高校内部财务治理现代化的提升路径

李影 江苏城乡建设职业学院

引言

教育治理是国家治理的重要组成部分，教育治理实现现代化，是推进国家治理现代化的生动实践。教育是强国之道，高等教育水平更被视为衡量一个国家发达程度重要要素之一。我国在国际社会竞争力的提升，需要切实抓住抓好高校这个高地。为了充分发挥高等教育在经济社会发展中的重要作用，高校必须实现治理现代化。高校治理能否实现现代化，关键之举在于高校内部财务治理之路。财务内部治理是指参与高校经济活动的各类利益主体，通过制度安排，解决财权运用过程中产生的各种问题，形成有效的财务相互约束机制和相互制衡机制，确保财务活动有效开展，实现利益相关者的利益最大化，推动高校实现更高质量、更有效率、更可持续的发展。随着“全面提高高等教育质量，建设高等教育强国”国家战略的实施，高校探讨如何构建起完善的财务内部治理体系，提升财务内部治理能力水平，在当下显得尤为迫切。

一、深化高校内部财务治理结构现代化

建立现代大学制度，是高校实现高质量发展必须具备的基本条件之一，现代化的高校治理结构则是现代大学制度的核心要素，而建立现代化高校治理结构的关键举措是完善“财务决策权、执行权和监督权”三权制衡的财务治理结构。

推动财务决策、执行和监督机构设置、职权分配和制度设计科学化是深化高校财务治理结构现代化的基础工程。中国特色社会主义高校财务治理结构现代化，必须在坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的原则基础上，架构起财务决策权、执行权和监督权相互协调、相互约束的组织结构体系，从而促进财务治理决策科学化、执行高效化、监督多元化格局的形成。[1]高校内部财务治理结构如图1 所示。

图1 高校内部财务治理结构图

（一）构建科学化的财务治理决策结构

坚持党委领导、校长负责是高校财务治理决策结构的根本。高校要明确“三重一大”事项议事规则和决策程序，审议决定重要事项前应组织相关专业委员会进行科学论证，充分听取高校相关利益群体的相关意见。如学校的重要经济政策、资源分配以及重大经济事项在提交党委会决策前须由学校财经委员会进行充分论证；学校年度预算的方案可以由预算委员会负责论证；学校对外投资等重大资产运作事项由国有资产管理委会员进行论证；学校内部控制的建设和完善由内部控制管理委员会进行负责。

（二）打造高效化的财务治理执行结构

高校“统一领导、集中（分级）管理”的财务管理体制，是打造高效化财务治理执行结构的基石。高校财经工作应逐步构建一套多层次的经济责任体系，层次分别由学校校长、分管财务校领导（总会计师）、各分管工作校领导、财务部门负责、各二级单位负责人以及会计人员构成。

校长是学校财经工作的总负责人，在学校党委的领导下，对学校的财经工作实施统一领导；分管财务工作的校领导（总会计师）是校长管理学校财经工作的助手，对校长负责，负责处理学校与校内外有关部门、单位之间的财务关系；分管业务的校领导应协助校长完成其分管的各项工作，在其分管的工作职责范围内，对分管部门（单位）的财经事项负领导责任；财务部门负责人在校长和分管财务工作的校领导（总会计师）的领导下，具体负责实施全校的会计核算和财务管理工作；学院（部、处）和职能部门负责人是本单位的经济责任人，在认真贯彻国家财经法规和校内规章制度的情况下，对本单位的资金实行审批，对本单位经济活动的真实性、合法性、合规性负责，实现“责、权、利”相统一。

（三）探索多元化的财务治理监督结构

任何组织都有机会主义者，此类群体往往无视组织的规章制度，抓住一切为自身谋取私利的机会。如果没有制约，一切拥有权力的人就容易滥用手中权力。只要公权力存在，就必须有制约和监督。因此任何组织都必须建立统筹协调、分工合作的监督体系，以保证公权力正确行使。高校财务监督机构由教代会、纪委和审计处组成，以维护不同主体的利益诉求，并确保高校经济活动合法合规。

教职工代表大会是普通教职工能够为自己的利益发声的地方，在财务工作中只有充分发挥教职工代表大会的民主监督作用，高校的财务监督工作才能更加独立、有效。纪委积极协助学校党委推进全面从严治党，加强党风廉政建设和反腐败工作；负责日常监督以及对学校“三重一大”等事项进行监督。审计处接受校长领导，负责对学校及所属单位的财务收支、预决算情况进行内部审计；负责对学校及所属单位的预决算情况进行内部审计；负责对学校及所属单位内部控制、风险管理进行审计评价；负责对学校内设机构及所属单位领导人进行经济责任审计。

二、推动高校财务领域制度现代化

制度与治理有什么关系？我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。[2]可见，良法是善治的前提，又是治理的依据，起根本性、全局性、长远性的作用，制度的性质决定了治理的方式，治理依据制度展开。制度竞争是国家间最根本的竞争，不同的制度安排也将会使高校产生巨大的竞争力差异，高校财务领域的制度当然也不例外。

（一）构建层次分明、内容完整的制度体系

国家制度有法律、法规和规章之分，高校财务内部治理制度也分为基本制度、业务管理制度和实施细则。

基本制度是统筹全局性、综合性工作的规章，在一定时期内相对稳定，对制度管理权责、制度体系框架及基本内容等进行规定，如高校的财务管理制度。

业务管理制度是在基本制度之下，进一步落实基本制度的要求，细化业务内容、明晰职责权限、规范管理流程与程序的具体制度，确保学校各项经济活动有章可循、有据可依。包括预决算管理制度、财务收支管理制度、财务监督等相关业务管理制度。[3]

实施细则是高校结合本单位财务管理实际工作和业务的需要，对业务管理制度的细化和补充。包括财务人员岗位职责、会计基础规范、会计档案管理等实施细则。

（二）建设理念清晰、规则合理的规章制度

理念和规则是管理制度的基本要素，理念是指蕴含在制度之中的价值追求，[4]财务制度的理念是要产生效能，高校财务制度的效能提升应围绕高校的五大职能。规则为制度的实质内容，高校财务制度必须明确规定，保障什么，反对什么，惩罚什么，通过规定责任、权益、过程和方法使师生的行为在制度框架内进行。

（三）建立流程规范、执行到位的制度程序

制度程序指制度制定和执行的过程环节及其顺序，程序对制度建设来说不容忽视，程序决定制度建设的成败，《全面推进依法治校实施纲要》强调了学校制度生成程序的重要性。在财务治理领域内，凡制定重要的财务规章制度，都要遵循民主公开的程序，健全不同利益主体参与、沟通的渠道，征求利益相关方意见。

为了保障财务制度科学合理，高校财务部门在起草制度时，首先吸引文字功底以及业务能力较强的人员加入起草团队，组织起草人员认真学习最新的财务政策；其次，制度的拟定在结合学校自身实际情况下，也需要参考其他高校相关制度；最后，还要在校内通过召开座谈会等形式，广泛深入地征集了广大教职工的意见建议，必要的情况下，也可以向相关的专家学者进行财务政策上的咨询。

完善的制度执行程序应包括宣传、执行、问责等环节。制度的生命力在于执行，如果缺少执行力，制度就会流于形式，成为摆式，甚至产生“破窗效应”。为了充分发挥制度的执行力，一是要强化制度的教育宣传，增强执行主体对制度的认同感；二是要强化制度的执行问责，增强执行主体的责任意识，从而有利于制度得到落地生威。

三、推进高校内部财务治理机制现代化

财务治理机制是高校财权基本配置框架下，依据财务治理结构和制度设计，能动地对高校财务治理活动进行合理调节、严格控制的机制，以期实现财务治理的目标。高校作为非营利性质的公共组织，应重点关注内部控制机制、全面预算绩效管理机制以及成本效益核算机制。

（一）内部控制机制

国家和社会对高校完善自身内部治理、有序规范开展经济活动、防范重大风险、担负立德树人使命有越来越高的要求和期盼。内部控制机制是促进高校实现财务治理现代化的必需手段和有效工具，高校应当以建立健全内部控制机制为重要依托，切实推进财务治理体系和治理能力现代化。

高校内部控制机制是一个决策、执行和监督的闭环机制，实质是以制度和程序规范权力的运行。在权力得到监督的情况下，通过集体研究等方式产生决策，决策由各业务部门具体执行，并在执行过程中向决策机构反馈建议，决策机构根据反馈建议修正决策，监督机构对决策机构和业务执行机构进行全方面监督，并对不合规、不合法事项提出整改意见，形成相互制约、相互监督的关系。[5]

（二）全面预算绩效管理机制

实施全面预算绩效管理是建立现代财政收支管理的重要内容，是推进国家治理体系现代化的重要组成部分，也是高校实施内部财务治理的重要内容。全面预算绩效管理是由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果应用构成的动态连贯综合系统。[6]其中，绩效目标是预算绩效管理的前提基础，绩效运行监控是预算绩效管理过程环节，绩效评价实施是预算绩效管理的手段措施，评价结果应用是预算绩效管理的内生动力。

高校全面预算绩效管理过程中，应全力加强绩效运行监控管理，推动项目高效实施；强化评价结果应用，完善问责奖惩机制；提高决策信息服务质量，弥补治理规则缺陷。

（三）成本效益核算机制

目前，高等学校普通处于办学经费紧张、内涵建设投入严重不足的状态，推行成本效益核算机制，将成为增强高校竞争力的重要举措。高校推行成本效益核算机制，一方面，能够进一步节约优化高校办学资源，降低办学成本、提高教育资源利用率；另一方面，高校作为公共部门，健全的成本核算体系可以提高定价成本核算的准确性，为高校收费标准提供更科学的依据；另外，成本核算是高校预算绩效评价的依据，夯实成本数据基础，为完善绩效管理体系做好数据支撑。

高校管理层应切实加强对成本效益核算工作的组织领导，加强成本管理理念的宣传工作，推动校园文化与成本管理理念的融合，保障成本管理实施的效果，统筹推进学校的成本效益核算管理工作。[7]

高校应充分利用现代信息技术手段，建立校内统一的业务数据标准，加强和完善成本数据的采集、记录、整理和传递工作，实现成本核算的自动化、数字化和智能化，提升单位内部财务管理水平和运行效率。

结语

总而言之，高校内部财务治理现代化是高校高质量发展的必须选择，但新时代此项工作任重而道远，完善财务决策、执行和监督体制机制，保证财务内部治理结构的科学性；理顺层次、完善内容、清晰理念、合理规则、规范流程、严格执行，加强财务管理制度的规范性；强化内部控制机制、全面预算绩效管理机制以及成本核算效益机制，优化内部治理措施，是高校内部财务治理现代化的基本路径。