从多元文化主义到融合：西欧国家外来移民治理的转向

田 烨

（兰州大学 西北少数民族研究中心/历史文化学院，甘肃 兰州 730000）

第二次世界大战结束后，随着大量的外来移民涌入西欧发达国家①本文中的“西欧”指政治地理概念的西欧，包括法国、英国、德国、比利时、荷兰、爱尔兰、卢森堡、丹麦、挪威、瑞典、芬兰等发达资本主义国家。，西欧传统上高度同质化的单一民族国家逐渐向多民族国家转变，形成了多元文化的社会结构。在此背景下，一些西欧国家先后制定了多元文化主义政策，以此解决移民问题，取得了一定的效果。进入21世纪以来，随着外来移民和难民的不断增加，由移民问题而衍生的恐怖主义、极端主义和宗教冲突日趋复杂，多元文化主义政策已经无法有效解决移民问题，许多西欧国家不约而同地选择以融合政策替代多元文化主义政策，在保障外来移民基本权利的基础上要求外来移民担负起更多的融入当地社会的责任。

针对西欧国家移民治理及其相关政策的发展变化，国内外学者开展了大量研究，主要包括四类议题。一是从理论上对多元文化主义进行解析，指出西欧国家的多元文化主义存在的缺陷。如李明欢认为，欧洲多元文化主义强调“存异”但忽视了“求同”，如果片面强调特殊性将加剧民族冲突甚至导致国家分裂。［1］法国学者帕特里斯·卡尼维斯（Patrice Canivez）也持类似观点，他认为，不能将多元文化主义片面地理解为承认差异，还应包括实现社会融合。［2］二是从实践上对多元文化主义政策的实施效果进行总结，认为西欧国家的多元文化主义政策无法有效解决移民问题。如冯永利和王明进提出，西欧多元文化主义政策造成文化区隔，刺激了极端排外势力的增长，导致少数族裔不能融入主流社会。［3］王联认为，西欧多元文化主义不能很好解决移民问题和难民问题，从而使多元文化主义陷入发展困境。［4］张亮认为，多元文化主义导致西欧经济竞争力下降、社会福利体系不堪重负以及伊斯兰文化迅猛扩张。［5］三是采用对比分析的方式，将西欧的多元文化主义与其他地区的多元文化主义进行对比研究。如励轩认为，与加拿大的多元文化主义相比，西欧的多元文化主义并没有包含一体化或融合这一目标。［6］简·帕库尔斯基（Jan Pakulski）和斯蒂芬·马科夫斯基（Stefan Markowski）对比了欧洲和澳大利亚的多元文化主义政策，认为澳大利亚一体化的多元文化主义政策值得欧洲各国借鉴。［7］四是在分析欧洲移民政策发展的基础上，研究欧洲移民治理策略的变迁。如李明欢认为，接受了大量穆斯林移民的荷兰、丹麦、法国、英国等国近年来不同程度地放弃了多元文化政策，转向强调国民在文化与认同上的一致性。［8］鲍永玲也有类似的观点，认为在难民危机的背景下，西欧社会的多元文化主义转向“主导文化”。［9］

从上述研究成果来看，大多数学者认为西欧的多元文化主义政策陷入了困境，从而促使西欧国家寻求替代方案进行转型，但对于西欧国家在移民治理政策的普遍性转向，目前还没有全面系统的研究成果。本文试图通过对西欧国家移民政策进行历时性对比分析，以此探讨西欧国家在移民治理方面从多元文化主义政策向融合政策的转变。

一、多元文化主义政策在西欧国家的确立和实施

作为一项公共政策，多元文化主义政策指采取官方手段保障不同文化群体的社会和经济参与权利，通过推行不同文化群体之间的相互尊重和宽容，从而实现不同文化群体的和谐相处。加拿大政府于1971年宣布推行多元文化主义政策，成为世界上第一个公开宣称实施该政策的国家。两年后，澳大利亚也宣布实行多元文化主义政策。之后，西欧的一些国家也选择以多元文化主义政策解决外来移民问题。

（一）时代背景

第二次世界大战结束后，西欧开启了战后重建工作。为解决经济快速发展导致的劳动力短缺，西欧国家纷纷向国外大量引入劳动力，西欧社会也开始向多元文化社会转变。例如，瑞典在这一时期实施了大规模的劳工移民计划，来自芬兰、意大利、希腊、南斯拉夫、土耳其等国的工人进入瑞典就业。虽然许多劳工移民在瑞典工作几年后选择返回母国，但仍有大量的劳工移民在瑞典定居。随着移民人数的增加和社群结构的日趋多元，瑞典传统的单一文化逐渐向多元文化转变，形成了多元文化的社会结构。荷兰也于这一时期与西班牙、葡萄牙、意大利、希腊等南欧国家和土耳其、摩洛哥等劳动力充裕的国家签订劳工招募协议，引进了大量的外来劳工。20世纪60年代中期以后，荷兰的移民迁入率总体高于迁出率，持续增长的移民数量使荷兰逐渐变成一个准移民国家。1960—1983年，荷兰外来移民的数量从11.76万人增加到54.26万人。［10］

1955—1968年，联邦德国与希腊、土耳其、摩洛哥、葡萄牙、突尼斯、南斯拉夫等国签订了劳工招募协议，大量外籍劳工来到联邦德国。截至1973年，联邦德国的外籍劳工总人数达到260万，外籍劳工总数约占联邦德国所有就业人口的12%。［11］针对国内社会结构的多元化趋向，联邦德国教会组织率先于1980年承认联邦德国为一个多元文化的社会。［12］自20世纪50年代第一批来自加勒比地区的移民大规模登陆英国后，其他前英国殖民地的居民也开始涌入，从而使英国成为事实上的多元文化国家。再如爱尔兰，爱尔兰的净移民现象①指迁移至本国的人口超过了由本国外迁的人口。始于20世纪90年代。爱尔兰加入欧盟后经济迅猛发展，从而导致劳动力短缺，爱尔兰政府因此积极引入移民，从而使爱尔兰社会日趋多元化。

由于外来移民和本土居民在语言、文化、宗教等方面存在一定差异，移民人口的增加使西欧社会面临着严重的种族冲突和社会矛盾，导致当地种族关系趋于紧张。这一时期英国多地就曾出现激烈的种族冲突，如1958年发生的诺丁山骚乱和诺丁汉骚乱。②当地白人居民对来自加勒比地区的移民进行袭击。一些外来移民还在西欧国家形成了相对孤立的社区，如法国巴黎、马赛等中心城市周边形成的阿拉伯裔和非洲裔移民社区，联邦德国境内的土耳其裔移民社区，荷兰境内的苏里南裔移民社区，造成了一定程度的社会分裂。面对国内社会环境和人口结构的变化，相关西欧国家不约而同地选择以多元文化主义政策进行移民治理。

（二）主要内容

瑞典是欧洲第一个确立多元文化主义政策的国家，早在1975年，瑞典议会就通过了社会民主党提出的一项移民法案，明确拒绝了之前追求社会同质性的民族同化政策，从而正式确立了多元文化主义政策。［13］瑞典多元文化主义政策对内（本土少数民族）体现为开展民族识别和认定，并为这些少数民族的合法权益提供法律及政策保障；对外（外来移民）宣扬种族平等并抵制种族歧视，如设立反种族歧视官员办公室，出台反歧视相关法律等，以此缓和族裔冲突。

荷兰政府于1980年提出以内务部为主导建立政策协调机制，开始制定针对外来移民的社会政策。荷兰多元文化主义政策以促进具有不同文化背景的族群政治平等、文化自主、社会融入为目标，在经济领域推动外来移民在劳动力市场得到公平对待，努力消除就业歧视，为外来移民提供相对平等的就业机会；在文化领域提倡文化自主，对外来移民的特色文化予以保留，实现荷兰社会文化多元；在宗教领域允许不同的宗教和教派开展传教活动，主张宗教信仰自由，允许不同的教派和宗教团体设立宗教学校。［14］这些政策标志着荷兰成为继瑞典之后第二个推行多元文化主义政策的欧洲国家。

联邦德国最早在教育领域实施多元文化主义政策，为了引导德国社会包容不同族裔的文化，德国在1996年召开的各州文教部长联席会议上首次明确将跨文化教育纳入一般教育政策，要求生活在德国的所有居民都要尊重和包容不同类型的文化。［15］除教育领域外，多元文化主义政策也开始进入德国的政治领域。如，德国绿党于1990年宣布：居住在联邦德国的所有人，不论其国籍如何，都必须能够平等地参与政治决策，……所有移民和难民都可以以文化自决的方式，享有与我们同住的平等权利。［16］在此背景下，德国的多元文化主义政策由教育领域开始向政治领域延伸。

英国政府于1965年颁布了本国历史上第一个反对种族歧视的法律——《种族关系法》（Race Relations Act）。有学者认为，该法案通过禁止种族歧视，保障了外来移民的合法权益，从而维护了英国社会的稳定且促进了英国多元文化的发展。［17］除了在法律方面开展带有多元文化主义性质的种族关系立法外，英国的多元文化主义还体现在文化和教育政策方面。例如，针对少数族裔的文化，英国艺术委员会委托他人于1976年编写了题为《英国忽视的艺术：英国少数族裔的艺术》的报告，该报告探讨了孟加拉移民、中国移民、印巴移民、非洲移民等外来移民的文化活动，对英国延续和发展少数族裔艺术提出了一般性建议，将其作为加强多元文化社会的一种手段。［18］在少数族裔教育方面，英国少数族裔儿童教育调查委员会在1985年向议会提交的《斯旺报告》中提出，教育要针对族群的多样性进行变革，不仅涉及到教学人员，也涉及所有学生及其父母，英国政府认为境内的任何族群都应接受良好的教育，充分发挥其能力和才智，并产生对英国的归属感。［19］通过各种教育改革，到20世纪90年代初期，英国大多数地区已将多元文化教育整合到学校课程之中。［20］

除上述国家外，在20世纪确立多元文化主义政策的西欧国家还有法国、爱尔兰、芬兰等。以法国为例，密特朗领导的左翼政党于1981年上台后，改变了前右翼执政党紧缩移民政策的做法，在放宽移民政策的同时，允许外来移民成立各种文化、体育和宗教组织，这意味着法国在政治层面实施了多元文化主义政策。［21］此外，法国还于这一时期开设了一些外来移民的母语和文化教育课程，涉及阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯和土耳其等国家的语言和文化。［22］再如爱尔兰，该国政府主要在就业和教育领域实施了多元文化主义政策。在就业领域，爱尔兰于1998年出台了新的《就业平等法案》以代替1977年出台的旧的《就业平等法案》，新法案明确规定不得因为宗教或种族背景等因素歧视相关领域的就业人员。［23］在教育领域，爱尔兰议会于1998年出台了新《教育法》，该法案第15条要求尊重爱尔兰社会多样性的价值观、信仰、语言和传统。［24］另如芬兰，芬兰首都赫尔辛基市在1991年制定了与移民有关的多元文化主义政策。当时的一份市政委员会报告指出：赫尔辛基市移民政策的目标是使该市转变为国际多元文化之都，外国人享有平等权利市政服务，并且可以保持自己的语言和文化。［25］此外，芬兰政府还在教育领域保障外来移民的文化权益，芬兰教育系统于20世纪90年代开始强调对不同文化开展包容性教育。［26］

从上述几个西欧国家的移民治理模式来看，采取多元文化主义政策已经成为二战后到21世纪之前大部分西欧国家开展移民治理的主要选择，虽然不同国家的多元文化主义政策有所区别，但大都体现为反种族歧视、保留（发展）外来移民的语言和文化、开展多元文化主义教育，等等。

（三）实施效果

多元文化主义政策秉承了二战后国际社会对弱势群体进行保护的理念，在针对小规模的外来移民时，能有效保障外来移民在语言、文化、宗教信仰以及平等就业等方面的权利。受益于多元文化主义政策，外来移民的族裔身份和特殊文化得以被承认，族裔群体之间的文化差异被视为一个持续的特征，这种文化差异得到所在国家和社会的尊重和照顾。多元文化主义政策还促进了西欧境内少数民族和外来移民权利保护意识的提升，少数民族和外来移民主张平等权利的运动进一步高涨。例如，罗姆人、萨米人等少数民族和外来移民建立了各类社团组织，并积极开展各项社会活动及社会治理，推动了不同文化身份的平等和社会包容，在一定程度上缓和了种族冲突。

冷战结束之前，虽然西欧国家的外来移民比二战前增加了不少，但与冷战后相比，这一时期外来移民的规模有限。仅从申请避难的人数来看，冷战的结束以及南斯拉夫内战导致大量的民众涌入西欧，1989—1992年，西欧国家的避难申请数由约32万增加到69.5万左右。［27］冷战结束后，随着进入西欧国家的外来移民人口大规模扩张，西欧社会进一步多元化。由于外来移民人口的增多，多元文化主义政策已经无法有效地解决文化、价值观、宗教信仰等方面的差异，外来移民和本土居民之间产生了大量的冲突。例如，1992年德国北部城市罗斯托克的利希滕哈根区爆发了针对越南人和罗姆人的种族主义骚乱；2001年英国北部城市布拉德福德发生了大规模种族骚乱；2005年法国巴黎郊区爆发了长达20天的社会骚乱，等等。这类社会问题引发了相关国家社会民众的排外思想和民族主义思潮，造成了西欧极右势力的崛起，对欧洲一体化以及西欧的政治局势、社会安全等方面产生了较为严重的负面影响。在各种社会压力下，一些西欧国家于21世纪前后对多元文化主义政策开展调整，试图以融合政策取代多元文化主义政策。

二、从多元文化主义政策到融合政策的转变

融合不仅是一个国家和社会对待外来移民采取的政策模式，同时也是外来移民在这种政策模式下对东道国的适应过程。这种双向过程反映了外来移民与东道国社会之间的互动关系，双方在这个过程中相互调适。融合政策既不像同化政策那样支持从一种文化完全跨越到另一种文化，也不像多元文化主义政策那样保护外来移民和东道国的边界，而是促进本土文化向外来文化渗透，提升外来移民对本土文化的接受程度。

（一）瑞典

面对冷战后复杂的社会形势，瑞典政府曾于1994年对多元文化主义政策进行评估，根据评估报告，瑞典议会于1997年批准了政府提出的“未来与多样性——从移民政策到融合政策”的法案，决定实施基于多元文化主义和多样性的融合政策。［28］瑞典的融合政策强调所有人在权利、责任和机会上一律平等，主张建设一个文化多元、相互尊重、彼此宽容的社会，社会中的每个人无论背景如何，都能够积极地融入瑞典社会并承担相应的责任。［29］因此，从瑞典融合政策的目标来看，其最终目的是为了促进外来移民融入本土社会。

为了推动融合政策的实施，瑞典政府于1998年成立了瑞典融合委员会，主要负责推动地方政府和各移民协会开展融合工作，促进并监督外来移民融入本土社会的状况，并为相关活动提供财政资助。2007年，瑞典政府成立了融合与两性平等部，以引导新到达的移民和难民适应瑞典社会，促进社会融合，同时监督瑞典社会各领域融合政策实施的状况和进展。此外，瑞典政府还于2008年实施了融合战略，确定了7个领域的重点工作，主要包括实现教育、就业等领域的公平，反对社会歧视，建立共同的价值观等内容。［30］瑞典的融合政策在一定程度上促进了外来移民的社会参与，从而为外来移民的社会融入创造了条件，相关指标在2019年发布的移民融合政策指数（MIPEX）①移民融合政策指数（Migrant Integration Policy Index）以一百多个指标对欧盟国家以及美国、加拿大、瑞士和挪威等国的移民政策进行比较和评估，以指数的形式体现外来移民融入本土社会的情况，分值越高代表融入情况越好。中获得了86分，在50多个被评价的国家中位居第3。移民融合政策指数评价小组认为，瑞典的融合政策保障了外来移民与本土公民享有平等的权利、多重机会和安全。［31］

（二）荷兰

进入21世纪之后，一系列恐怖事件引发了荷兰社会公众对多元文化主义政策的广泛讨论，荷兰社会舆论认为，本国的多元文化主义政策走向了失败。特别是2002年荷兰极右翼政客皮姆·富图恩（Pim Fortuyn）遇刺身亡以及2004年荷兰导演提奥·凡·高（Theo van Gogh）被穆斯林移民刺杀后，社会公众将多元文化主义政策的失败归咎于外来移民，尤其是穆斯林移民，认为他们的自我隔离导致其无法融入荷兰社会。在此背景下，荷兰的多元文化主义政策于21世纪后开始向融合政策转变，荷兰的融合政策改变了之前强调外来移民集体身份的做法，重点关注处于弱势地位的移民个体，淡化不同民族、不同文化之间的差别，在移民群体中推行荷兰官方语言和文化，促进外来移民荷兰化。例如，荷兰政府于2005年通过了《海外公民融合法案》，要求某些类别的外国公民如果以家庭团聚的方式移民至荷兰，需要在入境前通过荷兰社会融合测试。［32］

2011年6月，荷兰政府明确表示要改变当前的移民政策，放弃多元文化主义政策，重新推广以荷兰本土社会价值观为核心的社会政策。［33］这意味着荷兰的多元文化主义政策已经开始转向融合政策。时任荷兰社会事务和就业部长路德维希·阿舍尔（Lodewijk Asscher）于2013年提出了融合政策的新愿景，将融入荷兰社会的责任转移到外来移民身上，连相关社会融入课程和考试的费用也要求移民自己承担。［34］从这些事件中可以看出，荷兰的多元文化主义政策已经完全转向。

（三）德国

进入21世纪以来，针对国内“已经发生了不可逆转的移民进程”［35］，德国于2000年开展了公民身份改革，将入籍的最短停留时间从15年缩短到8年，同时放弃了之前严格以德国血统判定德国国籍的原则，建立了出生地主义国籍法原则，规定父母一方在德国生活8年以上，其在德国出生的子女就可以自动拥有德国国籍。［36］这为外来移民的子女获得德国国籍并融入德国社会提供了便利。德国积极引导外来移民融入德国社会，推动了多元文化主义政策向融合政策的转变。

在德国于2005年实施的新移民法中，制定了相关惩戒措施以促使外来移民积极融入德国社会。例如，新移民法规定了外来移民有参加融合课程和学习德语的义务，对于不履行该义务的外来移民，当他们申请相关社会福利时可能会被德国政府拒绝，以此对不履行融入义务的外来移民进行惩戒。［37］德国联邦政府还于2007年出台了《国家融合计划》，对联邦中央、联邦州以及地方政府、社会组织在推进移民融入德国社会中应担负的责任做了明确地划分，并从语言、教育、劳动力市场等领域对移民融入的现状、目标以及促进措施进行了阐述。［38］德国还将融合政策上升到法律层面，于2016年出台了《融合法》，该法案一方面制定了为移民创造就业和培训机会的相关措施，另一方面规定对不参加融合培训的移民以削减相关福利进行惩戒。［39］从德国采取的一系列措施来看，德国推进融合政策的导向是促进外来移民接受德国文化，体现了德国努力保持社会同质性的追求，从而与多元文化主义的宗旨渐行渐远。

（四）英国

进入21世纪以来，英国发生了多起种族冲突，其中较为严重的是2001年5—8月份在布拉德福德、伯恩利、奥尔德姆等地爆发的由南亚裔穆斯林群体与白人种族主义者之间骚乱事件。这些暴力事件引发了英国国内对多元文化主义政策的讨论。反对多元文化主义政策的人士认为，多元文化主义政策强化了外来文化的自我封闭行为，弱化了英国的社会结构，从而阻碍了英国社会整合和文化融合。［40］关于本次骚扰事件的调查报告《共同体凝聚：独立观察团的报告》中提出了共同体凝聚（Community Cohesion）的概念，认为英国现在迫切需要促进共同体凝聚力，这种凝聚力是建立在对各种文化的更多了解、接触和尊重的基础上。［41］此后，英国官方话语开始回避使用多元文化主义一词，倾向于使用共同体凝聚或融合来描述移民政策。［42］

共同体凝聚所倡导的共同价值观实质上是英国本土的价值观，该政策的宗旨和融合政策基本一致，这意味着英国的多元文化主义政策也转向了融合政策。［43］为了推进共同体凝聚政策，英国政府于2006年成立了融合和凝聚力委员会，该机构的主要职能是“探索如何将人们团结在一起——尊重差异但具有共同归属感”。之后，英国几乎每年都会发布关于共同体凝聚力的报告，英国政府还为提高共同体凝聚力的相关活动提供资金支持。2019年，英国住房、社区和地方政府部发布了《融入共同体行动计划》，该计划阐明了政府实施融入共同体行动计划的目标是“在共享权利、责任和机会的基础上，开展不同背景的人们共同生活、工作、学习和社交”，指出“融入是一条双向的道路——当地居民有责任欢迎新来者，包括移民，为他们提供参与共同体生活的机会，实现有效融入。”［44］从21世纪以来英国政府针对移民问题采取的一系列政策措施来看，英国的多元文化主义政策已经完全转向。

（五）法国

进入21世纪以来，法国也调整了多元文化主义政策。许多西方学者认为，在法国这样的中央集权的民族国家，多元文化主义并非一项合适的政策。［45］时任法国总统萨科齐曾于2007年成立移民、融合、国家认同和共同发展部，该部门的主要职责是严控非法移民入境，推动移民建立法国认同，促进移民融入法国社会。尽管该部门于2010年被撤销，但有关移民社会融入事务的职能转移至内政部。2016年，法国要求有意在法国定居的外来移民签署《共和融合协议》，参加公民和语言培训，其中公民培训为期4天，总时长24小时。［46］在法国内政部官员于2018年向内政部长及总理提交的一份名为《72项针对抵达法国的外国人的融合政策提案》中，针对“共和融合协议”提出了大量的建议，包括为抵达法国的外来移民和难民增加法语课程、开启外来移民和难民的公民教育、促进外来移民就业、支持难民等弱势群体等内容。［47］

这些建议被吸收于2018年通过的《庇护和移民法》中，有关签署《共和融合协议》的要求于2019年3月1日开始生效，规定《共和融合协议》由法国政府与任何获准留在法国并希望在法国永久定居的非欧洲移民和难民签订，每个新移民和难民必须在《共和融合协议》框架内参加由国家财政资助的语言课程，学习法国的历史和价值观，了解法国的日常生活和法国机构的运作、法国的历史，以及公共服务、医疗保健、教育、住房、就业等方面的政策。［48］《共和融合协议》的实施，标志着法国向融合政策迈出了一大步。

（六）其他西欧国家

爱尔兰的难民融合问题跨部门工作组曾于1999年向司法、平等和法律改革部长提交了首部关于融合政策的报告，虽然这篇题为《融合：双向进程》的报告涉及到的相关举措主要针对难民，但该报告明确提出，融合政策的目标是使所有合法居住在爱尔兰境内的居民，无论其种族或文化背景如何，都能融入社会并承担相应的责任。［49］为了进一步推进融合政策，爱尔兰于2007年成立了初级融合部，重点关注外来移民和难民的失业问题和种族视问题，负责促进外来移民和难民融入爱尔兰社会。［50］此外，爱尔兰政府还于2017年实施了移民社会融合战略，该战略将融合界定为一个双向的过程——移民主动融入爱尔兰社会和爱尔兰社会接纳移民。［51］针对融合政策的实施效果以及存在的问题，爱尔兰移民委员会于2020年举办了首届融合会议，通过召集移民和融合领域的国内外专家进行交流并确定行动计划，以促进外来移民的社会融入。第二届融合会议于2021年2月举行，探讨了最佳的融合实践、如何获得公民身份等主题。［52］从中可以看出，爱尔兰对推动融合政策不遗余力。

面对外来移民规模不断扩大的形势，芬兰也调整了多元文化主义政策，于2010年出台了《促进移民融合法案》，实施该法案的目的是促进移民融入芬兰社会。该法案第三条提出：融合涉及移民和整个芬兰社会的互动发展，其目的是为移民提供工作和生活所需的知识与技能，推动移民融入芬兰社会并在芬兰社会发挥积极作用。［53］除改善就业条件外，该法案还特别关注家庭的角色和定位，认为家庭是重要的社会单元，在实施融合政策方面发挥着关键作用。在具体实践中，芬兰政府规定，对于年满17岁且在芬兰生活不足三年的外来移民，如果处于失业或即将失业状态，他们将被要求参加融合培训。在融合培训中，受训者可以学习芬兰语或瑞典语，学习公民知识和工作生活技能。［54］从芬兰为促进移民融入社会采取的相关措施来看，这些措施和其他西欧国家实施的融合政策基本一致。

三、多元文化主义政策转变的原因

进入21世纪以来，西欧国家多元文化主义政策向融合政策的转变已经成为一种显性趋势。这种转变既与西欧社会强烈的民族主义意识导致多元文化主义与民族主义无法兼容有关，同时也与移民群体扩大导致多元文化主义不能有效解决移民社会融入有关。具体而言，相关西欧国家移民治理政策的转变主要包括以下三个方面的原因。

（一）与西欧传统单一民族国家的社会治理理念不符

与多元文化主义政策在加拿大、澳大利亚获得的成功相比，西欧多国领导人在不同场合表达了多元文化主义在本国遭遇失败的观点。例如在2010年10月，时任德国总理默克尔在波茨坦举行的一次集会上说道：德国建立多元文化社会的努力“完全失败”，让来自不同文化背景的人“并肩”幸福地生活的想法并不奏效。［55］这一言论被外界解读为默克尔承认德国多元文化主义的失败。2011年2月，时任法国总统萨科齐在接受电视台采访时指出，多元文化主义是个失败，法国不欢迎不愿意融入法国的移民。［56］2011年2月，时任英国首相卡梅伦在德国慕尼黑安全政策会议上发表讲话时说：在国家多元文化主义的教义下，我们鼓励不同文化的人过不同的生活，彼此分开并远离主流，结果导致英国国民定位缺失，一些年轻人开始转向了极端主义思潮，使英国面临着极端主义的威胁。［57］这一言论也被外界解读为卡梅伦承认英国多元文化主义走向了失败。

多元文化主义政策之所以在西欧遭受失败，但在加拿大、澳大利亚这类移民国家取得成功，与民族国家与移民国家不同的社会治理理念有着直接的关系。多元文化主义的基本宗旨是在尊重并保护族群间文化差异的基础上，促进各族群传承与发展本族群的语言和传统文化。对于移民国家而言，由于国家的主体是外来的移民，土著居民人口较少，而且大都没有在民族主义的思潮下形成民族国家，并长期遭受外来移民的殖民统治。由于外来移民具有多元化的特征，通过实施多元文化主义，藉此建立起一种以平等为核心的新型族群关系，可以维护移民国家的政治统一和社会稳定。对于西欧国家而言，在大规模外来移民进入本国之前，本国已经建立了民族国家，外来移民属于客体，与本国的主体民族在地位上处于事实上不平等的状态，这种不平等的社会关系注定了多元文化主义政策在西欧水土不服。

（二）未能有效解决外来移民的社会融入问题

大多数学者认为，西欧国家试图通过实施多元文化主义政策，让外来移民在教育、就业、社会生活等领域享有平等待遇，从而适应当地的社会生活并融入本国社会。［58］这一目标在针对小规模的外来移民以及文化差异较小的外来移民时，可以实现其目的。但冷战结束后，随着移民规模的扩大以及来自北非、西亚的穆斯林难民大量涌入西欧，他们在西欧国家形成了相对封闭的文化圈，例如在英国出现的“隔坨”①“隔坨”（Ghettoes）的概念由英国政治家特雷弗·菲利普斯（Trevor Phillips）提出，主要指英国的移民群体拒绝融入主流社会，在英国境内保持本族群的文化和生活方式。和“平行社会”②“平行社会”（Paralleled Societies）的概念最初出现在坎特尔报告（Cantle Report）中，该报告由诺丁汉市议会前议长特德·坎特尔撰写。“平行社会”指的是由于亚裔和白人群体之间互相隔离，少数族裔建立了与英国主流社会平行的族群社区。现象，在德国、法国等国出现了穆斯林社区，进一步证明了西欧国家的多元文化主义政策无法有效解决大规模外来移民的社会融入问题。

进入21世纪以来，随着欧洲难民危机的叠加效应，进入西欧的移民和难民群体进一步增加，一味强调多元文化只会导致西欧社会更加撕裂，异质文化对本土文化的冲击更加严重。在此背景下，西欧国家的多元文化主义政策开始转向融合政策。一些西欧国家甚至以立法的形式推行融合政策。例如，荷兰政府于2005年出台了《海外公民融合法案》，芬兰于2010年出台了《促进移民融合法案》，德国于2016年出台了《融合法》，法国要求在本国定居的外来移民签署“共和融合协议”，等等。这充分说明相关西欧国家意识到多元文化主义政策在解决移民问题方面存在着缺陷与不足，因此不能一味强调对异质文化的尊重与包容，应该在政策上加以引导，促进外来移民接纳并认同所在国家的文化和价值观，从而推动外来移民融入本土社会。

（三）缺乏西欧本土居民的支持和拥护

西欧多元文化主义政策的推动者主要为本国的政治精英，他们着眼于国家发展的长远大局，但忽视了本土居民的切身感受。对于大多数西欧本地人而言，大规模外来移民的到来，不仅导致就业竞争加剧，而且对社会的稳定和安全产生了一定程度的冲击，造成了一系列的社会问题。如2004年发生的马德里地铁连环爆炸事件、2005年发生的伦敦地铁和公交自杀式炸弹袭击事件、2010年发生的斯德哥尔摩商业街爆炸案、2015年发生的《查理周刊》遭遇恐怖袭击事件、2016年发生的慕尼黑购物中心枪击案、2020年发生的维也纳犹太教堂恐怖袭击事件等，这些恐怖事件均和外来移民与难民有关。一系列的恐怖事件对西欧社会产生了重要的影响，一些民众将这些恐怖袭击归罪于多元文化主义政策，认为多元文化主义政策未能有效解决移民问题。例如发生于2011年的奥斯陆爆炸枪击案，该事件共导致77人死亡，是挪威自二战以来发生的最严重的暴力事件。根据相关媒体报道，该恐怖袭击事件的行凶者挪威人安德斯·布雷维克（Anders Breivik）在庭审中表达了对多元文化主义的不满，声称其行为是为了反对“穆斯林入侵”欧洲。［59］

欧洲的极右政党如法国国民联盟、英国独立党、德国另类选择党、瑞典民主党、奥地利自由党、荷兰自由党、正统芬兰人党等充分利用了本土民众对外来移民的排斥心理以及对多元文化主义政策的不满，这类极右政党提出了反对移民和难民进入欧洲、反对多元文化主义、反对欧洲一体化等主张，煽动社会排外情绪，以此扩大了自身的影响，成为这一时期欧洲的政治热点。皮尤研究中心曾于2018年7月发布了一份题为《西欧政治空间图谱》的研究报告，该报告在对西欧民众进行关于移民是否应该融入欧洲的问题上，约70%的受访者认为，外来移民必须接受他们所在新国家的习惯与传统。［60］在这样的社会背景下，多元文化主义政策失去了西欧民众的支持，迫使政治精英寻求更好的替代政策，从而开始转向融合政策。

四、结语

总之，相关西欧国家从多元文化主义政策转向为融合政策，是这些国家顺应现实情况的变化进行的调整。虽然融合政策未必能完美地解决移民问题，但这一政策符合了大多数西欧民众的期望，他们更希望外来移民能放弃原来的传统、信仰和文化，接受本国的价值观，从而融入本土社会。尽管不同国家的融合政策各有其特点，但其共同的特征是让外来移民更多地承担融入当地社会的责任。例如荷兰在实行融合政策的过程中，加大了对外来移民的要求，通过提高公民融入考试的难度，要求在荷兰的来自欧盟及瑞士、挪威等国之外的移民担负起更多的融入社会的义务。针对荷兰的融合政策，德国政治社会学家克里斯蒂安·乔布克（Christian Joppke）将其称之为“新同化主义”（Neo-Assimilationist）［61］。此外，法国、德国、芬兰等国也在语言学习、价值观教育、文化包容等方面对外来移民提出了更高的要求。

从上述分析可以看出，相关西欧国家在对待移民问题上处于两难的境地，如果一味要求甚至强迫外来移民放弃原来的传统、信仰和文化融入本土社会，不仅有违人权，而且容易造成社会矛盾。但是，如果严格遵从多元文化主义的宗旨，任由不同的文化群体自由发展，又将造成社会的疏离与分裂。因此，相关西欧国家选择了执其两端而用其中的中庸之道，从多元文化主义政策转向融合政策，在多元中探寻共识，在差异中谋求共同。正如相关专家所言，共同性的建构应超越一切民族、种族、历史、文化等狭隘性，以各个民族所普遍接受的共同文化来建构国家民族共同体团结与凝聚的精神纽带。［62］因此，努力培育不同族群文化的共同点，从中寻求最大公约数，建构所有族群都能接受的文化认同，以此弥合不同族群的文化差异，或许是西欧国家解决移民问题的有效途径。

西欧国家外来移民治理的变迁为我国开展外来移民治理提供了相关借鉴，随着我国经济社会的快速发展和国际化进程的不断加速，我国的中心城市也吸引了大量外来移民的定居，形成了诸如北京的“望京韩国城”、青岛的“韩人社区”、上海的“古北日本人聚居区”、义乌的“联合国社区”、广州的“小北路非洲聚居区”等外来移民社区，这类社区开设了由外来移民经营的商店、俱乐部以及宗教场所等设施，形成了自成体系的小社会，有着较强的封闭性与排他性。一些外来移民不仅没有融入我国的社会，而且试图改变我国的社会管理方式，或是争取一定程度的优待，从而对我国的社会治理形成了巨大挑战。这也暴露出我国移民管理制度存在的一些问题。尽管我国国家移民管理局已于2018年组建成立，但相关移民治理模式还未正式确立，我国可以充分借鉴西欧国家在移民治理方面的经验和教训，制定适合我国国情的移民治理政策，大力推动外来移民融入我国社会，从而让本地居民和外来移民都能享受更好的社会生活环境。

［注释］

［1］李明欢：《“多元文化”论争世纪回眸》，《社会学研究》2001年第3期。

［2］Patrice Canivez, “On European Multiculturalism”, in Alexandre Dupeyrix, Gérard Raulet,European Constitutionalism: Historical and Contemporary Perspectives, Bruxelles: P.I.E. Peter Lang, 2014, p.130.

［3］冯永利、王明进：《多元文化主义与欧洲移民治理》，《国际论坛》2013年第3期。

［4］王联：《欧洲多元文化主义为何陷入发展困境》，《人民论坛》2019年第20期。

［5］张亮：《欧洲多元文化主义的危机及其理论启示：从中国的视角看》，《探索与争鸣》2017年第12期。

［6］励轩：《比较视野下的多元文化主义——以欧洲和加拿大为例》，《学术界》2021年第12期。

［7］简·帕库尔斯基、斯蒂芬·马科夫斯基著，冯红译：《全球化、移民和多元文化主义：欧洲和澳大利亚的经验》，《国外理论动态》2016年第1期。

［8］李明欢：《多元文化主义在欧洲的理想与困境——以西欧穆斯林移民社群为案例的分析》，《国外社会科学》2010年第6期。

［9］鲍永玲：《难民危机和欧洲多元文化主义的黄昏》，《世界民族》2018年第3期。

［10］Rinus Penninx, “Research and Policy with Regard to Ethnic Minorities in the Netherlands: An Historical Outline and the State of Affairs”,International Migration, Vol.22, No.4, 1984.

［11］Regents of the University of California： Rainer Münz and Ralf E. Ulrich, “Changing Patterns of Immigration to Germany,1945-1997”，https://migration.ucdavis.edu/rs/more.php?id=69，2022年5月15日浏览。

［12］Milan Mesić, “Multikulturalizam u Njemačkoj”,Migracijske i etničke teтe, Vol. 26, No. 3, 2010, p.249.

［13］Mats Wickström,“The Multicultural Moment: the History of the Idea and Politics of Multiculturalism in Sweden in Comparative, Transnational and Biographical Context, 1964-1975”, Doctoral Thesis of Åbo Akademi University,2015, pp.7-8.

［14］Ellie Vasta, “From Ethnic Minorities to Ethnic Majority Policy: Multiculturalism and the Shift to Assimilation in the Netherlands”,Ethnic and Racial Studies, Vol.30, No.5, 2007.

［15］Daniel Faas, “From Foreigner Pedagogy to Intercultural Education: An Analysis of the German Responses to Diversity and its Impact on Schools and Students”,European Educational Research Journal, Vol.7, No.1, 2008.

［16］Humanistischer Pressedienst： Ralph Ghadban, “Überlegungen zur Verteidigung der offenen Gesellschaft Der Multikulturalismus am Ende? ”, https://hpd.de/artikel/11605, 2022年6月18日浏览。

［17］于明波：《对英国〈1965年种族关系法〉的历史考察》，《英国研究》2016年第1辑。

［18］Naseem Khan,The Arts Britain Ignores: The Arts of Ethnic Minorities in Britain, London: Community Relations Commission, 1976.

［19］Education in England：“The Swann Report (1985)”, http://www.educationengland.org.uk/documents/swann/swann1985.html, 2022年6月18日浏览。

［20］Erik Bleich, “From International Ideas to Domestic Policies: Educational Multiculturalism in England and France”,Comparative Politics, Vol.31, No.1, 1998.

［21］田烨：《法国民族主义理念下的多元文化主义》，《世界民族》2014年第2期。

［22］Ministère de l’Education Nationale et de la Jeunesse：“L’enseignement de la Langue et de la Culture D’origine”,https://www.education.gouv.fr/l-enseignement-de-la-langue-et-de-la-culture-d-origine-3458, 2022年6月18日浏览。

［23］Office of the Attorney General：“Employment Equality Act, 1998”, http://www.irishstatutebook.ie/eli/1998/act/21/enacted/en/pdf, 2022年6月19日浏览。

［24］Irish National Schools Trust：“Education Act, 1998”, http://irishnationalschoolstrust.org/html/ea1998/ea1998.htm,2022年6月20日浏览。

［25］Timo M Kauppinen, “The Beginning of Immigrant Settlement in the Helsinki Metropolitan Area and the Role of Social Housing”,Journal of Housing and the Built Environment, Vol.17, No.2, 2002.

［26］Gunilla Holm and Monica Londen, “The Discourse on Multicultural Education in Finland: Education for Whom?”,Intercultural Education, Vol.21, No.2, 2010.

［27］Christof Van Mol and Helga de Valk, “Migration and Immigrants in Europe: A Historical and Demographic Perspective”, In Blanca Garcés-Mascareñas，Rinus Penninx,Integration Processes and Policies in Europe,London: Springer, 2016, p.37.

［28］Velferdsforskningsinstituttet：Eskil Wadensjö, “Immigration Policy in Sweden: From Assimilation to Integration and Diversity”, http://www.nova.no/asset/3667/1/3667_1.pdf, 2022年6月21日浏览。

［29］杨洪贵：《瑞典多元文化政策初探》，《欧洲研究》2006年第5期。

［30］Government Offices of Sweden：“Swedish Integration Policy”, https://www.government.se/information-material/2009/12/swedish-integration-policy/, 2022年7月3日浏览。

［31］Migrant Integration Policy Index：“Key Finding”, https://www.mipex.eu/sweden/, 2022年7月3日浏览。

［32］European Union：“Civic Integration Abroad Act 2005”, https://ec.europa.eu/migrant-integration/library-document/civicintegration-abroad-act-2005_en, 2022年7月11日浏览。

［33］European Union Times：“The Netherlands to Abandon Multiculturalism”, https://www.eutimes.net/2011/06/the-netherlands-to-abandon-multiculturalism/, 2022年7月12日浏览。

［34］Migration Research Hub：Fenya Fischler, “Integration Policy: Netherlands Country Report”, https://migrationresearch.com/item/integration-policy-netherlands-country-report/549168, 2022年7月12日浏览。

［35］Matthias Hell, Einwanderungsland Deutschland? — Die Zuwanderungsdiskussion 1998-2002, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2005, p.95.

［36］Auswärtiges Amt：“Law on Nationality”, https://www.auswaertiges-amt.de/en/visa-service/konsularisches/-/229970,2022年7月14日浏览。

［37］Migration Policy Institute：Rainer Münz, “New German Law Skirts Comprehensive Immigration Reform”, https://www.migrationpolicy.org/article/new-german-law-skirts-comprehensive-immigration-reform/, 2022年7月14日浏览。

［38］European Union： Federal Ministry of the Interior, “National Plan on Integration”, https://ec.europa.eu/migrantintegration/library-document/national-plan-integration_en, 2022年7月15日浏览。

［39］Bundesregierung：“Integration Act to Support and Challenge”, https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/integration-act-to-support-and-challenge-411626, 2022年7月15日浏览。

［40］詹金斯，陈后亮（译）：《文化与多元文化主义》，《国外理论动态》2012年第6期。

［41］Ted Cantle, “Community Cohesion: a Report of the Independent Review Team”, https://www.researchgate.net/publication/239466847_Community_Cohesion_a_Report_of_the_Independent_Review_Team, 2022年7月16日浏览。

［42］Andrew Mason, “Integration, Cohesion and National Identity: Theoretical Reflections on Recent British Policy”,British Journal of Political Science, Vol.40, No.4, 2010.

［43］田烨：《德英两国多元文化主义对比研究》，《学术界》2021年第12期。

［44］Government of UK：“Integrated Communities Action Plan”, https://www.gov.uk/government/publications/integratedcommunities-action-plan, 2022年7月19日浏览。

［45］Catherine Wihtol de Wenden, “Multiculturalism in France”,International Journal on Multicultural Societies, Vol. 5,No.1, 2003；Patrick Weil, Etre français, les quatre piliers de la nationalité, Paris: Editions de l’Aube, 2011.

［46］Office Français de l’Immigration et de l’Intégration：“The republican integration contract”, https://www.ofii.fr/en/procedure/accueil-integration/, 2022年7月20日浏览。

［47］Ministère de l’Intérieur et des Outre-mer： Aurélien Taché, and et al., “72 propositions pour une politique ambitieuse d’integration des etranger,” https://www.interieur.gouv.fr/Archives/Archives-des-actualites/2018-Actualites/72-propositions-pour-une-politique-ambitieuse-d-integration-des-etrangers, 2022年7月22日浏览。

［48］Le Service Public de la Diffusion du Droit： “LOI n°2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée,un droit d’asile effectif et une intégration réussie”, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000037381808/,2022年7月22日浏览。

［49］European Union： Interdepartmental Working Group on the Integration of Refugee in Ireland, “Integration: a two-way process”, https://ec.europa.eu/migrant-integration/librarydoc/integration-a-two-way-process-1, 2022年7月22日浏览。

［50］Migration Policy Institute： Martin Ruhs, “Emma Quinn, Ireland: From Rapid Immigration to Recession”, https://www.migrationpolicy.org/article/ireland-rapid-immigration-recession/, 2022年7月22日浏览。

［51］Office for the Promotion of Migrant Integration： “The Migrant Integration Strategy”, http://www.integration.ie/en/ISEC/Pages/Migrant_Integration_Strategy, 2022年7月27日浏览。

［52］Immigrant Council of Ireland：“Integration”, https://www.immigrantcouncil.ie/campaign/integration, 2022年7月27日浏览。

［53］Centre of Expertise in Immigrant Integration at the Ministry of Economic Affairs and Employment：“The integration act lays down provisions on services promoting integration”, https://kotoutuminen.fi/en/act-on-the-promotion-ofimmigrant-integration.

［54］Towards Inclusive and Sustainable Europe： “The integration of refugees and migrants in Finland”, https://inclusiveurope.eu/wp-content/uploads/2021/10/RAJALA_Integration_migrants_Finland.pdf, 2022年8月2日浏览。

［55］European Union Times：“Angela Merkel: German multiculturalism has ‘utterly failed’”, https://www.eutimes.net/2010/10/angela-merkel-german-multiculturalism-has-utterly-failed/, 2022年8月2日浏览。

［56］European Union Times：“Sarkozy condemns multiculturalism”, https://www.eutimes.net/2011/02/sarkozycondemns-multiculturalism/, 2022年8月3日浏览。

［57］Government of UK：“PM’s speech at Munich Security Conference”, https://www.gov.uk/government/speeches/pmsspeech-at-munich-security-conference, 2022年8月3日浏览。

［58］岳伟、邢来顺：《移民社会的文化整合问题与统一后联邦德国文化多元主义的形成》，《史学集刊》2012年第3期。

［59］曾飚：《挪威悲剧，多元文化下的杀机》，《南风窗》2011年第17期。

［60］Pew Research Center：“Mapping the political space in Western Europe”，https://www.pewresearch.org/global/2018/07/12/mapping-the-political-space-in-western-europe/, 2022年8月5日浏览。

［61］Christian Joppke, “After Multiculturalism: Neo-Assimilationist Policies in Europe?”,Italian Institute for International Political Studies, 2016, p.69.

［62］左岫仙：《乌克兰国家身份建构进程中的民族问题及评析》，《世界民族》2022年第6期。