对我国生态文明建设领域渎职犯罪立法的再思考

2023-10-08帅清华付明明

西部学刊 2023年17期

帅清华付明明

(1.南昌航空大学文法学院,南昌 330063;2.厦门市思明区人民检察院,厦门 361005)

刑法是保障我国生态文明建设最严厉的手段,通过刑法手段促使环境执法者依法执法,有利于有效规范生态文明建设的秩序,稳步推进我国生态文明建设发展。然而,由于刑事立法等原因,生态文明建设领域执法者不依法履行职责的渎职犯罪行为仍时有发生,严重妨碍着我国生态文明建设的进程,本文现就此作一探讨。

一、生态文明建设领域渎职犯罪的立法现状

生态文明建设领域包括范围很广,从水、大气、土壤等污染防治领域,到水、森林、土地、矿产等自然资源领域。相关管理部门众多,既包括生态环境部、水利部、自然资源部、国家林草局等专门管理部门,又包括农业农村部、住房和城乡建设部等具有部分管理职能的部门。这些部门在履行生态文明建设管理职责时,必须严格依照法律规定实施各项管理行为。

我国法律严格规范了生态文明建设领域相关管理部门的管理职责,若管理部门未认真履行职责导致严重危害后果构成犯罪的,则应承担相应的刑事处罚。对于渎职犯罪行为,《刑法》规定了相关罪名,如第三百九十七条的滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊罪,第四百零七条的滥发林木采伐许可证罪,第四百零八条的环境监管失职罪,第四百一十条的非法批准征占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪,合计7 个罪名。此规定具有如下特点,(1)法条竞合关系。上述法条之间存在竞合关系,属于特别关系的法条竞合,其中《刑法》第三百九十七条属于一般法条,第四百零七、四百零八、四百一十条属于特殊法条;(2)结果犯立法模式。我国渎职罪的立法都是以危害结果为构成要件,生态文明建设领域的渎职犯罪也遵循此种立法模式。

二、生态文明建设领域渎职犯罪立法存在的问题

(一)传统结果犯立法模式不符合生态文明建设的要求

传统结果犯要求造成特定危害后果方才构成犯罪,此种结果的衡量标准是导致“人身或者财产重大损失”[1],此种立法保护的是人类利益而忽略了生态利益,与生态文明建设的要求不相符。以《刑法》第四百零八条为例,(1)本罪与1997 年《刑法》第三百三十八条的“重大环境污染事故罪”相对应,都要求出现法定的危害结果,即发生“重大环境污染事故”,判断是否系“重大环境污染事故”的标准主要是看人身伤亡与财产损失的程度。随着生态法益日渐受重视,《刑法修正案八》将“重大环境污染事故罪”改为“污染环境罪”,由此本罪开始聚焦于生态法益的保护。 2013年“两高”出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,该《解释》第一条规定了符合本罪构成要件的13 种情形,其中第一至第六种情形不要求本罪出现危害后果。因此,《刑法》第三百三十八条在某种意义上已经由原先的结果犯转变成了危险犯。与此相对应,作为生态环境管理者的渎职罪却没有任何变化,“重大环境污染事故”仍然是本罪的基本构成,这导致许多难以确定具体损失额的渎职行为无法以渎职犯罪来追究刑事责任[2]。 (2)传统结果犯的“结果”内容与生态文明建设的要求不甚相符。传统结果犯立法体现了传统刑法的法益要求,即保护的是人类利益而非生态法益,故此结果是“人身或者财产的重大损失”,不直接保护生态法益,其对于生态法益的关注是将其作为人类利益所指向对象而言的。鉴于生态文明建设领域的渎职罪必须保护生态法益,故其应该将生态法益作为直接保护对象。为此,生态文明建设领域渎职犯罪的立法应该以“生态利益损失”作为衡量犯罪成立与否的标准。

(二)法条竞合处理上不符合生态文明建设的要求

1.特殊法条立法上存在的问题。一是法定刑偏低,该问题上文已提及,不复赘述。二是特殊法条不是针对该领域的所有渎职犯罪,例如《刑法》第四百零七条仅仅规定森林资源管理过程中采伐许可发放的环节。根据《森林法》规定,森林资源管理涉及制定规划、森林保护、造林绿化、经营管理、监督检查等过程,采伐许可仅仅是经营管理过程中的一个环节,针对此一个环节来立法,导致法条适用性不强。以江西省为例,其三级法院历年来审理森林资源管理领域的渎职犯罪案件合计98 件,但是非法发放林木采伐许可证的案件仅为6 件①本数据根据中国裁判文书网整理而成。。再如《刑法》第四百一十条所涉及的“非法低价出让国有土地使用权罪”和“非法批准征收、征用、占用土地罪”,此条仅规范了发生在土地许可环节的渎职行为。根据《土地管理法》,土地资源管理包含行政规划、行政处理、行政检查、行政许可等诸多环节,但是《刑法》第四百一十条仅针对土地资源行政许可环节立法,同样导致法条适用性不强。以江西省为例,其三级法院历年来审理土地资源管理过程的渎职犯罪案件合计111 件,但是适用《刑法》四百一十条的渎职犯罪案件仅为1 件②同上。。由于特殊法条适用范围过窄,导致其基本处于闲置状态,浪费了立法资源。

2.特殊法条适用存在的问题。根据法条竞合的适用原理,生态文明建设领域的7 个渎职罪属于法条竞合中的特别关系,此种特别关系的竞合优先适用的是特殊法条。但是考察中国裁判文书网的具体判例,可以看出在处理本法条竞合之际,绝大部分竞合案件都是适用一般法条,即《刑法》第三百九十七条的滥用职权罪与玩忽职守罪。以江西省三级法院判处的此类案件为例,自2014 年以来江西省判处生态文明建设领域的渎职犯罪案件共计319 件,其中滥用职权罪为132 件、玩忽职守罪为157 件,加上徇私舞弊罪20 件,涉此三个罪的案件数合计为309 件。判处的违法发放林木采伐许可证罪案件为6 件、环境监管失职罪案件为3 件,非法低价出让国有土地使用权罪或非法批准征收、征用、占用土地罪案件为1 件③同上。,合计仅10 件。

(三)对生态法益的保护未达到生态文明建设的要求

1.从刑事立法角度看未直接体现生态利益。生态文明建设领域的渎职罪对应的是生态文明建设领域的管理行为,根据领域不同而由不同的法律规定了相应的管理职责,例如在污染防治领域,《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等法律规定了管理部门的具体职责;在自然资源保护领域,《水法》《土地管理法》《森林法》《矿产资源法》等法律规定了管理部门的具体管理职责。这些管理职责所要实现的目标大都体现为该具体法律的立法目的。上述环境法律近年来均经过修正,其立法目的均体现了“人与自然的和谐”,即兼顾人类利益与生态利益。然而,与之相应的渎职罪立法自1997 制定以来未曾发生变化,此种渎职罪立法要求犯罪成立的标准是导致人类利益重大损失,即对“人身或者财产”造成重大损害。因此,现有生态文明建设领域的渎职罪立法不足以实现对生态利益的保护。

2.从刑事司法角度看难以实现生态利益。刑事司法角度是否能够直接保护生态利益的最主要手段是刑罚。从我国《刑法分则》第六章第六节“破坏环境资源保护罪”的刑罚来看,当前法院对于环境犯罪人基本都会判处生态修复非刑罚措施,然而生态文明建设领域的渎职犯罪人很少判处生态修复非刑罚措施。经过检索中国裁判文书网,江西省仅有1 件渎职犯罪案件适用了生态修复非刑罚措施,即南丰县法院判处的王某玩忽职守案①(2018)赣1023 刑初88 号刑事判决书。。从我国历年发生的重大环境事故来看,基本每个环境事故中都包含了渎职犯罪行为与环境犯罪行为,即绝大部分环境事故是两种犯罪行为竞合所导致的,故此类渎职犯罪者必须承担生态修复的责任。鉴于我国司法机关对此类渎职犯罪案件基本未适用生态修复非刑罚措施,此种司法现状不利于维护生态利益,无助于实现人与自然的和谐共生。

(四)现有渎职罪的法定刑不符合生态文明建设的要求

根据《刑法分则》第九章渎职罪第三百九十七至四百一十九条的规定,30 多个渎职罪罪名的法定刑存在巨大差别。 “滥用职权罪”和“玩忽职守罪”,其法定刑最高为7 年有期徒刑,而与其存在竞合关系的其他特殊法条所涉及的渎职罪,刑期差别很大,例如第三百九十九、第四百条所涉及的7 个司法领域的渎职罪,其法定刑最高都是10 年有期徒刑。生态文明建设领域的几个罪名法定刑都很轻,如“违法发放林木采伐许可证罪”“环境监管失职罪”的法定最高才3 年有期徒刑。从一般意义上考虑,生态文明建设领域渎职犯罪的危害性很大,尤其是在我国发生的特别重大的环境事故中,其损失一般以亿元起算,加上间接损失及治理费用等,甚至达到几十亿、上百亿元。据此判断,生态文明建设领域的渎职犯罪所产生的危害后果未必小于司法领域的渎职犯罪所产生的危害后果。再比如《刑法》第四百零八条规定了“环境监管失职罪”与“食品、药品监管渎职罪”两个罪,这两个罪名极为不协调:(1)根据法条规定,前者属于失职罪,后者属于渎职罪;(2)前者主观上为过失,后者包括故意和过失;(3)前者最高刑为三年有期徒刑,后者最高刑为十年有期徒刑。这就隐含着环境污染防治领域的危害小于食品、药品监管领域的危害的逻辑。造成此种问题,原因可能在于前者是在1997 年刑法制定的,之后未曾修改,实际上该种渎职犯罪案件极少。但是随着经济社会的发展,此种渎职犯罪处于高发态势且严重危及我国的生态文明建设,这表明过轻的法定刑已经不适合我国的国情,不足以保护生态文明建设的管理秩序。

三、完善生态文明建设领域的渎职犯罪立法的基本原则

(一)明确生态法益为危害结果的内容

既然渎职罪要求特定的危害结果,在坚守此原则的前提下,可以考虑修正危害结果的具体内容,即此危害结果需放弃传统的人类法益标准,而代之以生态法益损害作为危害结果的内容。此种新结果犯立法模式主要体现在专属生态文明建设领域的渎职罪,即《刑法》第四百零七条、四百零八条、四百一十条规定的四个罪。然而,这四个罪涉及污染防治与自然资源保护两个领域,其渎职犯罪要求的变化未必相同。(1)《刑法》第四百零七条应该涵盖自然资源管理领域,并以自然资源损失的程度作为犯罪成立与否的标准。与此渎职罪相对应的环境犯罪是《刑法》第三百四十条至第三百四十五条,这些破坏自然资源领域的行为都需要产生特定危害后果方才构成犯罪,相应的渎职犯罪也应该采取结果犯的立法模式。 (2)环境监管失职罪应该与污染环境罪相对应,在犯罪构成上采取相同的立法模式,以严重污染环境为犯罪成立与否的标准[3]。即环境监管失职罪应该抛弃人类利益损失作为犯罪结果的衡量标准,而代之以“严重污染环境”作为“结果”成立的标准。

(二)理顺法条竞合关系的适用

考虑到渎职罪第三百九十七条与第三百九十八至四百一十九条之间的法条竞合关系,在立法过程中必须兼顾一般法条与特殊法条的关系,作为特殊关系的竞合,要明确条文之间的关系及适用。 (1)考虑生态文明建设领域渎职犯罪的特殊法条与一般法条的均衡性,即规范某一领域的特殊法条必须包容该领域的所有渎职犯罪行为,且刑罚设定必须重新设计,要根据生态环境损失的程度来确定相应的刑罚,通常其最高刑罚不得低于一般法条所设定的刑期。 (2)生态文明建设过程中渎职犯罪行为可以区分为自然资源保护与环境污染防治两个领域,针对此两个领域设定相应的渎职罪名。

(三)将生态法益作为直接保护对象

将生态法益作为生态文明建设领域渎职罪立法直接保护的对象,其实现方式主要在刑事立法中直接体现,即明确规定生态文明建设领域的渎职犯罪理应适用此条款。生态修复作为惩罚措施,与《刑法》第三十七条规定的赔礼道歉、赔偿损失等惩罚手段性质类似,皆属非刑罚措施。我国《民法典》第一千二百三十四、一千二百三十五条将生态修复作为环境侵权的法律责任方式之一,与之相对应,《刑法》应该做出调整。可以考虑将生态修复作为刑罚手段之一,以弥补现行刑法难以保障生态利益的缺憾,也有利于体现刑法维护生态文明建设的基本价值取向。因此,可以考虑增设生态修复作为非刑罚措施,具体是修正《刑法》第三十七条,在此条款中增加“生态修复”方式,使之成为法定的非刑罚措施。

(四)提高此类渎职犯罪的法定刑

鉴于生态文明建设领域的渎职犯罪的法定刑偏轻,应在刑事立法层面进行调整。具体可以《刑法》第三百九十七条法定刑为衡量标准。该法条第一款规定滥用职权罪、玩忽职守罪的法定刑最高为7 年有期徒刑,第二款规定徇私舞弊罪的法定最高刑为10 年有期徒刑。参考此标准,应提高自然资源破坏与污染防治两个管理领域渎职犯罪的法定刑,确保刑法对相应渎职犯罪人的威慑作用。