行政处罚决定公开制度完善研究

李颖涛

北京盈科（武汉）律师事务所，湖北 武汉 430000

一、行政处罚决定公开制度的历史溯源

本次修法是《行政处罚法》首次对行政处罚决定的公开作出明确规定。此项新规定也被看作是保护公众知情权，监督政府机关依法执法，建设“阳光政府”的一项进步举措。回顾行政处罚决定公开制度的发展历程，虽然在1996 年的颁布文本和2009 年、2017 年两次修订文本中都未见对于行政处罚决定公开的规定，但其实在本次修法前，各地方政府和国务院各部门就行政处罚决定公开已经做了不少探索。

（一）本次修法前的立法探索

行政处罚决定公开的规定最早可见于部分单行法律、部门规章和地方政府规章的条文中。据不完全统计，较早的规定出现在金融领域，1998年发布的《证券法》第一百七十二条第二款中规定：“国务院证券监督管理机构依据调查结果，对证券违法行为作出的处罚决定，应当公开”。自21世纪以来，有关行政处罚决定公开的法律法规日渐增多。在2000 年公布的《税务稽查业务公开制度（试行）》，2007 年发布的《环境信息公开办法（试行）》，2010 年修订的《价格违法行为行政处罚规定》，以及国务院2014 年发布的《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见（试行）》等文件中，都规定有关机关对相应的行政处罚案件信息应该或可以公开。

除了中央政府及部门，有些地方政府也出台了相关专门性法律文件。如，《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法（2015）》及《上海市行政处罚案件信息主动公开办法（2015）》中都规定：行政执法单位适用一般程序作出的行政处罚决定，应当向社会主动公开。[1]

2019 年修订的《政府信息公开条例》第二十条第六项首次原则性规定了符合条件的行政处罚决定应公开。而且此规定不再局限某领域、某地方，针对的是所有领域的行政处罚决定，并且在全国范围内施行。

（二）本次修法的历程

2020年7月4日，全国人大对外公布了《中华人民共和国行政处罚法（修订草案）》（以下简称《草案一审稿》），其中第四十五条规定：“行政处罚决定应当依法公开。”立法者最初奉行的是“公开为原则”的立场；2020 年10 月22 日，《中华人民共和国行政处罚法（修订草案二次审议稿）》（以下简称《草案二审稿》）公布，立法者的态度发生了重大变化，其中第四十六条规定：“行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定予以公开。”这次，按规定，只有一部分行政处罚决定对外公开；这一立场在《中华人民共和国行政处罚法（修订草案三次审议稿）》中得以保留，但最终通过的正式文本做了调整，新《行政处罚法》第四十八条规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”[2]

二、行政处罚决定公开制度的主要目的

立法者对于行政处罚决定公开的立场变化，其实反映出各方对行政处罚决定公开制度的功能定位存在着分歧。一方面，行政处罚决定公开涉及主体多，借由行政公开这一纽带，在行政主体与行政相对人这一基础法律关系之外，增加了相对人与社会公众两者之间发生密切利益关系的可能。另一方面，行政处罚决定公开涉及的法益复杂，其既是行政机关履行行政管理职能而自然延伸的结果，同时行政处罚决定本身还记载着大量的个人信息，事关行政相对人的社会评价，在公开与不公开、如何公开等问题上存在着公益与私益的博弈。[3]

实践中，有些做出处罚决定的机关对行政处罚决定不加处理、不经区分地进行公开，造成行政相对人的隐私泄露、声誉受损，造成了不少争议。[4]因此，为了尽可能抑制这一制度对个人利益带来的负面影响，有必要厘清行政处罚决定公开制度的主要目的。

（一）公开的主要目的不是声誉制裁

同样是“公布违法事实”，有人认为，行政处罚决定公开是通报批评的一种，意在对行政相对人进行声誉制裁。但如果将声誉制裁作为行政处罚决定公开制度的主要目的，首先会导致“通报批评”作为一项独立处罚种类的价值被架空。其次，“过罚相当”是行政处罚应遵守的一项基本原则，将处罚决定信息公开，可能造成过度处罚。再次，按照立法者本意，行政处罚公开奉行“不公开为常态，公开为例外”的原则，因此，只有“具有一定社会影响的”案件信息应该被公开，如果公开的目的在于声誉制裁，那么势必造成只有一部分行政相对人被二次处罚，有违行政公平原则。

（二）公开的主要目的在于保障权益，强化监督

《政府信息公开条例》第一条开篇明义，明确规定政府信息公开的目的是：为了建设法治政府，保障公民、法人、其他组织的知情权、参与权、监督权。行政处罚决定作为政府信息中尤为特殊的一种，对其进行公开的主要目的是保障公众知情权、参与权，进而强化对执法部门的监督。

法治政府的建立离不开各级政府自身的内部监督制度的建立，同时也少不了外部监督制度的重要补充。将执法的各个环节尽可能暴露在群众检视之下，让执法者在履行职能时感受到外部的压力，增加不规范执法行为被发现、被投诉的可能性，即政务公开能促进行政执法更加公平公正的内在逻辑。而要让外部主体实质性监督必须以充分的信息为前提，因为公众的参与权、监督权要以知情权的顺利施行为前提，行政处罚决定信息的公开正是弥补信息分配非均衡状态的一种有力措施。知情权的保障进一步使得外部参与的可能性得到提高，监督权得以落实。

三、行政处罚决定公开制度的完善

新《行政处罚法》第四十八条的表述是原则性、高度概括性的表述，实践中如何规范化应用行政处罚决定公开制度达到好的行政效果仍是一个问题。下文就从三个方面进行探讨。

（一）严格界定“具有一定社会影响”的范围

新《行政处罚法》第四十八条将应该公开的范围限定为“有一定社会影响的行政处罚决定”。那么实践中如何判断是否“有一定社会影响”呢？笔者认为应遵循“以不公开为常态，公开为例外”的原则严格界定，“有一定社会影响”可以理解为“侵害社会公共利益并且对社会公共利益有较大影响”。

第一，对于特殊领域的行政违法行为应首先关注，如食品药品、公共卫生、安全生产、产品质量、环境保护、金融领域等。因为这些领域的行政违法行为往往对不特定人的权益造成威胁或构成实际侵害，从风险警示角度看应该让公众广泛知晓。

第二，公开的违法行为应不属于较轻处罚、适用简易程序的案件，因其对应的是比较轻微的违法行为，不会对公众造成太大的影响，考虑到公开的非积极效果，原则上应不予公开。但当违法行为造成了严重危害后果，受到诸如高额罚款、停产停业、吊销营业执照、行政拘留等较重处罚时，应当公开此类处罚。因此类行为不仅威胁到了受害人的具体法益，同时也严重侵害了法秩序，损害了法秩序规制国民行为的现实效力。

总的来说，“有一定社会影响”的认定，应以被处罚行为本身对社会是否有较大影响为基准，可以借助行政处罚的种类和适用的程序辅助进行判断。为进一步细化上述标准，建议各地方和部门可通过目录的形式进一步明确公开的范围。[5]

（二）公开期限等配套制度加以明确细化

上文对如何界定“有一定社会影响”的范围进行了讨论，但在公开的实际操作中存在着一些应注意的问题，下文对其中两个问题进行讨论。[6]

第一，行政处罚决定进行公开，应公开哪些内容？《政府信息公开条例》及本次新修订的《行政处罚法》都未对公布要求有统一规定，这就导致实践中公开的具体内容有的过于简洁，而对于有些涉及个人信息保护的地方又未做相应的处理，这明显是不恰当的。

行政处罚决定的相对人可以分为两类，一类是个人，一类是法人、非法人等单位。结合《个人信息保护法》，笔者认为在行政相对人是个人时，应注意处理涉及个人隐私的信息，可以参考中国裁判文书网的处理方式，只公布其姓名、出生年月及大致的住址。如此，即使公众的知情权、监督权能得到保障，又不致使当事人个人信息被过度公开，导致隐私被侵犯甚至被违法利用的后果。在行政相对人是单位时，则可以将单位名称、法定代表人或负责人姓名、住所地都予以公开。一方面，单位信息本就可以在国家企业信用信息公示系统或者通过其他公开途径查询到；另一方面，作为组织，单位本身的违法行为相较个人往往造成的损害较大，对其要求应更严格。

经过网络检索可知，实践中对行政处罚决定相关信息公开的形式是不尽相同的。有的机关将处罚决定书全文公开，有的以表格形式公开，还有的则采取摘要的形式公开。政府机关公开摘要或者全文其实无实际区别，但在公开违法事实、处罚依据、处罚结果时，除非属于有违公序良俗或涉及犯罪方法的信息应该进行屏蔽处理外，应达到完整、清晰的标准。上文已分析过，行政处罚决定公开制度的主要目的在于保障公众知情权、参与权，进而强化对执法部门的监督，因此，如果公众甚至不能了解案件的大致经过，那么何谈进行监督呢？

第二，行政处罚决定公开是否有时间上的限制？笔者在对行政处罚决定公开的情况进行检索时发现，不少公开平台目前能检索到较早前的行政处罚决定信息，例如，在“湖北省‘互联网+监管’系统”，最早可以检索到2010 年1 月1 日作出的处罚决定信息；在上海市宝山区人民政府官方网站，最早可以检索到2014 年7 月2 日作出的处罚决定信息。那么行政处罚决定相关信息是应在一定期限或者达到一定条件后从公开平台撤下，还是应长时间公开？

解答此问题，还是要从行政处罚的特性进行分析。行政处罚是典型的侵益性行政行为，潜存着侵害人们合法权益的危险性。为了充分发挥行政处罚的积极作用，抑制其消极因素，必须遵守一系列制约机制和原则。[7]从处罚法定的角度，对被处罚人来说，达到行政处罚的惩戒和教育目的的制裁应仅限于行政处罚结果本身，长久性的公开行政处罚结果将会使被处罚人被永久性钉在“耻辱柱”上，这无异于在原来的处罚措施上增加了一项可怕的行政处罚措施，这是违背处罚法定原则的。而且因社会进步、法条变迁、违法状态消除等原因，很多时候早年的违法信息于公众本身不再有公示的意义，但这类信息可能会给被处罚人长久性地带来不必要的麻烦。为了兼顾行政目的的实现和保护相对人的权益，行政处罚决定信息也应该在一定时期后进行封存。[6]

（三）建立救济纠错机制

新修订的《行政处罚法》第四十八条第二款规定了当公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效时，行政机关具有撤回和说明理由的义务。但以上措施，在笔者看来并不能较好地消除公众对行政相对人的负面印象。因此，有必要建立更完善的救济纠错机制，为当事人的权益保障提供救济途径。

一方面，应建立中止公开机制。因为通过行政复议程序和行政诉讼程序来纠正不当行政处罚难免经历较长的等待期。因此，有必要在当下信息飞速传播的时代，建立“中止公开机制”，防止不当公开的时间延长而造成更多损害。当然为了避免此机制被某些违法者用来谋取延期公开的不当利益，有必要在复议和诉讼中进行初审，有关机关可以根据初审的结果将涉及公众生命健康等的行政处罚恢复公开，以使公众能尽早进行风险预防。

另一方面，应进一步完善损害认定规则，行政处罚决定本身的错误或者公开程序中的错误，可能造成对行政相对人隐私及名誉的损害。对此，相关行政机关除应及时采取弥补措施外，也应对遭受严重损失的相对人进行经济赔偿，具体的赔偿金额，应在个案中结合具体情况进行妥善计算，具体计算方法，笔者认为可以参考民事诉讼中的精神损害赔偿。