基于属性分析及文本聚类的我国养老政策演化研究

苏梦泽,耿骞,刘志刚,靳健*

(1 北京师范大学 政府管理学院,北京 100871; 2 远洋集团,北京 100025)

1 引言

随着人口老龄化程度不断加深,我国即将进入中等老龄化社会阶段(刘厚莲,2021)。根据2020年11月开展的第七次全国人口普查数据,我国人口总数已经突破了14亿,其中60岁及以上人口已经突破2.6亿人,占总人口的18.70%,其中65岁及以上的人口超过1.9亿人,占比达到13.5%。60岁及以上人口占比相较于上一次人口普查的结果上升了5.44个百分点(国家统计局,2021)。面对老龄人口比重不断上升的现实情况,国家如何利用政策工具解决养老问题、控制老龄程度是一个关乎民生的重要社会问题。

养老政策是我国政策体系中的重要内容,包含了党和政府对养老工作做出的一系列规定、措施和导向。养老政策的制定和执行不仅影响老年人生活质量,还关系到子女养老压力等社会问题。对已有的养老政策进行研究有利于总结我国养老工作的经验,为未来养老工作的发展指引方向。本文将利用政策发布时间和发布部门两种属性对我国养老政策进行计量性分析,同时抽取政策文本中的关键短语进行聚类分析。通过这两方面的分析,有助于探索我国养老政策的演进过程,梳理我国养老工作的发展脉络,揭示我国养老政策发布的内在规律,挖掘各阶段的政策关注重点,为国家相关部门开展养老工作提供参考依据。

2 文献综述

公共政策是指为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策,在管理社会公共事务中发挥导向、调控与分配功能(陈青云,2006)。养老政策属于公共政策范畴,其制定、发布与实施的过程和特定时期的经济、政治和社会条件密切相关。养老政策的变迁过程可以反映出不同时期政策环境的变化。对变迁过程的考察有利于发现不同时期的社会问题,判断是否存在一以贯之的工作主线,能够为未来的工作提供具有参考性和借鉴性的经验或知识。

针对养老政策的运行、制定的研究已经取得了众多成果。部分学者针对地区养老政策实践进行深入分析调查,为当地养老事业或养老政策提供建议。例如 Lei等人(2019)以武汉市青山区为例,梳理当地现行政策与政策现状,同时借鉴国内外养老模式,为青山区养老政策模式建设提供参考;杨静慧(2020)通过对江苏省六个县637位老人进行问卷调查,为当地应完善农村互助养老政策提供了若干建议。对不同地区、国家的养老政策进行横向对比也是养老政策研究的一大重要方向。通过对比分析有助于发现不同地区的政策特点,为本地区养老政策的制定提供经验。Kyoko Ohta(2019)采用多层次视角解释日本养老政策制度过渡的合理性;徐志华和苏炜杰(2021)梳理、归纳了五个国家的人工智能养老战略与政策文件中的主要内容和特征,并结合中国实际,提出了优化我国人工智能养老战略的建议。

以上研究多为针对现实社会问题及政策运行情况进行的定性化研究,而随着信息技术的发展,针对大规模政策文本的自动化定量分析方法逐渐兴起。相关研究多采用政策文本本身属性、文本信息及相关学术研究成果挖掘政策信息的分布特征或规律,如Li等人(2021)运用文本挖掘的方式对中国地方养老政策进行定量文本分析,发现各个阶段的优先事项分别是解决转型遗留问题,扩大私营部门参与,实现老年人福祉。吴宾和唐薇(2018)以文献计量的方式,并利用Cite Space对十余年养老政策研究领域的核心期刊文献进行梳理,绘制知识图谱,挖掘国内养老政策研究的五大主题。本文将采用这种研究方式对我国养老政策的演化过程进行分析。对已有文献的调研发现,现有的对养老政策进行定量分析的研究已经采取了多样的方法对政策发布时间、发文主体等属性进行计量性分析(Cui Huang,Chao Yang,Jun Su,2018;汪波,李坤,2018)。针对政策文本分析时使用较多的方法一是对政策文本中的政策工具按照一定规则编码进行多维分析(李晓娣,原媛,黄鲁成,2021;晏子,章晓懿,2020;杨莲秀,胡孔玉,2021);二是抽取政策文本中的关键词语进行共词分析进而对文本内容特征进行分析(贾洪波,谢沁璇,2021;胡钊源,靳小怡,2020)。这两种方法均存在一定缺陷:针对政策工具进行人工编码的过程费时费力,且面向的政策样本往往数量较少,对政策信息的描述效果可能较差;在进行共词分析时,多数研究中抽取出的关键词语多为词长较短的词语,且容易出现如“发展”“推进”等政策文本中常用的动词。这些词语包含的有效信息较少,而政策文本中的关键信息往往是长词或短语形式的名词或名词词组。例如,“社会养老保险” 可以被分成“社会”、“养老”和“保险”三个词,但是这三个词中的任意一词,都无法体现出社会养老保险的完整语义信息。因此,以这样的短词为输入数据进行共词分析得出的结论可能存在代表性较差、语义信息较少的问题。

综上,本文在选择发文时间、发文部门等属性进行计量分析,将我国养老政策发展划分为若干阶段,分析发文数量以及发文部门特点,同时抽取信息量更大的长词或短语进行聚类分析,总结出各阶段政策主题,试图更全面、更具代表性地探索我国养老政策的演进和发展过程。

3 研究方法

3.1 数据获取及研究流程

首先,从北大法宝中选择标题中含有“养老”的中央层级的政策进行下载。选择标题中含有“养老”的政策的目的是确保政策内容和政策有关,限制中央政策的目的是确保政策具有更高的效力和权威性。下载数据时未选择批复类政策文本。该类型的政策内容一般是政府针对某一具体事项做出的指示、回应,而非中央对养老工作做出的直接规划,故舍弃这一部分的政策。本文的研究过程如图1所示。

图1 研究框架图

在经过初步选择和下载之后,得到849份政策文本及其属性。去重后得到827份政策文本及其属性。再对已获得的数据进行清洗,去除其中包含的“批复”类和“函”类信息量较少的政策文本,最终得到653篇政策文本及属性信息。

3.2 发布时间及发文部门提取

在下载政策文本的同时,每篇政策文本的属性信息也被一并下载。本文选择发文部门和发布时间作为每篇政策文本的关键属性进行分析。

发布时间包含政策发布的具体的年月日信息。本研究只利用年份信息,以此作为政策文本发布数量时序分析的依据。接着,提取出每篇政策的发文部门。其中某些政策是由两个或更多部门联合发布的,这说明在制定该政策时存在政府部门之间的合作情况,这为部门之间的共现分析提供了现实依据。

3.3 关键短语抽取

政府发布政策的一大重要目的是对重点领域或重点群体进行规范、引导,通过政策文本具体说明采取怎样的措施推进重要事务的开展。因此,本文将关键句定义为明确说明发文部门将采取怎样的措施、针对哪些主体开展何种工作的句子。这类句子一般由动词引导(YANG C,HUANG C,SU J,2020),如“各地劳动保障、财政部门要会同政府侨务部门认真审核享受补助人员的资格”这一关键句,其中的重要信息包括实施主体(各地劳动保障、财政部门)和具体措施(审核享受补助人员的资格)。政策文本具有一定句式结构,用词比较规范,经常用到某些具有提示性的动词,如发展、确保、提升等等。这类句子往往包含着政策实施主体、政策措施等关键信息,因此采用选取包含这类动词的句子作为关键句具有合理性。首先随机选取100篇政策文本,接着对这100篇政策文本进行分词和词频统计,筛选出其中出现次数达到一定阈值的动词,同时参考《国务院公文主题词表》,最终确定了如下关键提示词,如表1所示。

表1 关键提示词及例句

包含这些关键提示词的句子被视为关键句。在提取出每篇政策文本的关键句之后,进一步抽取每个关键句中的关键短语。抽取关键短语的目的是提取出含有更多语义的文本信息。常见的TF-IDF方法、Text Rank方法抽取出的词多是短词(王毅,2016),信息量相对较少。一些针对长词抽取的算法(如点互信息法)更常用于抽取频繁搭配项,对于低频词的支持效果并不好,并且需要反复更新词典才能获得更好的效果(魏伟,郭崇慧,陈静锋,2018)。在调研现有算法以及工具并进行实验后,选择了CKPE(Chinese Key Phrase Extractor)(1)本工具包为开源工具,Github地址:https://github.com/dongrixinyu/chinese_keyphrase_extractor这一工具包进行抽取。CKPE工具包融合了词语权重以及预训练主题模型结果,能够胜任中文关键短语抽取任务。本次实验利用CKPE抽取到的部分关键短语如表2所示。

表2 关键短语样例

3.4 关键短语聚类

获得关键短语之后对其进行聚类分析,探索不同阶段中我国养老政策的主要内容和主要类别。本研究选用Word2Vec模型对关键短语向量化,并利用Kmeans聚类算法对关键短语的向量进行聚类分析。

Word2Vec作为一种常用的词向量算法,能够胜任如文本相似性计算、关键词抽取等多种自然语言处理任务。该模型的作用是将文本数据转换成高维的数字向量,为计算文本相似度提供数字基础。例如,“养老保险”这一短语在经过Word2Vec模型处理后会生成一个形如(0.5234,0.6342,…,0.4998)的高维数字向量。同时Word2Vec模型在将文本向量化时会融合语义信息,语义相近的文本信息在转换为数字向量后,它们在向量空间中的距离也更加相近。根据这个分布特点,可以利用余弦相似度等方法计算数字向量之间的距离,将距离相近的向量进行聚类,进而实现文本聚类,总结文本主题。以本文实验结果为例,经过计算之后,发现“基本养老保险费”和“退休养老基金”两个关键短语计算出的词向量之间相似度为0.5957,而“基本养老保险费”和“离退休人员”两个关键短语的词向量相似度仅为0.2219,说明模型训练后的结果能够显示出不同短语之间的语义相似关系。

Kmeans是一种常用的利用样本间欧氏距离进行聚类的机器学习算法,可以通过计算向量间距离的方式将各个词语向量进行聚类,便于观察、总结文本信息的主题或特征。该算法可以将Word2Vec模型计算出的词向量根据距离远近进行大规模聚类,提升聚类的效率。

本文利用Word2Vec模型对关键短语进行向量化后,每个关键短语被计算为一个100维的高维向量,之后利用Kmeans算法对所有向量进行聚类分析。

4 我国养老政策发布的时序及部门共现分析

4.1 养老政策发布时间的时序分析

通过研究政策发布时间,可以直观地看出各年度发文数量的多少以及逐年的变化趋势,有利于从数量上把握国家在不同阶段对养老工作的重视程度,评估各阶段养老政策的供给情况。

本研究使用到的政策文本从时间上横跨40余年。检视政策属性信息时发现,这653条政策属性数据当中有7条政策的时间信息存在缺失。其中三条分别发布于2015年、2017年和2021年,仅缺失月份数据,不影响时序分析;另外4条政策数据缺失年份信息,因此在进行时序分析时将这4条数据删除。经统计,各年份发文量如图2所示。

图2 各年份发文数

根据发文数量的变化趋势情况,可将我国养老政策的时序演进分为四个阶段:改革探索阶段(1980—1994年)、持续推进阶段(1995—2012年)、蓬勃发展阶段(2013—2019年)和暂时衰退阶段(2020—2022年)。改革探索阶段中,政策发文数量呈逐年上升趋势。80年代初期,改革开放刚刚起步,社会主义经济体制改革需要大量的政策进行引导。养老作为一大重要的社会问题,需要政府从各个方面进行宏观规划,针对政策运行中出现的新问题需要及时进行调整。进入持续推进阶段后,政策发文数量逐渐下降并趋向平稳,说明养老工作的体系照比上一阶段更加稳定,各项工作进入试点和完善阶段,处于稳定的推进期。蓬勃发展阶段中,发文数量再次呈现上升趋势,并达到了发文数的顶峰。十八大以来,我国特色社会主义进入新时代,养老工作也面临新的挑战,需要开辟新的奋斗路线,如养老产业建设、智慧养老等工作均需要得到政策支持才能得到健康发展。而2020年以来,新冠疫情的防控为各项工作中的重中之重,养老工作势必会受到影响,因此暂时衰退阶段的发文量下降明显。未来养老政策的发文趋势变化仍需要观察。

总体来说,发文数量存在集中爆发、各年份之间变化较大的特点。这一定程度上说明了我国在养老政策的制定、发布上存在集中发布、持续推进的特点。

4.2 养老政策发文的部门共现分析

从各部门发文数量的统计分析中不仅可以看出哪些部门正在进行养老工作,也可以看出哪些部门在我国的养老工作中占核心地位。而通过部门共现分析,则可以进一步探索各部门在养老工作中的合作情况。首先提取出各部门发文数及部门共现信息,接着利用Gephi可视化软件绘制共现网络图来展现政府部门之间的共现关系,并按照四个阶段分别进行分析。在共现图中,节点大小表示该部门的发文数量,即节点越大,该节点代表的部门发文数越多;边的粗细代表两个部门之间的共现强度,即边越粗,两个部门的共现次数越多,即合作次数越多。

4.2.1 改革探索阶段(1980—1994年)

经过统计,这一阶段的政府部门共现图中包含14个节点,17条边。这说明本阶段有14个部门有联合发文的情况。具体共现情况如图3所示。

图3 改革探索阶段部门共现图

本阶段的共现图复杂度较低,说明此时各部门之间的合作程度较弱。劳动和社会保障部以及财政部作为两个核心部门之间存在较强的联系,说明这一阶段的养老工作主要由这两个部门统筹。同时可以发现,两个核心部门可以形成两个“集团”,两个集团之间几乎没有直接联系。这说明两个核心部门虽然有较强的合作,但是在具体工作上各有侧重。

4.2.2 持续推进阶段(1995—2012年)

这一阶段的政府部门共现图中包含40个节点和75条边,如图4所示。

图4 持续推进阶段部门共现图

本阶段的共现图明显比上一阶段的共现图更加复杂。从边的粗细和颜色深浅可以看出,部门之间的合作关系照比上一阶段有了明显提升。同时可以发现,财政部和劳动和社会保障部(人力资源和社会保障部)这两个核心部门之间仍然有极强的关联。值得注意的是,和财政部及劳动和社会保障部(人力资源和社会保障部)同时共现的部门明显增加(图4下方所示),但是也有一些部门仅和财政部及劳动或社会保障部(人力资源和社会保障部)单独共现,即“小集团化”现象仍然存在。

4.2.3 蓬勃发展阶段(2013—2019年)

本阶段的共现图(如图5所示)中包含32个节点,104条边。不论是从数量上看还是形状上看,都可以明显看出这一阶段的共现网络更加复杂。

图5 蓬勃发展阶段部门共现图

从图中可以看出,这一阶段出现了更多具有中心性的部门。同时,对比上一阶段出现更多较粗的边,说明各部门之间的合作正在不断加强,“小集团化”现象几乎消失,各个部门在养老工作的更多方面都取得了合作,某一部门单独牵头负责某类事务的情况减少,更强调多部门的协调共进。

4.2.4 暂时衰退阶段(2020—2022年)

这一阶段的共现图中包含21个节点,51条边。虽然时间跨度短,政策发文数少,但是这一阶段部门合作情况仍然明显。共现图如图6所示。

图6 暂时衰退阶段共现图

不同于前三个阶段,民政部是这一阶段养老工作的绝对核心部门,共现网络复杂度较低。这其中的原因是目前发文数量较少,部门之间的合作还没有得到充分体现。

5 养老政策内容的演进——基于政策文本的分析

在进行文本分析之前,首先将每篇政策文本按照逗号和句号划分为若干短句,清洗掉句子中的无效信息,如序号、落款、发文字号等,得到初始的文本数据,接下来按照图1所示流程抽取关键短语并进行向量化,得到关键短语的数值表示形式,再对各个关键短语向量进行聚类分析,进而总结出政策内容的主题。

5.1 改革探索阶段(1980—1994年)

根据聚类算法结果结合人工调整,确定类别数为8个,并根据各类别中的短语内容总结出这一类别的主题。计算得到的各类别包含的部分关键短语以及类别主题如表3所示。这一阶段的政策内容在主题上注重经济问题的管理和解决,同时关键短语的聚类结果显示出这一阶段国家在煤炭行业和农村这两个场景中做出了较多与养老相关的工作。

表3 改革探索阶段关键短语聚类结果

这一阶段,中国正处于改革开放初期,各项经济制度的恢复、改革以及社会主义市场经济体制的建设等重要经济工作均处于起步阶段,经济工作势必成为这一阶段的工作重点。观察关键短语内容可知,养老保险为重要的经济工作内容。从20世纪80年代开始,我国开始了养老保险制度的试点工作,包括“企业保险”向“社会保险”转变、缴费主体多元化、给付方式多层次化等(许莉,万春,2008)。1991年,国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》,从缴费主体、缴费比例、保险制度等方面对企业职工养老保险制度进行了指导。同年,民政部也颁布《关于进一步理顺农村社会养老保险工作关系的通知》,进一步明确了农村社会养老保险试点工作中存在的问题,强调必须坚定执行国务院的决定。各行业也根据国务院部署,对养老保险工作进行了规范指导,如煤炭工业部颁布《煤炭工业部企业养老保险统筹实施办法》,邮电部颁布《邮电部关于发布<邮电企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险暂行办法>的通知》等。

5.2 持续推进阶段(1995—2012年)

根据聚类算法结果结合人工判断,将这一阶段的类别数设置为8类。聚类结果如表4所示。这一阶段的养老工作总体仍然围绕养老保险、养老基金等金融工作进行,但同时也有新的内容出现,如信息化建设、养老产业建设等。

表4 持续推进阶段关键短语聚类结果

1997年,国务院颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,总结了试点工作中的经验和不足,指出要建立统一的企业职工基本养老保险制度并做出工作部署。养老保险改革工作走上了更加稳定的道路。2000年,国务院颁布《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》,决定在辽宁省全省范围内及其他自行决定的部分地点进行完善城镇社会保障体系试点工作,调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度,对养老保险制度调整、养老金管理发放等工作进行了规范。2008年,国务院颁布《国务院关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》,内容包括实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,明确基本养老金的计发办法等内容。

在探索社会制度改革的同时,在养老事业中引入先进技术的工作也已经有序开展。劳动部与1989年颁布《劳动部关于应用电子计算机管理退休养老保险基金有关事项的通知》,指出要适应未来全国通讯互联网和宏观管理要求,并对各地社会保险事业管理局计算机配置、系统软件开发等问题提出意见。1994年之后,中国接入互联网,计算机技术、互联网技术的发展推动了我国的养老工作,针对各种具体工作的信息系统逐步建设起来。1999年,劳动和社会保障部颁布《劳动和社会保障部办公厅关于印发<城镇基本养老保险管理信息系统建设实施纲要(1999-2001年)>的通知》,对城镇基本养老保险管理信息系统的建设进行了规划说明,包括养老保险管理信息系统结构、技术实施、制度建设等内容。政策中提到了互联网内容,说明我国的养老工作已经可以依托互联网来提升效率。可见我国养老工作的管理能够与时俱进,用新技术新思想提质增效。

在上述两大重点工作之外,此阶段中也开展了如养老产业建设、养老护理等工作。如2010年前后,民政部颁布分批次申报全国养老服务示范活动单位的通知,举办全国养老护理员职业技能竞赛;2012年召开首届中国国际养老服务业博览会等。

总而言之,这一阶段的养老工作仍以经济工作为重心,同时注重工作质量和效率的提升,并且养老工作的形式更加多样化、现代化和国际化。

5.3 蓬勃发展阶段(2013—2019年)

根据聚类算法计算结果选择将这一阶段的关键短语聚成7类,聚类结果如表5所示。从经济工作的角度来看,这一阶段在养老保险之外有了更广泛的拓展。多种养老投资产品的出现要求有关部门需要对市场风险进行管理。

表5 蓬勃发展阶段关键短语聚类结果

这一阶段内,养老保险的改革仍然是养老工作的重点内容。2014年国务院颁布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,决定将新农保和城居保两项制度合并实施,在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险。2019年人力资源社会保障部办公厅颁布《关于加强养老金产品管理有关问题的通知》,强化对养老金产品的监督和管理。

养老机构建设在此阶段中依然是重点工作之一。2013年7月1日,《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》正式实施,从国家层面上对养老机构的设立和管理进行了说明。同年,国务院颁布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》,从税费优惠、补贴支持、人才培养、就业支持等方面对养老服务业发展进行了规划。2014年,商务部和民政部《关于鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构从事养老服务的公告》,反映了我国养老机构建设工作更加社会化和国际化。

在养老制度改革和养老基础设施建设之外,政府还致力于推动养老工作的现代化。2017年,工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委颁布《关于印发<智慧健康养老产业发展行动计划(2017―2020年)>的通知》,提出了到2020年,基本形成覆盖全生命周期的智慧健康养老产业体系,建立100个以上智慧健康养老应用示范基地,培育100家以上具有示范引领作用的行业领军企业,打造一批智慧健康养老服务品牌。健康管理、居家养老等智慧健康养老服务基本普及,智慧健康养老服务质量效率显著提升。智慧健康养老产业发展环境不断完善,制定50项智慧健康养老产品和服务标准,信息安全保障能力大幅提升的发展目标。

总的来看,这一阶段的养老工作更加多样。第一是对养老保险、养老金等金融工作进行更加深入的改革和更加严格的管理;第二是更加重视养老机构建设和管理,提升养老机构的服务能力以适应老龄化现状;第三是智慧养老等养老产业的扶持培育,提升养老产业的现代化水平。

5.4 暂时衰退阶段(2020—2022年)

由于这一阶段的政策数量较少,因此,因此聚类结果也少于前三个阶段。结合前几个阶段的聚类数进行多次聚类测试并对各聚类数下的聚类结果进行人工观察、调整,最终确定将这一阶段的关键短语聚成4类,结果如表6所示。这一阶段的养老工作更加重视相关人员的考核管理工作,包括养老产业的从业者,也包括对重点老年人的管理。同时受到疫情影响,对老年人的医疗保障和管理工作也得到了更多关注。

表6 暂时衰退阶段关键短语聚类结果

2021年,工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委颁布《关于印发〈智慧健康养老产业发展行动计划(2021―2025年)〉的通知》,提出到2025年,智慧健康养老产业科技支撑能力显著增强,产品及服务供给能力明显提升,试点示范建设成效日益凸显,产业生态不断优化完善,老年“数字鸿沟”逐步缩小,人民群众在健康及养老方面的幸福感、获得感、安全感稳步提升的发展愿景。

在推进养老服务行业建设的同时,《关于以养老服务名义非法集资、欺诈销售“保健品”的风险提示》、《关于养老领域非法集资的风险提示》、《关于强化养老服务领域食品安全管理的意见》等政策文件对行业风险和安全问题进行了提示、规范,以保障相关人员的利益。

面对突发事件,国家相关部门能够通过政策工具进行快速反应,保障相关人员的生命安全和切身利益。2020年初,新冠疫情来袭,国务院等部门迅速反应,颁布《关于印发新型冠状病毒肺炎疫情防控期间养老机构老年人就医指南的通知》、《养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南(第二版)》、《关于分区分级精准做好养老服务机构疫情防控与恢复服务秩序工作的指导意见》等政策,对养老机构、老年人如何应对新冠疫情以及有序恢复养老服务工作等事宜进行了说明。

虽然这一阶段的政策数量相对较少,但是展示出的内容足以说明国家对养老工作的重视程度,一方面大力引导养老服务行业向着现代化发展,另一方面面对行业风险、疫情风险等的威胁,国家能够做到与时俱进,及时解决突发的社会问题。

6 研究结论

本文对我国1980年到2022年间发布的中央级别的养老政策进行分析,按照时间及发文数量将养老政策演进过程分为四个阶段,并对每一个阶段内的政策从发文部门、部门共现两个属性维度,以及文本内容进行分析,得出了如下结论:

(1)发文数量呈现集中增长,持续推进的特征

从发文数量的时序图中可以看到,我国的养老政策存在几个发文高峰,但是高峰之后往往是发文数量的下降。这说明我国养老政策存在集中规划发布,在持续推进相关工作中针对各种社会现实问题进行调整的演进规律。

(2)部门共现网络复杂化发展,多部门合作趋势明显

通过观察四个阶段的部门共现图可以发现,共现网络越来越复杂,这说明各部门之间的合作在不断加强。在改革探索阶段的共现图中可以发现,核心部门劳动和社会保障部、财政部之间存在较强的合作关系,但各自合作的部门之间没有联系,即出现了以两个部门为中心的“工作小集团”,这种现象说明两个核心部门之间的工作各自有所侧重,部门之间的合作仍处于起步阶段。而在后面的阶段中,不仅参与合作的部门数量越来越多,这样的“工作小集团”现象也逐渐消失,说明养老工作上需要各个部门之间的通力合作,单靠一个核心部门牵头的工作方法逐渐被淘汰。在蓬勃发展阶段中,财政部作为绝对核心部门的地位有所下降,出现了更多中心部门,这也说明面临社会发展的复杂化和治理难度的提升,需要更多部门的力量参与到养老工作之中。

(3)重视养老经济问题,养老保险及养老金改革为工作主线

通过对不同阶段政策中的关键短语进行聚类分析,可以看出我国始终重视养老保险改革、养老基金管理等经济工作的管理,这说明在养老事业上十分重视对老年人经济生活的规范和管理。1978年改革开放开始,各项经济制度均需要恢复调整。国企的改革势必会带来企业养老制度的改变,企业职工作为主要的社会群体,如何对他们的养老工作做出妥善安排是养老工作的重中之重。企业职工的养老保险经历了由“企业保险”向“社会保险”的转变,制度安排朝着科学、合理方向发展。长时间以来,我国实行城镇和农村两套养老保险制度,2014年城乡养老保险的“并轨”也说明了养老保险制度更加重视公平。多年以来的顶层设计为我国养老工作的向好发展和人民利益的保障提供了坚实的基础。

(4)养老工作与时俱进,不断向现代化、国际化发展

随着社会发展,诸如信息化建设、老年人服务、老年人医疗管理、养老产品投资风险管理等主题也逐渐出现,这说明我国的养老工作能够与时俱进,针对不同的现实问题进行针对性的规划、引导和管理;信息技术的发展为养老工作提供了更多可能,“智慧养老”随之而来;面对新冠疫情,国家能够进行及时的管理;互助养老等养老模式的探索也为养老效果的提升提供了基础。2012年开始的中国国际养老服务业博览会至今已经开展了8届、社会养老服务机构引入外来资本等措施都说明了我国养老工作能够和国际接轨,朝着国际化方向发展。

人口健康研究