“一带一路”十年：人才流动的成效、挑战与应对

刘进 李志峰 林松月

摘   要：“一带一路”倡议明确提出人类命运共同体建设，沿线国家和地区的学生流动、学术人才流动、高技能人才流动充分发挥了知识纽带、文化纽带、经济纽带的作用，带动了人力资本、经济资本和文化资本在“一带一路”国家和地区的正向迁移，有力促进了“一带一路”国家和地区的社会经济发展。进一步发挥人才流动对“一带一路”建设的作用，需要克服对于人才流动与“一带一路”建设的认识误区，需用全面流动思维取代单一的学生流动思维，并对“一带一路”提出近十年来的流动成效与问题进行全面梳理。文章发现，近十年来“一帶一路”人才流动的层次类型结构、数量规模结构、行业空间结构、效益结构、制度结构已发生重要变化，从单向到多维、从被动到主动、从政府到市场的流动趋势已经显现，有力促成了“一带一路”国家和地区知识网络的形成，充分体现了流动的各类效益，但同时也表现出数量与质量失衡、流动制度结构设计缺陷、人才流动专业与空间结构不足、人才流动总体效益欠缺等问题，对此文章提出全面提高“一带一路”人才流动规模与质量、扎实做好“一带一路”人才流动各类保障、全面打通“一带一路”人才流动障碍与壁垒三方面的建议。

关键词：“一带一路”；人才流动；学生流动；学者流动；高技能人才流动

中图分类号：G513         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2023.09.01

“一带一路”倡议极大促进了中国高等教育的国际化发展，有力推动了“民心相通”目标的达成，夯实了人类命运共同体的建设基础。“一带一路”倡议以人才流动为依托，强化了全球教育合作，建立起多层次人文交流机制，构建起复合知识网络体系，有力提振了各国高等教育及经济社会发展信心。近年来，学界涌现出一批“一带一路”人才流动研究成果，部分阐明了“一带一路”人才流动的概念、规律与方向。但已有研究也存在明显不足。

一是对人才流动与“一带一路”建设的关系仍存认识误区。已有研究更多关注“一带一路”人才供给与需求[1][2][3]、流动谱系和规律[4][5][6]等现实问题，对于人才流动究竟如何影响“一带一路”建设全局、因何必须大力推动“一带一路”人才流动等核心议题缺乏深刻认识，导致实践重流动规模、轻流动质量等问题频繁发生。

二是简单用学生流动代替人才流动。已有研究更多用“一带一路”学生流动简单代表人才流动[7][8]，忽视了“一带一路”人才流动的多样性特征。事实上，学生流动只是国际人才流动的类型之一，学者流动、高技能人才流动以及各类短期或隐性人才流动等，也属“一带一路”人才流动的重要范畴。已有研究成果重学生流动、轻其他类型流动，既与研究者对于人才流动的认识局限有关，也与学者流动、高技能人才流动等其他类型的人才流动研究难度大、数据可获得性不足等有关。但由于前期对“一带一路”人才流动研究对象的窄化，已经导致部分决策视野的受限，部分地方政府和高校反复出台各类留学生奖学金（有的已经超过留学生申请人实际需求），但对于科学家流动、国际实验室建设等其他类型的人才流动缺乏充分的制度设计和政策实践。

三是对“一带一路”人才流动的成效、问题与应对系统研究不足。“一带一路”倡议提出近十年，学术界虽然普遍高度肯定人才流动的重要性，但十分缺乏有关人才流动的系统研究，尤其是缺乏以证据为导向的量化研究。“一带一路”倡议提出以来，人才流动究竟取得哪些成效、积累了哪些经验、面临哪些问题和挑战、如何有针对性地破解和应对流动难题等，学术界尚未形成研究积累和有效成果。从官方来看，尚未出台系列化“一带一路”人才流动统计资料，大量“一带一路”人才流动知识和数据仍以碎片化形态零散分布在政府部门、高等学校、国际组织等；从学界来看，自发开展的各类“一带一路”人才流动数据收集工作仍然较少，尚不足以形成人才流动研究的完整证据链条。

习近平总书记在第三次“一带一路”建设座谈会上强调，共建“一带一路”，要坚持共商共建共享原则，把基础设施“硬联通”作为重要方向，把规则标准“软联通”作为重要支撑，把同共建国家人民“心联通”作为重要基础，不断提高国内各区域开放水平，拓展对外开放领域，构建广泛的朋友圈，探索促进共同发展的新路子。高等教育领域人才流动，是实现上述“软联通”“心联通”“朋友圈”“对外开放”等目标任务的关键。本文将结合对“一带一路”倡议提出近十年的系统梳理，尝试弥补上述研究的不足，对人才流动的成效和挑战展开研究，为制度改革提供参考。

一、“一带一路”人才流动的主要类型

美国劳动经济学家摩尔根认为，有10%～15%的各级人才处于流动状态，就足以达到一切实际目的。[9]传统“一带一路”人才流动研究主要聚焦学生流动，即国际留学生议题，但事实上，完整的高等教育人才流动至少应包含学生流动、学者流动、高技能人才流动3大类人的流动，以及知识流动等隐性流动。由于知识流动贯穿于上述三类人的流动活动且较难测量，本文暂不讨论。

（一）跨国学生流动

促进跨国学生流动，通常被认为是新的区域性地缘战略目标达成的核心标志之一。“一带一路”倡议提出之前，全球学生流动格局相对稳定，表现出显著的外围向中心、南方国家向北方国家、落后国家向先进国家的单向流动趋势。“一带一路”倡议的提出，则有望形成以中国为中心的高等教育全球学生流动秩序。

从中国出国留学的视角看，中国至今每年仍向欧美、东亚等国家输出留学生超过50万人。“一带一路”倡议提出后，中国高等教育国际化吸引力大幅增强，来华留学生规模快速增加，部分改善了输出输入失衡的情况，中国正逐步走向“出国留学与来华留学规模相当”“出国留学与留学归国就业规模相当”的学生流动“双拐点”。尽管如此，受限于“一带一路”沿线国家经济社会、高等教育发展水平、中国传统学生流动认知与惯性，中国直接面向沿线国家的学生流动仍较为有限，仍表现出来华留学生“贸易逆差”的显著趋势。

从“一带一路”来华留学的视角看，“一带一路”倡议的提出，也极大影响甚至改变了沿线国家和地区传统的学生流动格局与秩序。当前中国年招收近50万留学生，约7成来自“一带一路”沿线，为各国提供了大量高等教育国际化参与机会，并大幅推动了“一带一路”国家和地区的学生流动。且中国与欧美国家学生流动的制度设计不同，中国并不大量“掠夺”留学生所在国精英人才，绝大多数来华留学生学成后回归祖国，有力带动了其国家的经济社会发展。

近十年来，“一带一路”倡议在学生流动领域取得显著成效，核心经验主要包括以下三点。第一，不断推进与沿线国家的高等教育协议签订进程，夯实学生流动的互信互认制度基础。2013年前，中国只与16个“一带一路”沿线国家签订了学历学位互认协议；而截至2020年5月31日，中国已与26个“一带一路”沿线国家签订了29项学历学位互认协议。同时，还与41个“一带一路”沿线国家签署了97份教育与合作协议，与7个沿线国家签署了11份师生流动、合作研究和教育基金合作交流协议。除了正式的高等教育协议外，近年来中国在“一带一路”框架下，还与沿线国家订立了大量双边、多边和区域性高等教育备忘录或会议纪要，其中大都包含学生流动条款。通过教育协议推进学生流动是过去十年来“一带一路”学生流动的重要经验。

第二，大幅增加来华留学生政府奖学金和其他各类型奖学金的投放力度，为更大规模的“留学中国”热潮做好准备。“一带一路”倡议提出之前，2012年来华留学生总人数为32.83万人，其中“一带一路”沿线国家学生为13.38万人，占总人数的40.76%。“一带一路”倡议提出以来，中国政府奖学金及其他各类奖学金（如“一带一路”奖学金）投放力度持续稳定增长，其他类型的各类面向沿线国家的奖学金则呈现“井喷式”增长，这为沿线国家学生来华留学创造了历史条件。2018年共有196个国家和地区的49.21万留学生在华学习，其中来自“一带一路”沿线国家的学生达26.06万，占总人数的52.95%，沿线国家共有4.07万人获得“丝绸之路”中国奖学金，占奖学金学生总数的65%。[10]①

第三，主动外交、积极外交、开放外交、民间外交等努力，也促成了跨国学生的大量流动。“一带一路”倡议提出以来，无论是中外领导人互访，还是大学联盟、高等教育国际会议等，都大量涉及中国与沿线国家的学生流动议题，以及与之相关的留学生奖学金、留学生签证乃至留学生在华就业等核心内容，外交活动与人才流动前所未有地绑定在一起，形成了本轮“留学中国”热潮的工作基础。

（二）跨国学者流动

推动以大学教师和科研人员为代表的学者流动，是促进区域间学术交流的重要举措之一，也是建设高端人才信息全球共享、人才知识全球互补、人才资源全球配置、以中国为中心的“一带一路”新兴学术劳动力市场的关键步骤。阿特巴赫教授等曾提出中心外围理论，认为外围学术系统进入中心系统，往往需要克服历史短板、语言缺陷、规则（标准）束缚、人才瓶颈等障碍，其中如何促进高质量学者人才流动是关键挑战之一。

此前学术界通常忽视了“一带一路”学者人才所具备的知识水平与流动能力。从知识水平来看，“一带一路”沿线国家教育科技水平虽然总体上与欧美国家存在差距，但部分国家、部分学科、部分领域存在相对优势。这些国家在面临经济下行、难民危机、战争冲突等严峻挑战之后，学术人才已出现流失趋势，中国可在“一带一路”框架下更多吸引和承接该部分国家学者流动。以乌克兰为例，该国具有雄厚的教育科技实力，在航空航天、化学、医学、物理等方面具有传统优势。乌克兰本土已产生5位诺贝尔奖获得者。2022年乌克兰有8所高校入围QS世界一流大学排行榜。乌克兰是最早响应“一带一路”倡议的国家之一，其8所一流大学与我国高校均保持较为紧密的联系。例如，哈尔科夫理工学院、乌克兰国立科技大学等与北京理工大学、哈尔滨工业大学、浙江大学等长期开展合作办学。2020年一项对乌克兰457名科学家出国意向的调查发现，51%的科学家具有明确出国意向，16%的科学家愿意永远定居国外。[11]乌克兰科学家在他国可以获得的平均收入是在乌克兰的28.5倍。上述各项因素正推动乌克兰科学家大量外流，中国有望成为其重要学者的流动目的国。

“一带一路”倡议提出近十年来，学者流动的成效显著小于学生流动成效。虽然如此，我国仍然积累了部分宝贵经验。一方面，初步形成了促进学者流动的政策框架，多部委已经围绕“一带一路”学者流动进行政策布局。例如，教育部印发《推进共建“一带一路”教育行动》，明确提出要“加强‘丝绸之路’教师交流，推动沿线各国校长交流访问、教师及管理人员交流研修，推进优质教育模式在沿线各国互学互鉴”。科技部整合了原外专局经济技术专家司和教科文卫专家司等单位组织实施的“首席科学家项目”“高端外国专家项目”“国家重大科技专项人才引进计划”“外国青年人才引进项目”等相关外国专家引进项目，设立了“高端外国专家引进计划”，“一带一路”沿线国家是新的高端外国专家引进计划的关键来源国。

另一方面，推动了多个跨国学者流动项目。数据显示，2016年中国共选拔226名国别区域研究人才赴34个国家访问交流，选派908名涉及37门非通用语种人才出国进行培训进修[12]，其中主要目的国是“一带一路”沿线国家；2018年科技部组织500多名“一带一路”相关国家的青年科学家来华开展短期科研，当年度发展中国家技术培训班招收“一带一路”相关国家学员超过1200人次，受到各国学员的普遍欢迎；截至2018年，科技部牵头实施的“发展中国家杰出青年科学家来华工作计划”（简称“国际杰青计划”）开放国别增加至66个，同比2014年增加了2倍，大量“一带一路”沿线国家纳入开放国别名单。[13]从发展趋势看，未来中国与“一带一路”沿线国家的学者双向流动将可能更加频繁。例如，按照2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛计划，中国将持续推进“一帶一路”共建国家发展经验交流项目，5年内计划邀请来自共建“一带一路”国家的政党、政治组织、政要和智库、学者、社会组织等1万名代表来华交流。[14]此外，在院校层面，一些高校、学科或学者个人，通过各类“一带一路”高校联盟平台、“一带一路”学术会议平台、国家外国专家引进计划等，自发开展了促进中国与“一带一路”沿线国家学者流动的教育活动。

（三）高技能人才流动

“一带一路”建设包含大量重大项目和基础工程，需要大量技能型人才，尤其是掌握尖端科技、具备理论与实践结合能力、具有实践创新能力、熟悉国际语言和国家规则的高技能人才。[15]“一带一路”倡议提出以来，中国与沿线国家高技能人才流动结构正发生深刻变化。在“一带一路”国家的铁路、港口、公路、通信网络等建设项目，以及与“一带一路”国家的能源合作建设项目、国际产能和装备制造合作项目、“一带一路”公共安全设施合作项目、国际边境合作与人文类项目等不断推出。这些重大项目的持续推进，亟需受过高等教育且业务专精、熟悉“一带一路”建设目标与制度政策、掌握沿线国家国情民意的高技能人才，而且相比于学生流动、学者流动，这些高技能人才将直接流向“一带一路”建设前线，对“一带一路”建设的最终成效影响更为直接。重庆交通大学采用校企合作方式分别与中国交通建设集团有限公司、中国铁路工程集团有限公司、中国铁建股份有限公司等企业合作开设“海外班”和“国际工程班”，根据项目在土木、港航、交运、管理等专业选拔组建订单式班级，为“一带一路”沿线国家企业输送国际化工程人才1000余人，取得了良好的效果。

概括来说，“一带一路”倡议提出近十年来，通过上述3类人才流动，初步实现了构建跨国知识网络，激活人才流动效益，促进文化互信的成效。在此过程中，“一带一路”人才流动的转变逐步显现。

一是从单向流动到多维流动转变。“一带一路”沿线国家高等教育系统各异，高等教育国际竞争力、科技竞争力不同，高等教育学科布局、学科基础和学科侧重差异明显，通过有效的制度设计形成良性的学者流动，对于中国与沿线国家共同提高教育与科技发展水平、创新驱动发展大有裨益。人才流动也从中国向“一带一路”沿線国家单向流动向中国与“一带一路”沿线国家双向流动，以及沿线国家之间的多向流动转变，流动的方向发生了根本性变化，流动的层次、类型、人数、频率、空间、方式、效益等从单向向双向转变，互惠合作的人才流动格局基本形成。

二是从被动流动到主动流动转变。“一带一路”沿线国家之间语言文化、教育模式、知识生产方式、社会经济发展方式存在巨大差异，倡议提出之初，推动“一带一路”建设主要是政府行为，企业、院校被动参与，沿线国家获得的实际实惠不足，热情不高。随着“一带一路”倡议的深度推进，以及与“一带一路”倡议密切相关的一系列政策的实施，一定程度上清除了人才跨国流动的障碍，为人才的正常流动创造了条件，从强制性分配逐渐发展为鼓励性引导，大大提高了人才流动的主动性，人才流动从“被流动”转变为“要流动”，流动的主动性、自由性不断增强。

三是从政府行为到市场行为转变。“一带一路”倡议由中国政府提出，得到了沿线国家的大力支持，政府之间通过友好协商达成了各个领域中许多重要的交流合作协议，极大地推动了政府间的合作交流。随着“一带一路”倡议对社会、经济、科技、文化等领域带来突出影响，沿线国家的企业及其他社会组织纷纷通过不同的方式开展多边合作，企业与企业之间，政府与企业之间的人才流动越来越普及，通过市场促进“一带一路”国家的人才交流意见成为一种趋势，市场机制在资源配置中的作用日益凸显。人才流动日益常态化、多样化和制度化，市场需求有力促进科技人才顺畅有序跨国流动。这标志着“一带一路”国家人才流动政策的价值取向由计划性走向市场化。

二、“一带一路”人才流动的成效

高等教育人才流动及其所承载的知识流、信息流、资金流、文化流、创新流、情感流等，已经成为“一带一路”建设目标达成的关键。“一带一路”倡议提出近十年来，高等教育人才流动至少取得三方面成绩。一是人才流动合作期待度持续上升。“一带一路”倡议提出以来，中国与沿线国家民众对在教育与文化领域的合作期待度大幅上升。国家信息中心的一项大数据分析显示，在友好城市建设、文化交流活动、旅游签证便利化、孔子学院建设四方面，“一带一路”国家和地区民众与中国的合作期待度较高。[16]

二是形成了“一带一路”跨国知识网络。“一带一路”倡议提出以来，以人才流动强力带动知识流动，以知识流动促进沿线国家经济社会发展，已逐步形成了中国占据主要地位的跨国知识网络，并带动沿线各国增强协同创新能力，激活高等教育人才的创新创业能力。中国积极拓展与包括“一带一路”国家在内的世界各国的科技创新合作，牵头组织和参与国际大科学计划和大科学工程，主动为全球贡献中国智慧和中国方案。数据显示，近些年来，中国与64个主要“一带一路”国家均有论文合作，且合作美国科学引文索引（SCI）和社会科学引文索引（SSCI）论文数量从2012年的7386篇增长至2018年的22，327篇，占同期中国国际合作比率从2012年的15.25%增长至2018年的19.57%。2009—2018年，与新加坡、印度和俄罗斯合作论文数量占比分别以26.23%、10.67%和10.38%位居前三。[17]此外，2000—2017年，中国与“一带一路”国家和地区的合作专利达1058件，总体上中国合作专利的年平均增长率为26.26%。其中，中国与“一带一路”国家和地区合作专利数量从2012年约80件增长至2017年约160件，且近两年涨幅呈直线上升趋势，具有较大的增长潜力。[18]

三是人才流动效益得到充分体现。“一带一路”倡议提出以来，在政策指引下，来华留学生已初步形成规模，充分体现了倡议对人才的吸引效益。同时，中国的科研机构也在“一带一路”沿线国家发挥更大作用，充分体现了人才流动带来的区域间交流与知识溢出效益。例如，中国科学院为“一带一路”沿线国家和地区培养培训科技人才，建设海外科教中心，加强科技成果在沿线国家和地区的落地应用。初步统计，已为沿线国家和地区培养近5000名高层次科技人才；按照“共商、共建、共享”的原则，率先在非洲、南美、中亚、南亚、东南亚等地区创建了9个海外科教中心；设立了“一带一路”科技成果转移转化基金，联合院内外百余家科技型企业和研发机构，发起成立“一带一路”产业联盟，建立曼谷创新合作中心[19]等。

三、“一带一路”人才流动面临的挑战

“一带一路”人才流动也面临总量不足、中外人才双向流动失衡、人才流动附加效应有待提升等现实问题，并在一定程度上影响“一带一路”建设的进程。

（一）人才流动的数量与质量结构有待优化

其一，学生流动重数量、轻质量。“一带一路”来华留学生规模迅猛增长的同时，来华留学生学历层次普遍偏低。[20][21]2014—2018年期间，非学历生占来华留学生的一半，学历生在2018年首次超过来华留学生总数的一半。同时，研究生是科学研究的主力，但当前中国硕博层次来华留学生占比仅约为13%（博士仅约为3%），这与一些国家相应数据差距较大（如2015年35个OECD成员国中80%的国家本科留学生占留学生总数的比率低于10%，硕士占10%，博士占25%以上）。[22][23]同时，来华留学生招生和培养质量问题受到关注。一些高校不断放宽招生标准；一些高校招生标准形同虚设；一些高校招生宣传不足导致招生对象高度同质化。以上情况导致部分学科专业基础不牢，语言能力不足，学习方法准备、学习习惯准备、国际化交往能力准备欠缺的候选人进入中国高校。这些问题引发学术界对“一带一路”学生流动的过速扩张可能导致留学生质量降低的担忧[24]，并在社会上广泛引发留学生招生对本土学生不公等质疑。

其二，学者流动规模偏小、流动国家过于集中。当前，“一带一路”学者流动主要以短期访问和参加国际会议为主，缺乏中长期流动，更缺乏职业流动。中长期学者流动尤其是学者职业流动，是区域性地缘政治形成的关键表征，也是一国在学术劳动力市场中地位的直观体现。以欧盟为例，为推进欧洲高等教育一体化，欧盟自2014年实施“伊拉斯谟+”（Erasmus+）计划，在高等教育领域内，2017年共有62，600名教职工参与“个体流动”，其中授课类教职工和培训类教职工分别为34，900名和27，700名，该项目在促进高等教育国际化的同时也极大促进了成员国之间的文化政治交流。[25]“一带一路”学者流动在规模和质量上仍有较大提升空间。此外，当前“一带一路”跨国学者流动还存在流动国家单一问题，主要学术流动国家为俄罗斯、新加坡、以色列等国[26]。

其三，高技能人才流动路径尚未畅通。中国在“一带一路”沿线国家的重大项目建设活动，需要大量各类本土高技能人才参与。与此同时，各国也亟需通过高技能人才培养促进经济社会发展。高技能人才流动，不仅有利于“一带一路”重大项目推进和降低成本，而且可以很好地树立中国“授人以渔”“人才造血”的良好形象。2022年开通的中老铁路修建过程中大量聘用老挝高技能人才，确保项目更易于被当地接受并顺利完工。西南交通大学近年来面向“一带一路”培养上万名铁路高技能人才，对于中国高铁走出国门发挥关键作用。但总体来看，目前“一带一路”人才培养仍然存在重本硕博人才轻高技能人才培养，重文化语言人才轻科学、技术、工程、数学（STEM）人才培养等问题，高技能人才培养路径尚未完全畅通，对高技能人才培养也缺乏官方统计数据。

（二）人才流动的制度结构设计有待优化

其一，来华留学生奖学金制度效率偏低。伴随来华留学生规模扩大、奖学金标准提高，来华留学教育支出也在不断增加。教育部2019年度决算显示，当年度教育部来华留学教育共支出约37.58亿元。[27]中国政府在奖学金上投入了大量经费，但社会对是否招收到了高质量学生、是否通过政府奖学金“撬动”了自费留学生来华仍然存疑。“一带一路”倡议提出之后，东南亚、南亚及中亚国家获奖学金资助的留学生人数的增速均高于沿线其他国家，而西亚、北非、独联体及中东欧国家增速较低[28]。如何提高区域投入均衡性、资助标准精准性，是有待研究的问题。

其二，跨国学者流动的制度设计仍不健全。中国与沿线国家签订的教育与合作协议、合作研究，教育基金合作交流协议，双边、多边和区域性高等教育备忘录或会议纪要等仍缺乏有关跨国学者流动的实质性政策设计与条款，中国自身有关“一带一路”学者流动的政策设计有待完善，虽然有些政策提及学者流动问题，但对于流动方式、流动规模、流动目标以及更为细化的流动学科领域等仍缺乏政策设计。

其三，高技能人才培养尚缺乏专门制度安排。当前仍然缺乏对于中国“一带一路”重大项目（工程）海外高技能人才需求的系统梳理，尚未形成基于需求的反向人才培养机制。部分中国本科院校承担了“一带一路”短期高技能人才培養任务，但因该部分学生多为非学历和参与短期项目的学生，往往难以引起重视。部分高职高专院校在高技能人才培养活动中有很高积极性，但因为学校缺乏宣传和国际影响力，仍然存在招生困难。部分涉外重大项目由于缺乏本地高技能人才储备，为确保项目施工，仍然从中国大量带出高技能人才，增加用工成本。除此之外，中国本土也有大量有关“一带一路”沿线国家高技能人才的用工需求，目前也尚未得到有效满足。

（三）人才流动的专业与空间结构有待优化

其一，区域内多边学生良性流动格局尚未形成。“一带一路”倡议提出以来，高等教育学生流动仍然主要表现为沿线国家学生向中国的大规模流动，而中国向其他国家的学生流动以及区域内各国交互式学生流动格局尚未出现。总的来说，中国赴南亚、阿盟、中东欧三个区域的留学生规模很小，去往东盟的留学生数量相对较多，但主要也是流向印度尼西亚、新加坡、泰国、马来西亚等高等教育相对发达的国家[29]。

其二，来华学生流动的学科专业布局不合理。中国已成为全球重要留学目的地和亚洲最大留学目的国，但相关国家来华留学生攻读工科专业比率较低。由来华留学生简明统计数据可知，2018年来华留学生分布在14个学科专业（类），工科留学生比率虽然比2017年有所提升，但也仅占14.9%，不及攻读汉语言相关专业学生人数的1/2。访谈显示，来华留学生在专业选择过程中普遍存在畏难状况，留学生大多选择中国文化和语言课程，数学物理等基础学科几乎无人问津，这直接导致来华留学生学科结构不合理，高技能人才培养基数偏小，人才供给不足。其中，来华留学生STEM相关学科学生人数偏少是关键问题。当前，通过国际留学生补充STEM相关学科人才已经成为多国共识。以美国为例，2011年，奥巴马推出新版《美国创新战略》，指出美国未来的经济增长和国际竞争力取决于其创新能力，STEM教育是“创新教育运动”的有效引领者，美国政府斥资2.06亿美元推进STEM教学，并承诺在十年内为美国社会培养、聘用并保留10万名杰出的STEM专业教师。为进一步满足需求，美国面向STEM学科的国际学生提供丰厚的奖学金，使得STEM领域的国际学生数量持续增长，美国移民理事会的数据显示，美国当前近1/4的STEM工作者为外籍人士，外籍STEM人才继续成为美国境内STEM产业发展的一大主力。[30]

其三，面向高技能人才的语言教育支持不足。“一带一路”覆盖地区语言种类很多，仅中亚、东南亚、南亚、西亚和东非五个地区的官方语言数量就超过50种；截至2016年，我国大学已经开设99种外国语种专业，布点数量达2437个；“一带一路”沿线国家有52种官方语言，我国大学已开设51种。我国的外语教育已经基本覆盖了“一带一路”沿线国家官方语言，但实践中我国对沿线各国少数民族语言、差异性较大语言的研究和教学还比较薄弱。[31][32]此外，当前面向技能型人才培养的参与仍然不足。一些高职院校对职业院校是否要走国际化道路、能否走通国际化道路心存疑虑，仍然认为国际化是“研究型大学的事”，一些高职院校对“一带一路”建设的重要性认识不足，对“一带一路”建设过程中高职教育所应发挥的重要作用认识不到位，导致行动不足。

（四）人才流动的效益结构表现有待提高

其一，高等教育供给侧结构调整尚未带来实质性影响。面向“一带一路”促进高等教育学生流动有助于调整中国高等教育供给侧结构[33][34]，但“一带一路”倡议提出以来，中国学生面向沿线国家就业的数量和比率仍较低，尚未形成规模化的毕业生面向“一带一路”国家的流动轨迹。

其二，跨国流动重人员流动、轻知识流动问题较为突出。“一带一路”学者流动的设计更强调学者本身的流动，缺乏真正面向协同创新的知识流动设计。事实上，广义的学者流动不仅包括身体的物理移动，还包括网络空间的虚拟流动，尤其是不同领域知识和认识的交互促进[35]。当前全球非地理性知识流动对于知识创新的贡献越发关键。例如，宝洁等大型跨国公司设置了全球创意收集中心，其本质就是通过知识的全球流动带动企业创新。“一带一路”建设要实现知识的协同创新更应注重知识流动而非学者的地理流动，但当前政策设计中有关学者的知识流动仍然较为匮乏。

其三，各类人才“走出去”的意识和能力仍然不足。当前中国高等教育系统已经初步形成了“一带一路”建设各类人才培养体系，具备“一带一路”建设人才流动的人力资源基础。但对这些人才的培养仍然缺乏国际化意识和能力，主要表现为人才需求意识不足，人才语言、法律、国际化能力不足，同时还缺乏人才流动信息和政策引导，尚未形成与“一带一路”建设水平相匹配的国际化人才流动模式[36]。

四、对“一带一路”人才流动的建议与展望

“一带一路”倡议提出近十年来，高等教育人才流动的层次类型结构、数量规模结构、专业空间结构、效益结构、制度结构等已发生深刻变化。与此同时，“一带一路”人才流动仍面临上述各类挑战，这与各国传统人才流动惯性、各国高等教育发展水平与阶段、经济社会发展全球公共卫生危机、地区冲突等有关。未来，“一带一路”建设人才流动在寻求全球人才再平衡、资源再配置、结构再调整、活力再激发等方面仍将发挥关键作用，理论界与实践界应凝聚共识，面向人才流动各类问题寻求解决突破。

第一，全面提高“一带一路”人才流动规模与质量。其一，學生流动关键在于提升质量。应加强比较研究，厘清“一带一路”沿线各国本土高校招生录取考试制度，参照各国标准化考试形成来华留学生招生参照标准。可进一步提升来华留学生奖学金政策科学性，精准选人、科学投放、过程考核、质量督导，发挥奖学金杠杆效应，提升奖学金使用效率。可进一步提高汉语和英语考核标准，进一步强化对STEM等学科基础的考查。可推行来华留学生趋同化管理，按照本土生标准开展招生、培养和质量审核。可进一步推动中国本土学生面向“一带一路”沿线优质高等教育体系流动，形成优势互补、动态平衡的学生流动格局。进一步调整学生流动资助政策，进行学生流动方向、流速、规模等引导。其二，学者流动的关键在于中高级人才互换交流。可系统梳理“一带一路”沿线国家学者人才存量、分布、质量与对华流动意愿。可面向“卡脖子”技术挑战和战略科技人才需求，策略性面向沿线国家引入高质量人才。可通过合作办学、联合研究、共建实验室等方式促进知识流动。其三，高技能人才流动的关键在于面向市场需求。可重点分析“一带一路”重大项目的高技能人才需求，中外联合按需开展人才培养，促进人才合理流动，切实服务“一带一路”建设需要。

第二，扎实做好“一带一路”人才流动各类保障。其一，夯实“一带一路”人才流动储备。对照“一带一路”建设对各类人才的要求，做好高等教育人才储备，确保有充足可供流动的高等教育人才。其核心是，高等教育要深度融入“一带一路”建设活动之中，科学开展各类人才需求和供给评估，建设形成人工使用成本分担机制，并将沿线国家留学生人才纳入人才供给框架。其二，搭建“一带一路”人才流动平台。形成以中国为中心的“一带一路”新兴学术劳动力市场，搭建信息共享、流动自由、成本分担的人才流动良好平台，将市场化人才流动机制引入“一带一路”建设人才平台，并通过政策举措适度补偿各类人才流动成本，促进各类高等教育人才自由流动。其三，创造“一带一路”人才流动机遇。畅通人才流动信息端口，对接人才流动买方市场与卖方市场，为各类人才在“一带一路”框架下自由流动创造各类机遇。除人才自由流动外，政府部门还应通过政策建设在畅通语言互通、信息互通等方面做好公共服务。其四，增强“一带一路”人才流动意愿。增加人才流动的各类保障，解除人才流动的后顾之忧，提升人才流动的满意度预期，从而使各类人才愿意向“一带一路”沿线国家流动。其五，提升“一带一路”人才流动能力。提升高等教育人才培养质量，强化所培养人才“一带一路”建设的能力，增加人才培养附加值，提高人才培养的国际化水平，全面提高人才培养能力，为各类人才流动做好能力建设。

第三，全面打通“一带一路”人才流动障碍与壁垒。习近平总书记就深化人才发展体制机制改革作出重要指示时强调，要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长。可将“一带一路”人才流动纳入中国整体人才体系，着力消除“一带一路”人才流动的体制机制壁垒，扫清各类障碍，形成中国与沿线国家各类人才自由流动的“人才圈”，更好地为人才松绑、为各国选才，最大限度地为深化改革释放人才红利。

从过去十年的总体态势来看，高等教育通过良性人才流动，已经成为“一带一路”建设的人才粮库、脑力仓库、创新智库、民心宝库，人才流动已经对中国和沿线国家夯实人力资本储备、增强人才造血能力、激活创新创业活力、提升国民综合素质发挥了关键作用。下一阶段，教育界应进一步凝聚共识，充分认识到人才流动之于“一带一路”建设的重要意义，不断增进流动规律，不断提高流动质量，不断规范流动制度，真正以人才流动为抓手，促进民心相通、打造人类命运共同体。

注释：

①新冠疫情暴发导致各类国际化数据异常，本文数据截止时间大多为新冠疫情暴发前。

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Ten Years of the Belt and Road： Achievements， Challenges and Responses to Talent Mobility

LIU Jin1   LI Zhifeng2   LIN Songyue3

（1. Institute of International Dispute Prevention and Settlement， Beijing Institute of Technology， Beijing 100081， China;

2. Higher Education Development and Research Center， Wuhan University of Technology， Wuhan 430007， China;

3. Faculty of Education， The Chinese University of Hong Kong， Hong Kong 999077， China）

Abstract： The Belt and Road Initiative clearly proposes the construction of a Community with a Shared Future for Mankind. Mobilities of students， academic talents， and highly skilled talents in countries along the Belt and Road play the roles of knowledge， cultural， and economic ties. This has driven the positive migration of human， economic， and cultural capital in the Belt and Road countries and effectively promoted the socio-economic developments of these countries. To further play the role of talent mobility in the Belt and Road construction， it is necessary to overcome the misunderstanding of talent mobility and the Belt and Road construction， replace the biased thinking of student mobility with a comprehensive understanding， and comprehensively sort out the mobility effects and problems proposed by the Belt and Road in the past 10 years. This study found that the structures of hierarchy， quantity and scale， industrial spatial structure， benefit structure， and institutions of talent mobility along the Belt and Road have changed significantly in the past 10 years. The flow trend from one-way to multi-dimension， from passive to active， and from the government to market has emerged， which has strongly contributed to the formation of the knowledge network of the Belt and Road countries and fully reflected the various benefits of mobility， However， there are various problems， such as imbalance between quantity and quality， design defects in the mobility system structure， insufficient professional and spatial structure of talent mobility， and insufficient overall efficiency of talent mobility. This paper suggests policies regarding comprehensively improving the scale and quality of the Belt and Road talent mobility， providing solid guarantees for the Belt and Road talent mobility， and comprehensively breaking through the obstacles and barriers of the Belt and Road talent mobility.

Keywords： The Belt and Road; Talent mobility; Student mobility; Scholar mobility; High skilled talent mobility