发生了多个省级开发区的跃升,例如徐州市在2010年升格了徐州经济技术开发区后,2012年又升格了徐州高新技术产业开发区。不同的升格速度对产业结构升级的影响也会产生差距[2,4]。鉴于此,本文提出假说H3:

开发区升格政策对产业结构升级的影响因城市地理位置和升格速度的不同而具有差异性。

三、构建模型、变量选取与数据说明

(一)构建模型

为探究开发区升格政策对城市产业结构升级的影响,本文构建升格政策的虚拟变量,用渐进式双重差分模型进行政策检验,模型设定如下:

upindustryit=β0+β1×did+β2×Xit+λi+εit

其中,upindustry为被解释变量产业结构升级;did为省级开发区升格的虚拟变量;X为一组控制变量,用于控制各个城市的经济特征;i和t分别表示城市和年份;λ为个体固定效应;ε为随机误差项;β0为常数项,β1和β2为解释变量和控制变量的系数。

(二)变量选取

1.被解释变量。产业结构升级水平是本文的被解释变量,分别从产业结构高级化、产业结构合理化和产业结构低碳化三个维度进行测算,再通过熵值法将三个指标进行合成。产业结构高级化(TS)的计算主要借鉴干春晖、郑若谷和余典范的做法,以第三产业产值与第二产业产值之比来度量[28]。产业结构合理化(TL)参考多数文献[2,19,28],选取泰尔指数来表示,具体计算公式:

其中Y表示产值,L表示就业人数,i代表某一产业,n为3表示三大产业。陈芳和张书勤指出,当TL=0时表示该地区的产业结构没有发生偏离,处于最合理状态[29]。产业结构低碳化(TSI)的定义并不明确,很多文献提到,在保持地方经济高速发展的同时,政府加大对环保进行管控,降低高碳产业所占比重,企业多采用清洁生产技术,实现生产过程的低碳排放、低碳能耗,进而改变产业结构。本文采用第三产业与第一产业产值之和与GDP比值度量产业结构低碳化水平[30]。

2.核心解释变量。核心解释变量为did,是文中设定的开发区升格政策虚拟变量,且did=treat*post。用treat变量划分实验组和控制组,将存在开发区升格的128个地级市设为1,其余89个地级市设为0;考虑到各地级市开发区升格的时间不尽相同,因此将开发区升格当年及以后post赋值为1,开发区升格前post赋值为0,据此生成开发区升格政策的虚拟变量did。

3.控制变量。基于已有文献[2,19],影响产业结构升级的变量还有很多,本文选择了六个控制变量如下:经济发展水平(lnpregdp),采用地级市人均GDP对数值来衡量;政府规模(gov), 采用地方财政一般预算内支出与地区GDP比重来衡量;教育水平(lnedu),采用普通高等学校在校生数的对数值来衡量;基础设施建设水平(infrastr),通过人均城市道路面积来衡量;城镇化水平(urban),通过城市建设用地占辖区面积之比来衡量;对外开放程度(open),采用该城市当年实际使用外资金额与地区生产总额的比重衡量。

(三)数据说明

本文的研究对象为我国的217个地级市,探究开发区等级从省级提档为国家级后对该城市产业结构的影响。鉴于国务院于2009年重新启动省级开发区升格,因此本文将研究窗口设为2006—2017年,考察城市产业结构在该时间段受政策影响的前后变化情况。数据处理过程中剔除数据严重缺失的城市,部分缺失的数据采用插值法进行补充,数据主要来源于《中国城市统计年鉴》以及各地级市统计年鉴(表1)。

表1 变量描述性统计

四、实证结果及分析

(一)基准模型

本文采用固定效应和多期双重差分模型,检验开发区升格政策对城市产业结构升级影响的净效应,具体结果见表2。回归结果表示,开发区升格政策对产业结构高级化的促进效果明显,且回归系数在1%的水平下显著,说明升格在带动当地产业结构向第三产业演进的过程中发挥了积极作用。而开发区升格政策对产业结构合理化的影响效果并不显著。有研究表明,产业结构合理化能反映地区产出结构和就业结构的耦合程度[31]。经数据研究分析可知,开发区升格提高了第三产业产值,有效地促进了地区第三产业的发展,而劳动力要素向第三产业自由流动的过程却受阻,导致地区产出结构和就业结构失衡,产业结构发生偏离。开发区升格政策对产业结构低碳化的影响在1%的水平下有显著促进作用,说明开发区升格政策对当地低碳化水平的提高有着积极作用。总体上看,省级开发区升格政策对产业结构升级的影响效果在1%的显著水平下有明显促进作用。

表2 省级开发区升格政策效果的基准回归

(二)稳健型检验

1.平行趋势检验。多期双重差分方法进行回归的前提条件是实验组和对照组的被解释变量,在没有政策冲击的情况下需要具有相同的变化趋势。本文采用图式方式报告了平行趋势检验的结果,如图2所示,观察省级开发区升格对产业结构升级的回归系数,结果三者都通过了检验。由图2可看出,开发区升格政策对产业结构合理化的作用效果不显著,与基准回归的结论相吻合。

图2 产业结构高级化、合理化、低碳化平行趋势检验

2.其他稳健型检验。本文从四个方面进行了稳健性检验,分别采用了缩尾处理、压缩样本时间、滞后处理(1年和2年)以及剔除特别样本的方法(见表3)。由上述稳健性结果与基准回归结果比较可知,省级开发区升格政策对产业结构升级的影响方向和显著性与基准回归结果保持一致,因此基准回归结果稳健,具有良好的解释力。

表3 稳健型检验

五、异质性分析讨论

(一)开发区层面异质性分析

1.开发区成熟程度。由于开发区升格的时间各不相同,本文仅考虑城市在2006—2017年间首次升格的开发区成长时间,探究5年以下“成长型”开发区和5年以上“成熟型”开发区对产业结构升级的影响是否存在差异,结果如表4模型(1)所示。“成熟型”开发区对产业结构升级的促进作用不如“成长型”开发区。“成长型”开发区对产业结构高级化、低碳化有显著促进作用,对产业结构偏离的抑制作用并不显著;“成熟型”开发区对产业结构高级化和低碳化都没有明显促进作用,却对产业结构偏离程度有明显促进效果。这说明开发区升格政策的福利刺激在升格前几年效果明显,但随着时间的推移,升格的开发区对政策的刺激反应减弱,且“成熟型”开发区有导致产业结构偏离合理化的风险。因此,当地政府应加大对“成熟型”开发区的关注,适时创新政策以降低在产业结构升级过程中的扭曲效应。

2.开发区面积规模。通过对开发区研究发现,升格的开发区面积规模大小不一。用2018年开发区目录中的“核准面积(公顷)”来衡量,仅考虑2006—2017年间首次升格的开发区,将升格的开发区按中位数划分为面积大和小两类,分别进行回归,得出结果如表4模型(2)所示。开发区升格政策对产业结构高级化和低碳化的促进效果在面积规模小的开发区中更为明显,面积规模大的开发区升格甚至对产业结构偏离有较为明显的促进作用。这说明:开发区升格政策的效果在小规模开发区中更为显著,而当开发区规模过大时,政策效果反而会减弱。面积过大的开发区不易管理、协调,升格所带来的优惠政策精准实施起来普遍难度较大,而面积小的开发区内企业享受到的政策更全面、更有针对性,且容易协调管理,因此更易体现出政策效果。因此当地政府不应盲目扩大开发区面积,保证面积规模与发展需求相匹配即可。

(二)城市层面异质性分析

1.城市地理位置。开发区升格政策对产业结构升级的影响是否会因区域发展不平衡、不充分而产生变化呢?因为我国东部城市和中西部城市存在一定的发展差距,所以进行分别回归检验,结果如表4模型(3)所示。开发区升格政策对东部城市产业结构升级的促进效果优于对中西部城市的效果。其中升格政策对中西部产业结构高级化的促进效果大于对东部城市产业结构高级化的促进效果。究其原因,以农业发展为主的中西部地区,工业和服务业发展相对落后,开发区升格带动该地区产业结构向高级化方向演进的作用效果更加明显;而在经济相对发达的东部地区,随着经济高质量的政策指引,第二、三产业的发展相对完善,且所占比例份额相对较高[2],开发区升格政策对提升当地产业结构高级化的作用反而较弱。升格政策对中西部和东部地区产业结构合理化都有抑制作用,东部抑制作用更为明显,原因是东部城市多数经济发展较好,容易出现“城市病”,产业结构发展受管理问题、交通拥挤、竞争激烈等因素制约[32],因此更加可能发生产业结构偏离合理化水平。升格政策对东部产业结构低碳化的促进作用要强于对中西部的促进效果,可能因为东部相比中西部更为发达,技术优势更为领先,因此更能尽早实现节能技术发展,能源替代技术进步,从而实现产业结构低碳化发展。

2.城市升格速度。在开发区升格过程中,有些城市多个省级开发区完成升格成为国家级开发区,大部分城市则只有一个开发区完成升格提档。“一市一区”升格模式有利于发挥主体城市的“极化效应”,而“一市多区”升格模式则有利于发挥区域间的“协同效应”[2,21]。为了考察不同升格速度对城市产业结构升级是否存在差异,将处理组分成“一市一区”和“一市多区”两个子样本,回归结果如表4模型(4)所示。“一市一区”的升格速度对产业结构升级的促进作用明显优于“一市多区”。“一市一区”升格能够明显提升产业结构的高级化和低碳化,而“一市多区”的升格速度对产业结构的合理化产生了抑制作用,即对产业结构偏离有显著促进作用。说明当一个城市经历多次省级开发区升格后,升格的政策效果明显减弱。因此城市不能为了追求速度而选择盲目升格,在追求增量的前提下要确保质的稳定,以适当的升格速度保证政策边际效益最大化。且“一市一区”政策效果优于“一市多区”的结论与国家对“同一城市原则上只允许申报一家”的规定相吻合。

六、研究结论与政策建议

(一)研究结论

省级开发区升格为国家级开发区作为一项准自然实验,采用多期双重差分的方法实证检验了开发区升格政策对产业结构升级的影响。主要结论可归纳如下。一是省级开发区升格政策的实施显著促进了城市的产业结构升级,对产业结构高级化和低碳化促进效果明显,对产业结构合理化的影响不显著。二是开发区升格政策对城市产业结构升级的作用效果受开发区自身差异性的影响。与成熟型开发区相比,省级开发区升格对成长型开发区的产业结构升级效果更佳;从开发区规模来看,升格政策效果在小规模开发区中更为显著,随着面积规模到达一定的饱和点后,政策效果反而会减弱。三是开发区升格政策对城市产业结构升级的作用效果受城市自身差异性的影响。对东部城市和“一市一区”升格速度的城市产业结构升级效果优于对中西部城市和“一市多区”的城市。

(二)政策建议

第一,加大“育智”“引智”“借智”力度,蓄强开发区高质量发展“人才池”。人才结构和质量水平是产业结构升级的核心变量,优质人才基础和合理产业政策能够极大发挥开发区升格的优越性,促使生产要素合理流动、三产结构升级优化,进而推进地区产业结构的合理化和高级化。第二,强化动态考核,警惕政策的边际效应递减。把握开发区升格政策的“度”,严控仅在数量和面积上的盲目扩张,科学设置升格门槛,进一步提升对申报升格开发的质量要求。同时构建开发区升格后的动态追踪和考核机制,确保升格后的开发区持续为入园企业提供“大胆创、大步闯”的优质条件和环境,激发企业创新活力,提高生产效率,进而推动产业结构升级。第三,“全国一盘棋”考虑开发区升格政策实施对象。在坚持各地产业结构升级的差异化路径前提下,综合考虑不同地区要素资源禀赋和发展基础差异,发展较好的地区继续发挥其规模经济效应,强化资源配置能力,坚持经济高质量发展不放松,发展较差的地区也要统筹考虑省级开发区升格机会。在推动全国经济高质量发展、产业结构转型升级的基础上努力缩小地区发展极差,实现全国地区平衡发展。第四,强化“双碳”引领,全面推进开发区绿色低碳化。产业结构调整是带动碳减排进而推进碳达峰、碳中和的根本途径,我国应继续发展服务业、新兴产业等绿色低碳产业,加大对高碳排放产业的控制,因地制宜,制定适合地方发展的节能减排战略,共同推进产业结构低碳化转型。