国内外新公共治理的内涵述评——兼论新公共治理的未来发展

陆 黎

(中央民族大学 管理学院，北京 100081)

新公共治理是随着政府与市场、第三部门等联系日益紧密且关系愈发复杂，以及公共政策与服务逐渐分散而兴起的一种全新的去等级化与多元化治理范式，已引起国内外学者高度重视与广泛关注，并被视为公共管理的“第三次革命”[1]，一时充斥于各研究领域。在国外，关于新公共治理的学术研究呈现百家争鸣之势。同时，国内在独创“新公共治理”中文词汇的基础上，引进了New public goverence(译为“新公共治理”)后，有关新公共治理研究也是甚嚣尘上[2]。然而，在中国学界，学者们在使用新公共治理一词时，基本没有对国内和国外新公共治理进行归类和区分，直接导致不同内涵的新公共治理文章弥漫于中文文献中，造就了中文新公共治理的研究“丛林”，进而导致科学概念所必需的明确性也因之销迹。因此，国内新公共治理理论内涵亟需全面厘清。而且，为深入理解国内新公共治理，对国外新公共治理内涵也有必要展开梳理与分析。

本文将围绕国内外新公共治理的内涵，并就中国如何合理规范使用“新公共治理”一词，以及如何合理推进新公共治理发展展开探讨，对这一基础性问题的回答，将有助于夯实新公共治理的研究基础，明晰新公共治理未来发展路径与合理边界。

一、国内新公共治理的内涵

纵观国内学界对新公共治理的研究历史，主要分为两个研究方向。一是将国外的“新公共治理”“新治理”“新公共管理”“后官僚制”等都用“新公共治理”一词来介绍。具体而言，首先是将奥斯本(Osborne)提出的New pbulic governance翻译为“新公共治理”(下文称之为“奥斯本新公共治理”)。其关注的是一种在批判公共行政、新公共管理基础之上形成的新理论。竺乾威在一篇评述性文章中赞扬了这种处理方式[3]，赵强和赵泽瑾也同意奥斯本新公共治理的理论是对公共行政和新公共管理的超越，超越的逻辑是批判、认知、实践和借鉴[4]；王连伟和夏文强在分析奥斯本新公共治理的演进逻辑时，遵循的依然是公共行政、新公共管理和新公共治理理论之间递进延续的逻辑[5]。其次是将New governance(新治理)理解为奥斯本新公共治理。张西勇将美国的新治理实践，以及网络治理称之为奥斯本新公共治理改革实践[6]；缑小凯也将西方的新治理理解为奥斯本新公共治理[7]。虽然网络治理、新治理与奥斯本新公共治理有类似之处，但网络治理、新治理和新公共治理都是专门化名称，且奥斯本新公共治理是在网络治理基础上建构起来的，它们彼此相互区隔、互有壁垒，不能将它们等同。再次是将新公共管理理解为奥斯本新公共治理。例如，孟延春认为“新公共治理理论突出效率、效能与效益原则，强调治理的市场化导向，它促进了政企、政事分开”[8]；陈鸿辉提出中国可以借鉴西方新公共管理理论来建立适应我国的公共治理模式，即新公共治理模式[9]。孟延春和陈鸿辉的论述是将新公共管理等同于奥斯本新公共治理。最后是将后官僚制理论理解为奥斯本新公共治理。肖俊将后官僚制的理论(奥斯特罗姆夫妇的多中心体制公共治理理论、盖伊· 彼德斯的未来政府的四种模式、简·莱恩的新公共管理理论、登哈特夫妇的新公共服务理论等)统一描述为新公共治理理论[10]，该描述将奥斯本新公共治理和新公共管理的关系刻画为一种包含与被包含的关系，而不是一种奥斯本新公共治理优于新公共管理的关系。总体而言，国内学者在借鉴国外相关治理理论中，将内涵本质并不相同的理念观点，都理解成了奥斯本新公共治理，并都用中文“新公共治理”来表述。

另一方向是国内学者将第四次工业革命治理、新的全球治理等用“新公共治理”来表述。具体而言，一是将基于第四次工业革命，同时超越传统的资本主义、社会主义、公有制、私有制、民主透明、官僚行政等工具理性的新治理，描述为新公共治理[11]，此处的超越并不仅仅是超越新公共管理背后的私有制、资本主义等，而是超越了以往的治理哲学；二是新公共治理代指新的全球治理体系和机制[12]，且“新公共治理”只出现在题目中，文中内容主要是全球治理变革的新方向和新特征。这两种“新公共治理”并未受到新治理、网络治理和奥斯本新公共治理的直接影响，是学者在第四次工业革命、全球治理、社会新变化的基础上提出的新概念。

综上，国内学者对国内外不同情况、不同内涵的治理，都用“新公共治理”一词来表述。其中，奥斯本新公共治理是当前中国学界使用较多的话语。如在理论分析上，利用奥斯本新公共治理来定义德文中的PPP概念[13]；在实务分析上，中国学者们利用奥斯本新公共治理对公共服务绩效进行改革评估[14]、提高高校安全治理[15]、改进合同治理[16]、构建新的行政审批机制[17]等。奥斯本新公共治理与其他学者的“新公共治理”都客观存在于中文文献中，致使当前中国学界中至少存在六种新公共治理概念(详见表1)。

表1 中文“新公共治理”概念的多元内涵

二、国外新公共治理的内涵

与国内新公共治理的多元内涵不同，国外新公共治理主要是指奥斯本新公共治理。在当前公共部门机构与第三方行为体之间愈发错综复杂、相互依赖的关系背景下，公共政策的实施和公共服务供给越来越复杂、多元和分散，作为一套既有解释力又有规范性的理论，奥斯本新公共治理为解决复杂的公共政策和公共服务问题具有较强的解释力[18]。对此，有的学者认可，有的学者质疑。

(一)奥斯本新公共治理的内涵

奥斯本新公共治理与其他治理理论有着不同的内涵。奥斯本新公共治理的内容主要包括：公共服务的生产关系是共同生产(而不是仅有政府生产公共服务)、公共服务资源分配机制是组织间的网络机制(而不是组织内部的权利与问责机制)[19]；理论基础是社会学和网络理论(而不是理性管理和公共选择)、基础假设是国家是多元的(而不是分解的)、公共组织与外部非公共组织的关系是合作关系(而不是市场关系)、治理机制是信任和契约关系(而不是市场机制)、治理价值观是新社团主义价值观(而不是竞争和市场的有效性)[20]。以上内容表明，奥斯本新公共治理代表了一个更广泛和更包容的思想体系，即：其基础是政府、市场和社会的合作关系；其方向重点转向网络、伙伴关系和协商合作，而不是竞争或等级制度；其治理模式也转至去官僚化模式。同时，这也意味着奥斯本新公共治理的出现，摆脱了传统的等级组织和竞争治理形式，不再强调传统的等级组织形式，而是侧重于更多的权力下放和参与性及其所带来的组织间关系，网络、合作伙伴关系，参与式治理和其他形式的多行为体关系，从而满足公共管理的复杂性和公民日益多样化的需求。

(二)奥斯本新公共治理内涵相关术语

国外除了奥斯本新公共治理表达了组织间的合作、去等级化等内涵外，也有其他术语表达了相似的观念。一是奥斯本新公共治理起源方面。从英文New public governance一词的起源时间上看，New public governance一词的出现与使用早于奥斯本2006年提出的New public governance。实际上，早在1998年纸质文献中就已经出现了New public governance，并主要描述治理结构和进程中政府间和社会间以及它们之间的合作关系[21]。二是“治理”一词方面。Stoker对治理提出了五个观点：政府不是唯一的权力中心；公众责任由政府向非政府组织和个人转移；公共行政主体之间相互依赖；治理的权力依赖必须形成于组织网络；政府需要提供新的工具协调整合社会资源，以代替利用权威和命令[22]。三是“公共治理”一词方面。Walter考虑到公共政策网络的复杂性，即政策网络中有许多不同的政治、公共和私人参与者，而且他们都有不同的目标、利益和立场，便提议将Public management改为Public governance，以说明公共治理不局限于内部管理和组织，还明确包括公共组织与其社会政治环境之间的外部关系[23]。

综上，在奥斯本新公共治理产生之前，国外使用New public governance、Governance和Public governance的界限是模糊的。然而，随着2006年奥斯本新公共治理产生后，即使有学者(Iacovino和Barsanti等[24])将奥斯本新公共治理称为公共治理，但奥斯本新公共治理与它们有一定的区别。如公共治理侧重于公共资源的分配和管理，而新公共治理则更多地关注公民个人思维和行为的集体效应。

(三)奥斯本新公共治理内涵获得认可

奥斯本新公共治理除了奥斯本本人的推介外，也获得了来自学界的认可。奥斯本认为，最初的“奥斯本新公共治理”一词，不过是用来描述公共服务的新变化(公共服务提供变得越来越分散)，并不是一种规范的框架[25]。其成为治理范式，主要得益于Ansell和Gash等学者将其概念化为“协同治理”[26](collaborative governance)。这一词语的隐义是越来越需要公共和私人组织间的协作与互动来解决共同领域的复杂问题。它也突出了政府在治理过程中越来越多地承认公民和组织是主动地而不是被动或者匿名地作为共同生产者参与到公共服务生产系统中来；政府的政策制定也不再被看作是一个纯粹的自上而下的过程，而是许多相互作用的政策系统之间的协调。同时，越来越多的学者认同奥斯本新公共治理是一种新的范式，并将其定义为多元治理机构，包括政府、私人部门、非营利组织和一系列社会团体，通过协商和谈判来适应不断变化的社会事务的一种管理模式。因此，经过奥斯本及诸多学者对新公共治理的内涵不断完善，这一表述已逐渐成为一个具有范式意义上的话语。

(四)奥斯本新公共治理内涵遭遇质疑

奥斯本新公共治理的焦点在于组织间的网络结构以及与公民的合作。公民被视为有能力参与问题的商议与解决，它跨越了组织和机构的界限，提高了服务使用者的地位和参与能力，也增强了治理网络中参与者的多元性及其网络治理的作用，为公共与私人、组织与个人等合作创新铺平了道路。然而，它受到了来自包括奥斯本本人在内的诸多学者的批判与质疑。

治理组织上，Osborne和Radnor认为，奥斯本新公共治理简单地依赖公共服务组织间的网络关系，却忽略了公共服务既是服务也是互动的公共服务系统的结果[27]；治理机制上，Torfing和 Triantafillou提出，奥斯本新公共治理的基础是公民与组织相互信任，但可能存在利益团体不能或不愿参与或合作的情况；治理权力上，奥斯本新公共治理有利于权力下放，但难以消除公共机构通过权利支配公民与公共机构的合作；治理程序上，奥斯本新公共治理跨越了组织的等级与界限，有益于组织间的合作与协调，但不同等级的组织与官员可能不愿意合作[28]；治理效应上，Pollitt和Bouckaert认为，奥斯本新公共治理更多的是一个经验性而非分析性的概念，因而并不科学[29]；治理范式上，从公共行政到新公共管理，最终到奥斯本新公共治理的连续演进遭到质疑，Pollitt就指出新公共管理并没有“死亡”或者“昏迷”(not dead or even comatose)[30]，Lapsley也提出尽管新公共管理遭受多方面批评，但新公共管理仍在继续发展[31]。事实上，奥斯本新公共治理模式并不是对之前的行政模式的排斥，尤其在政治辩论层面，没有证据表明新公共管理是公共行政演变到新公共治理的过渡性状态，相反，公共行政、新公共管理和新公共治理三者的关系是包含与互补的关系，而不是相互竞争与排斥[32]，它们也是一种共存的关系[33]；治理权力上，新公共治理过于专注纵向的权力结构，而忽视了横向结构[34]；治理效果上，奥斯本新公共治理提高了公民参与的地位与能力，但奥斯本新公共治理会导致主体责任不清、效率低甚至加深公民和政府之间的矛盾；在治理结构上，奥斯本新公共治理强调共同生产和伙伴关系，但容易忽略每个治理主体独特的政治身份[35]；在治理角色上，新公共治理将当前的国家称之为多元主义国家，但一个国家在逻辑上不能是多元的[36]，这也会给代议制民主带来挑战[37]；治理范围上，发展中国家如果不通过新公共管理实践有效实施权力下放，基于市场服务、效率和问责制等因素，将无法实现奥斯本新公共治理[38]。

总之，尽管奥斯本新公共治理能对当前公共管理的复杂性提出规范性的理论指导，但其也面临着来自学界的诸多批判与质疑(详见表2)，这导致其不可能成为一个具有普遍意义的理论。

表2 新公共治理内涵的价值取向及其批判与质疑

三、国内外新公共治理未来展望

据上文所述，国内外“新公共治理”这一术语的内涵各有不同。国内“新公共治理”至少有六种含义，分别是奥斯本新公共治理、新治理、新公共管理、后官僚主义、第四次工业革命治理和全球治理新变化。各类含义出现的时间并无时序性，而且相互之间存在一种离散性，这也蕴藏着中文“新公共治理”没有转换机制和更迭机制，造成“新公共治理”一词使用上的互异性，扰乱了新公共治理的研究生态。相反，国外“新公共治理”主要指奥斯本新公共治理，并得到了诸多学者的推介与认可。但其理论观点并不是每个学者都完全认同，奥斯本新公共治理受到的治理权力、治理机制等十个维度的批判与质疑，甚至连奥斯本本人也对其展开批判，致使其应用范围受限。以此推之，奥斯本新公共治理已不再适用于当前和未来社会发展。然而，国内学者并未注意此现象，仍将奥斯本新公共治理当成“金科玉律”，解释诸多现象和指导各类实践。可见，中国学者实际上是利用一个有缺陷的、过时的理论解释和指导中国治理实践，难免会误导中国的公共治理。因此，一方面有必要对中文“新公共治理”的多重含义提出整合方案，以规范、合理使用“新公共治理”一词；另一方面，也有必要提前布局一种新的治理理论框架，以超越新公共治理的理论解释。

(一)多重内涵整合：多元一体的新公共治理体系

中文文献中各类“新公共治理”的区分和归纳，笔者早已展开探讨，即将新公共管理、新公共服务等表述为新公共治理的，统称为“中国新公共治理”，将奥斯本提出的新公共治理也称之为“奥斯本新公共治理”[2]。但此分类较为粗略，仅考虑了新公共管理、新治理和新公共服务，忽略了学者将第四次工业革命带来的治理变化称为新公共治理，也忽略了学者将新公共治理指代全球治理的新变化。而且，忽略了“中国新公共治理”与“奥斯本新公共治理”的统一性。为此，需探索具有统一性、系统性又具备多样性的话语，以促进学者达成共识、规范使用新公共治理的术语，本文将采取统一性和多样性兼顾的策略整合“新公共治理”。

从哲学视角来看，新公共治理的统一性和多样性，即哲学范畴中的普遍性与特殊性，二者既相互联系，又互相区别，是相辅相成、相互促进的辩证统一关系。一方面，各类“新公共治理”是统一的。虽然中文“新公共治理”有着不同的内涵，但这也代表着学界在治理层面与“旧事物”的“决裂”和对新事物一致性的感知与认同。也就是说，为区分“新旧事物”，学界都近乎统一地使用“新公共治理”一词来描述“新事物”，只不过学者们面对旧事物造就的同一个“新公共治理”词汇的内涵出现了差异化现象。另一方面，新公共治理的内涵具有多样性。形式上，诸多学者都使用“新公共治理”一词，但在内容上，正如前文所述，它们的内涵和指代不同。以现在的眼光看，在不同的新公共治理中，将新公共管理称为新公共治理、将新治理描述为新公共治理等似乎很难出现在未来的中文文献中，也便没必要对其进行展望。但是，即便那些过时的新公共治理影响力有限，在未来也几乎不可能再次出现，而尊重每一位学者对新公共治理研究的贡献，以及用科学精神而非实用主义来展望新公共治理也是本文目的之一。因此，把握新公共治理所体现出的时代性、创新性，是新公共治理多元一体的精神内核。具体说，新公共管理、新公共服务、全球治理新变化、第四次工业革命新治理等不同内涵的“新公共治理”都可看成是新公共治理的子系统，它们彼此处于非博弈共存却又无法完全融合的有机状态(如图1)。

图1 中文“新公共治理”多元一体内涵体系

多元一体的“新公共治理”内涵体系，突破了特定时空的局限，实现了国内与国外、历史与当代的时空整合，也考虑了已有定义和实际使用语境，为未来继续探索新公共治理的内涵概念提供了空间。在实际应用过程中，根据中文“新公共治理”产生的时间顺序，可将新公共管理、新公共服务等理论的“新公共治理”称为“第一新公共治理”；将当前使用较多的奥斯本新公共治理称为“第二新公共治理”；将描述未来治理现象的新公共治理称为“第三新公共治理”。如此，减少了中文“新公共治理”内涵的无序性，又能较好地区别开各类新公共治理。

(二)超越奥斯本新公共治理：现代个人治理

作为第三代治理理论，奥斯本新公共治理为政府提供了良好的治理规范，然而，其也受到了来自包括奥斯本本人在内的众多学者的批判和质疑，这势必会造成新公共治理的没落，并终将成为历史。因而，下一代治理理论亟需建构，这将是各国学者共同面对的问题。为此，基于对百余年来西方治理理论学说的演变规律，预测下一代的治理应以现代个人为治理主体。概述如下：

1.百余年来公共管理理论的发展规律

回顾资本主义国家公共管理理论学说史，大致可分为公共行政、新公共管理、新公共治理三大阶段的迭代与演进，这也是治理权力不断下放、公民角色不断上升的过程。公共行政是由伍德罗·威尔逊发展起来，并以韦伯官僚主义和泰勒科学管理主义为理论基础，强调了等级制度、指挥控制和自上而下的管理，政策的制定和实施由中央政府通过官僚体制进行管理。在官僚制模式中，公民主要是纳税人的角色。20世纪80年代初，为应对公共行政所带来的政府财政压力、办事效率低下以及公共服务竞争，新公共管理应运而生。其理论基础主要是新制度经济学和公共选择理论，强调公共部门的代理化和私有化，即公共部门从私营部门中引进概念、技术和价值观来改革政府的政策与服务。此时，政府的部门治理下放到市场，市场成为解决政府问题的主要力量，公民也随之转变为顾客的角色。然而，政府权力下放导致了市场机构的激增、治理协调性缺乏，以及政策之间的不一致和不连贯[39]；同时，新公共管理强调结构性权力下放，也拉大了行政人员和政治家之间的距离[40]。基于新公共管理的缺陷，以及受到组织社会学和网络关系、利益相关者等理论影响，新公共治理理论得到了创建与发展。其强调一个多元组织状态，即多个相互依存的组织(公共组织、非盈利组织、私人部门等)不再围绕政府和市场的关系展开，而是扩展到政府、市场与社会组织的多重关系中，注重公民的参与和网络组织，公民成为与公共部门、市场部门一起生产并提供公共服务的角色。在治理权力方面，新公共治理理论中的中央政府权力下放使其成为一种强有力的社会伙伴关系；同时，国家减少了角色和权威，专注于网络、多元化的相互合作、信任等[41]。至此，公共行政、新公共管理和新公共治理三大阶段的演变过程，既是治理权力从公共部门公权力、私人部门市场权利、多元组织社会权利的递减过程，也是公民角色不断跃迁的过程。

在治理权力嬗变过程中，由于政府的公共部门掌握行政权力，而代表公共部门的公权力是最高的治理权；市场拥有经济资源，而代表市场的管理权力是次一级治理权；相比之下，“社会则是缺乏资源与权力的弱者”[42]，代表着多元组织的社会权力是三者之中最小的。在公民角色变迁中，从纳税人到顾客到共同生产者，体现出公民的角色越来越重要。因此，百余年来西方治理理论的治理权力演变的过程，也是治理权力不断衰减的过程；公民角色不断变迁的过程，也是公民角色越来越强的过程(图2)。

图2 西方治理理论中公民角色及治理权力趋势图

2.现代个人治理理论

依照图2“一升一降”的趋势，可知西方治理理论中的总体“能级”是稳定且不可逆的，即治理权力不断分散的同时，公民角色的重要性不断凝聚，它们只能沿着一个方向走，具有一维性。因此，未来的治理理论也将延续政府到市场再到社会的发展趋势，其中治理权力将下放，公民角色越来越强。从拥有治理权力的主体来看，治理权力主要包括政府治理、社会治理、市场治理、个人治理[43]；从公民角色来看，独立自由的现代个人为构建现代国家治理体系奠定了坚实的社会基础[44]。其中，“现代个人”与“个人治理”中的“个人”都是指独立、自由、平等的个人。传统的公共管理理论仅将“现代个人”这一概念看成是治理理论的一个部分，未将其上升到治理范式的地位。时至今日，公民个体在公共事务中越来越多地发挥并体现出独特功能和重要作用，特别是大数据的快速发展及大范围普及，数字政府提供的内容愈发个性化，由其催发的算法治理也延伸至个人层面[45]。综上可知，将未来的治理理论的落脚点集中于现代个人治理，既符合当前的四级治理主体网络，也符合公民角色发展。具体而言，在公民角色方面，现代个人治理将更加重视个人，每个公民都是治理主体也是治理对象，符合公民角色增强的趋势；在治理权力方面，现代个人将获得更多的治理权力，符合治理权力下放的趋势。因此，本文预测第四次公共管理革命将是以现代个人为基础的治理革命。

四、总结与讨论

综上，目前国内外“新公共治理”的内涵尚未达成共识，未来既要重视中文“新公共治理”的各种内涵，也要注意奥斯本新公共治理的局限性。为实现国内中文“新公共治理”合理规范使用，一方面，本文从中文“新公共治理”统一性和多样性的角度，把六大新公共治理内涵划分为“第一新公共治理”“第二新公共治理”“第三新公共治理”，实现了中文“新公共治理”结构化、有序化整合；另一方面，从英文New public governance的正反两个视角，总结出奥斯本新公共治理所面临的十大批判，并提醒国内学者，奥斯本新公共治理即将落后于时代的事实，同时在此基础上结合百年来西方公共管理理论的发展规律，作出第四代公共管理理论将落在“个人”的判断——本文将其命名为“现代个人治理”。以上两种处理方式将有助于国内学者全面认识“新公共治理”的研究现状，但它们是否会得到学界认可与支持，仍需展开更多的实践与理论探索。