BOT模式下的污水处理厂提标后特许价格调整研究

刘长红，梁丽，潘颖

（1.广西产研院生物制造技术研究所有限公司，广西南宁 530201；2.华鸿水务集团股份有限公司，广西南宁 530028；3.广西金圆环保科技有限公司，广西南宁 530002）

0 引言

BOT 模式下的污水处理厂在很大程度上解决了我国市政基础设施资金投入不足、水污染严重的问题，BOT 模式也成为地方政府建设和运营污水处理设施的首选。

在我国，污水处理项目属于社会公益性质项目，它为社会公共利益服务，不以营利为目的［1］。近年来，从2018年中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》到2021年中共中央、国务院发布《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，可见中央和各地政府对水资源生态环境保护高度重视，其结果是对污水处理厂的出水水质指标提出更高的要求，促使污水处理厂进行提标改造，已投入使用多年的BOT 模式下的污水处理厂提标改造工程势在必行。然而，对污水厂进行提标改造，带来的不仅是千万元甚至超亿元的巨大的建设投资，还有电费、药剂费、污泥处置费、设备维修保养费等运营成本的大幅度增加［2］。因此，为维持提标改造后的污水处理厂出水能够实现达标排放，保证污水处理厂日常资金周转运营，需要对原特许价格进行调整。如何调整特许价格也成为社会资本方与政府方双方谈判的重点，由于社会资本方的最终目的在于盈利，如果不能获得稳定的收益，社会资本方参与污水处理设施运营的热情势必降低，这不仅不利于污水处理行业的技术改革与创新，还会拖慢深入打好水资源污染防治攻坚战的步伐。但是，如果调整后的特许价格过高，则会增加政府的财政压力，容易出现社会资本方利润过高、使用者支付困难的状况，这也违背了BOT 模式下的污水处理厂“盈利而非暴利”的初衷。

综上，对BOT 模式下的污水处理厂提标改造后特许价格做出合理调整是非常必要的，既能体现出政府对风险的担当，也有益于污水处理厂顺利健康地运行和发展，保证区域内的污水得到有效处理并实现达标排放。

1 BOT模式介绍

BOT 即Build（建设）-Operate（经营）-Transfer（移交），本质上是一种基础设施投资、建设和运营的方式，在政府与社会资本方达成协议的前提下，政府向社会资本方颁发许可证，允许其在一定时间内筹集资金来建设特定的基础设施，并管理和运营设施及其相应的产品和服务，到期后再移交给政府主管部门，BOT 的合同期限一般是20～30 年［3］。BOT 模式如图1所示。

图1 BOT模式图示

BOT 模式下的社会资本方主要是将政府授予的特许经营权和自身的资金相结合，形成一种社会公共服务供给模式。在BOT 模式中，社会资本方作为投资主体，参与污水处理厂的建设和运营，既能提高污水处理厂的运营管理水平，又能有效降低其运营成本。我国自20 世纪80 年代初开始对BOT 模式展开应用，并于2004年发布实施《市政公用事业特许经营管理办法》（简称“126号令”），“126号令”中正式引入特许经营这一理念到市政公用行业，并在城市污水处理领域进行大规模实践。

BOT 模式下的污水处理设施运营项目中，政府方负责前期工作，但是政府方缺少全面的基础数据和运营经验，因此无法准确预测实际运营后的经济效益，也无法给出精准合理的定价，并且，在长达20～30 年的特许经营期内，污水处理厂的运营会面临很多无法预测的风险，如物价上涨引起的成本增加、实际处理水量达不到设计规模或超过设计规模等，这都会对初定的特许价格产生影响［4］。因此，通常在拟定BOT 协议时会约定调价公式，但没有对提标改造后的污水处理价格调整幅度做出约定。污水处理厂提标改造后，如果政府方还是坚持以初定的特许价格作为污水处理服务费，而要求社会资本方按提标后的排放标准运营污水处理厂，社会资本方将会入不敷出，无法保证污水处理厂正常运转，这也违背了BOT 项目风险与责任共担的原则。虽然BOT 模式在污水处理行业已推行多年，但在实际运营过程中，许多项目依然是以失败告终，调整后的特许价格不合理也是导致项目失败的主要原因之一。

2 特许价格

2.1 特许价格的构成

BOT 模式下的污水处理厂的特许价格是将处理1 t 污水的费用称为污水处理服务费单价，也称为水价（单位：元/t 或元/m3）。污水处理服务费单价构成按照保本微利的原则，由成本费用、税收、财务费用和一定的收益组成，其构成如图2所示。其中，成本费用包括运营成本和建设成本，建设成本以折旧费用体现，运营成本包括工资、员工福利、厂区日常修理费、厂外管网维护费（如有）、大修费、栅渣、沉砂处理费、在线设备第三方运维费、第三方水质、污泥检测费等固定成本，还包括电费、水费、药剂费、污泥外运处置费、其他费用等变动成本；财务费用是指建设期贷款利息；税收包括增值税及附加和所得税；收益是国家对污水处理行业发展的需要，采取市场准入、特许经营、价格管制的政策，调动社会资本方进入污水处理行业的积极性，我国供水行业的收益率一般在8%～10%，污水处理行业可以参照供水行业的收益率。

图2 污水处理服务费单价构成

2.2 特许价格调整理论概述

BOT 模式的污水处理厂的运营在长达数十年的运营期内会遇到种种风险，建立良好的特许价格调整机制对合理分担项目的风险和收益尤为重要，因此在对特许价格进行调整时，应以风险共担为原则，全面考虑运营期内实际存在的影响因素的变化，再进行价格调整。国家相关部门也发布一系列污水处理费相关的办法条例，对污水处理费的标准及价格机制做合理规定，不断优化污水处理服务费的定价机制，具体见表1。

表1 污水处理费相关办法条例

以上发布的办法条例中，始终保持一致的是污水处理费的制定要以覆盖污水处理设施正常运营和污泥处置成本并合理运营为原则，因此在任何情况下对污水处理费做出调整时，都应以此为前提。

当前，我国的污水处理项目，特别是BOT 模式下的污水处理厂的运营，存在污水处理设施老化、污泥无害化处置不规范、污水管网收集系统建设不完善等问题，因此加快补齐城镇污水收集处理、中水回用和污泥处置设施短板，推进城镇污水管网全覆盖，为运营污水厂提质增效［5］。因此，在对污水处理设施进行完善、改造、升级后，关于污水处理项目特许价格的调整是一个不可逃避的问题，对于调整的价格该如何制定，并未有相关参考依据，业界对于这方面的研究中，也并未给出可行的办法，主要研究结论见表2。

表2 BOT污水处理厂特许价格调整主要研究结论

国内外学者对特许价格的调整方向、调整机制、影响因素等做了不同程度的研究，为特许价格的调整提供了一些思路。在对BOT 项目特许价格进行调整时，主要依托财务评价的理论对既定的特许价格进行详细的分析和计算，确定其合理性和可行性，重点对项目的成本、效益进行系统计算，考察其盈利能力、偿债能力和财务生存能力，为特许价格的调整提供理论依据和数据支撑。

3 提标改造后对特许价格的影响成本说明

污水处理厂提标改造后对特许价格的影响主要体现在投资和成本费用的增加，但由于对污水处理厂提标改造的难度不尽相同，所带来的价格影响也会存在差异，并且提标改造后污水处理厂出水水质标准越高，所需进行的投资规模越大，运维成本也越高，下面通过两种情况进行分析说明。

3.1 在不改变设计规模的情况下进行提标改造

在不改变设计规模情况下进行提标改造，即只在原污水处理设施末端增加深度处理段，不对原污水处理设施进行改造，一般可以在不停产的情况下进行提标改造。以某小型BOT 污水处理厂在不改变设计规模情况下进行提标改造为例进行分析，该污水处理厂原设计规模为3 万t/d，提标改造后的规模依然为3 万t/d，出水水质从原来的《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918—2002）中一级B 标准提高至一级A 标准，提标改造后由于增加了深度处理段，因此对增加的深度处理段进行分析测算。通过财务分析测算，深度处理段成本构成如图3所示。

图3 新增的深度处理段成本构成

从图3 中可看出，成本费用中运营成本占比最大，为总成本的60%。该小型污水处理厂提标改造前的水价中已包含建设成本、财务费用、税费和收益，因建设成本、财务费用受工艺、贷款的影响，税率及收益按当时的税率和收益率进行测算，因此在此不对提标改造前后的建设成本、财务费用、税费和收益进行对比分析，只对提标改造前后运营成本做对比分析，了解提标改造前后影响特许价格的因素。提标改造前运营成本构成和深度处理段运营成本构成见图4和图5。

图4 提标改造前运营成本构成图

图5 深度处理段运营成本构成图

图4 显示提标改造前运营成本构成及各项费用的占比，提标改造前占比最大的为工资及福利，其次是动力费，两项合计占运营成本的61%，可见一般的污水处理厂满足一级B 标出水水质，运营过程中主要的成本费用是工资及福利和动力费。如图5 所示，增加深度处理段后，出水水质可由原来的一级B 标准提高至一级A 标准，运营成本中占比最大的为药剂费和动力费，两项合计占运营成本的66%。一般污水处理厂深度处理段主要是通过增加高效沉池、深床滤池、深床滤池、膜过滤等深度处理工艺，运维过程中投入的主要成本为药剂费和动力费。

为更清晰地了解提标改造前后运营成本增加情况，将运营成本进行逐项对比，如图6所示。

图6 提标改造前后运营成本比对图 （单位：万元/年）

从图6 可以看出，污水处理厂增加深度处理段后，各项成本均有增加，药剂费和动力费增加最多，主要原因是增加的深度处理段所需投加的药剂增多、所需运行的设备增多，使药剂费和动力费增加。

综上，在不改变设计规模的情况下进行提标改造，影响特许价格的关键是增加深度处理段，对运营成本最大的影响在于药剂费和动力费，在进行价格调整计算时，可将深度处理段总成本折算为每吨水的处理成本，即深度处理段的水价，在与提标改造前污水处理服务费单价进行相加求和，得到的结果可作为提标改造后的特许价格。如此定价既不会扰乱社会资本方与政府方确定的定价机制，也不会由于将深度处理段的运营纳入而导致社会资本方的运营压力增加。

3.2 在扩大设计规模的情况下进行提标改造

随着城镇污水收集管网的不断完善，对污水处理厂不仅要提标，还要求扩建规模，以处理新增的污水。此种情况下，对特许价格的影响主要体现在两个方面，一是投资增加产生的影响，二是运维成本增加产生的影响。

（1）投资增加产生的影响。污水处理厂“提标+扩建”，增加的投资主要包括新增的深度处理部分、扩建的部分、原厂老旧装置改造的部分，以及为满足提标改造工艺技术需要对原有污水处理设施进行拆除和更换的费用等，在进行特许价格调整时，还需要考虑新增的固定资产投资和财务费用（即建设期的贷款利息）。应注意的是，不应把拆除内容所对应的建设成本及运营成本相关内容纳入特许价格调整的计算范畴内。

（2）运维成本增加产生的影响。污水处理厂经过提标改造后，增加深度处理工艺部分会获得更高的出水水质，然而对污水的净化程度越高，需要的工艺技术和与之相匹配的电费、药剂费也越高，运营成本也会随之增加。

（3）特许价格计算说明。进行计算时考虑投资和运营成本，按照图2污水处理服务费单价构成以财务评价理论进行逐项计算，进行相加求和后折算到每吨水中，可得到污水处理服务费单价，即新的特许价格，计算内容参考表3。

表3 特许价格（污水处理服务费）计算表格

4 结论

随着污水水质排放标准的不断提高，需要对污水处理厂进行提标改造，进而需要对BOT 模式下的污水处理厂提标改造后特许价格做出合理调整。文章分析了BOT 模式下运行的污水处理厂经提标改造后，出水水质从《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918—2002）一级B 标准提高至一级A 标准的两种情况下的特许价格的调整：①不改变设计规模情况下进行提标改造时，提标改造后的特许价格为提标改造前污水处理服务费与深度处理段吨水成本之和；②扩大设计规模情况下进行提标改造，提标改造后的特许价格需要重新按照图2 的污水处理服务费单价构成以财务评价理论进行逐项计算，计算表格可参考表3；③在BOT模式下的污水处理厂的运营中，工资及福利、药剂费和动力费占较大权重，在制定调价公式时，可将动力费、药剂费、人工成本作为调整因素。