执行款提存问题探析

郑乃明

江苏省张家港市人民法院，江苏 张家港 215600

一、问题的提出：执行款清零

《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定》第一条规定，执行款物是指执行程序中依法应当由人民法院经管的财物。具体包括钱款和物品。由于人民法院案款前期管理过程中的不规范和疏漏，没有实施一人一案一账号，导致缴存至人民法院账户的钱款缺少交款人、案号等便于识别的信息，人民法院账户上积压、留存了巨额案款。有的法院人员铤而走险、以身试法，采用伪造执行款发放审批表、虚列实际领款人等手段，发生了某地法院1 亿余元案款被挪用的负面典型案例，给人民法院司法为民的形象造成严重影响。因此，人民法院对长期未发放的执行款逐一摸排清理，能清尽清、应发尽发，不仅能够减少“权力寻租”空间，而且有助于预防、杜绝案款被贪污、挪用等违纪违法行为。然而，当前人民法院执行款清零的困境和难点在于申请执行人、被执行人、抵押权人、受害人等有权领取案款的主体（以下统称案款当事人）拒绝领取、下落不明、死亡等原因造成执行款无法发放。在执行款依法不能或不应发放的情况下，人民法院又必须实现长期留存执行款全部清零的目标，于是产生了执行款提存问题。

二、执行款提存辨析

（一）执行款提存的含义

人民法院要实现超期未发放执行款清零，就必须探寻破解困境的途径和方法，才能对不能发放或不应发放的执行款依法依规处置。在现行法律制度下，首先想到的是民法上的提存制度。因此，执行款提存是人民法院根据法定条件和程序，将留存于人民法院账户内的不能或不应发放给案款当事人的执行款集中统一缴入指定账户进行单独管理，并在发放条件成熟时交付执行款领取人的司法活动。

需要指出的是，执行款提存不同于以消灭债务为目的的提存。二者的差异主要表现在：1．发生原因不同。无论是早期《提存公证规则》中以清偿为目的的提存公证和以担保为目的的提存公证，还是现行《民法典》关于提存制度的规定，均认为提存的性质系消灭债务人的相应债务。而执行款提存的原因是已经消灭相应债务的执行款在无法发放的情况下，人民法院为了清理长期积压的留存执行款；2．主体不同。一般而言，以消灭债务为目的的提存发起人是债务人。而执行款的提存发起人是人民法院；3．法律效果不同。以消灭债务为目的的提存，标的物提存后的所有权风险负担、孳息归属等均发生变化。而执行款提存后，提存的执行款不产生执行款所有权变更、孳息等问题。

（二）执行款提存的适用条件

人民法院2016 年开展“基本解决执行难”工作以来，各地人民法院总结、上报了执行工作中遇到的执行款无法发放的共性问题。为此，最高人民法院结合当时《合同法》（已废止）关于提存的规定，于2017 年2 月27 日公布了《关于执行款物管理工作的规定》。该规定第十六条明确规定有下列情形之一的，不能在规定期限内发放执行款，人民法院可以将执行款提存：1．申请执行人无正当理由拒绝领取的；2．申请执行人下落不明的；3．申请执行人死亡未确定继承人或者丧失民事行为能力未确定监护人的；4．按照申请执行人提供的联系方式无法通知其领取的；5．其他不能发放的情形。

（三）执行款提存的要件

1．提存人。提存人，又称提存申请人，是向提存部门发起提存事项的主体。对留存于人民法院账户上的无法发放的执行款进行清理，系由人民法院发起执行款提存，故人民法院是执行款的提存人；

2．提存标的。从民法上以消灭债务为目的的提存实践来看，普遍是将货币现金等钱款予以提存。[1]故而，文中的提存标的仅指钱款——执行款，不包括物品；

3．提存受领人。提存受领人是有权申请领取提存执行款的案款当事人。对于人民法院提存的执行款，提存受领人出现并申请领取执行款的，提存人审核认为提存受领人符合发放条件，人民法院应将提存的执行款发放给提存受领人；

4．提存部门。对于以消灭债务为目的的提存部门，《提存公证规则》第三条规定以清偿为目的的提存公证具有债务的消灭、以担保为目的的提存公证具有保证债务履行的法律效力，《公证法》第十二条规定公证机构可以办理提存事务。同时，根据《民事诉讼法》的相关规定，人民法院在执行程序中履行查封、冻结、扣划、拍卖、扣留和提取被执行人财产的执行权，钱款一经到达人民法院账户，被执行人相应的债务部分即宣告消灭。综上，将钱款交付至公证机构或者人民法院的提存制度，其功能和作用在于消灭债务人的相应债务。

然而，提存部门在人民法院执行款的提存中作用特殊，是人民法院与提存部门或其上级机关共同决定的结果，系履行公法上的义务。对于相应债务已消灭的执行款提存问题，因系司法实践中出现的新问题，虽然《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019-2023）》第三十五条规定“要建立案款提存工作机制，明确提存部门、责任分工，加强对积压案款的集中监管”，但立法至今对提存部门没有规定。实践中，按照执行款清理直至清零的要求，因没有明确的提存部门，各地人民法院在刚开始的一段时间内对不能或不应发放的执行款不知如何稳妥提存处置。在长期未发放执行款清零的高压态势下，地方人民法院先行先试，各地并无统一的做法，有的将执行款提存到公证机构，有的将执行款提存到同级财政指定账户，或者兼而有之。

（四）执行款提存的关系

结合执行款提存的性质和要件，可以得出执行款提存的三个关系：

1．提存人与执行款提存受领人。因法定不能或者不应发放而需要提存的执行款，人民法院作为提存人将执行款提存后，提存受领人出现并符合发放条件的，人民法院应当予以发放。提存受领人应当以书面形式明确收款人账户信息；

2．提存人与提存部门。提存人与提存部门就提存的执行款构成一种特殊的保管关系。虽然提存部门没有法律上的依据取得人民法院提存的执行款，但是提存部门不构成民法上的不当得利。人民法院将提存的执行款缴入提存部门账户，提存部门应当妥善保管提存的执行款。提存部门在收到提存人的退还通知后，由提存部门交付相同种类、数量的货币至提存人账户。人民法院从提存部门取回相应的钱款，该提存事项即予结束。

3．执行款提存受领人与提存部门。如果从提存制度的整体观察，毋宁认为提存实质上具有公法上的关系，因为提存所受领提存物系基于公法上的义务，如果未向提存部门合法办理手续，就不发生应有的提存效果。[2]不过，提存毕竟由三方关系紧密结合而成，因公法关系的存在使得私法关系有所变形。[2]故而，执行款提存受领人与提存部门之间不产生关联，应以提存受领人向提存人申请领取提存的钱款为宜。

三、执行款提存同级财政的法理基础

为保障执行款发放的全程留痕和公正透明，人民法院将不能或不应发放的执行案款提存实属必要。但在立法没有明确提存部门的情况下，人民法院将依法不能或不应发放的执行款提存至同级财政指定账户的法理基础何在？

（一）各高级、中级人民法院内部司法文件的指引

当前，有的人民法院执行款提存遵照的是地方上一级人民法院的指导性司法文件，为当地人民法院执行款提存提供具体的操作指引。①参见江苏省高级人民法院《关于全省法院暂存执行款缴入财政集中管理的意见（征求意见稿）》第五条、《苏州市中级人民法院执行案件款物管理工作规定》第十五条。

（二）缓解人民法院压力，维护人民法院司法公信力

对于穷尽措施后仍无法发放的执行款，如不决心清理，则人民法院账户内的案款只会越积越多，也会越来越难以理清。根据人民法院的司法办案经费由财政统筹支付，同时人民法院收缴的案件受理费、保全费、执行费、涉刑事裁判文书中的财产刑部分均上缴国库，从理论上说，人民法院将不能或不应发放的执行款提存到财政比较合理、稳妥，也能得到社会认可和接受。

财政机关作为国家机关，必须依法行政，从而有严格的程序保障，人民法院将不能或不应发放的执行款提存到财政单独账户，既可以保障钱款安全，同时能够加速资金流转，提高资金使用效益。

（三）补充提存类型，完善提存制度

执行款提存是司法活动中发现的新问题，作为一种全新的提存尝试，尽管与以消灭债务为目的的提存有严格区分，但在本质上都是将钱款交付第三方保管，扭转提存人的不利处境和被动地位，解决提存人的实际问题。

四、执行款提存的效力

（一）执行款提存的所有权归属

《民法典》第五百七十三条规定，标的物提存后，毁损、灭失的风险由债权人承担。换而言之，标的物提存后的所有权发生转移，归属于债权人。同时，《民法典》第五百七十四条规定，债权人领取提存物的权利，自提存之日起5 年内不行使而消灭，提存物扣除提存费用后归国家所有。但有的学者认为，“占有即所有”原则也不应适用于某些专用资金账户中的钱款，对于这些专用账户中的钱款没有必要适用“占有即所有”原则。[3]就法院与债权人之间的法律关系而言，法院执行机关强制执行行为既不代表申请执行的债权人，亦不代表被执行的债务人，而属于国家机构与公民之间的公法关系。法院执行生效判决而提取被执行人的财产，其目的并非取得该财产之所有权，而是代表国家强制债务人履行法律文书确定的债务，实现债权人的债权。法院应将执行到的钱款以特定账户形式予以保管，而不应将该财产作为流通手段予以占有。作为提存机关的公证机关和法院不享有货币、有价证券等提存物的所有权，提存部门不得挪用提存标的。[3]

故而，对于长期留存于人民法院账户内的执行款，人民法院不享有执行款的所有权，执行款的所有权应归属于案款当事人。执行款提存是人民法院在不能或不应发放的前提下为清理案款而发生的司法活动，在执行款提存期间，执行款的所有权不应发生转移，而且不适用时效或者除斥期间的规定，提存受领人一旦出现即可向人民法院申请领取，人民法院在发放条件成就时应予发放。但是，提存受领人以书面形式明确表示放弃领取提存执行款的，不得再次主张领取该意思表示范围内的执行款。

（二）执行款提存的孳息

对一般意义上的存款人而言，存款能够产生孳息。《民法典》第五百七十三条规定，提存期间，标的物的孳息归债权人所有。该规定属于民法上债务人未经司法程序而主动消灭债务的情形。而在司法活动中，人民法院是将进入执行账户的执行款发放给案款当事人，而且系由案款当事人的原因才造成执行款长期留存人民法院账户内无法发放并予以提存。即使执行款在此期间产生孳息，该孳息既不属于人民法院，也不属于提存部门。因此，提存受领人不得主张执行款提存期间的孳息。

（三）执行款提存的费用

《民法典》第五百七十三条规定，提存费用由债权人负担。但是，执行款的提存、保管毕竟不同于需要变价处理的不动产、车辆等物品。相较于物品而言，钱款不容易产生提存、保管的费用。而且为衡平考量，也不应计算、收取执行款提存期间的费用。

（四）执行款提存的取回和发放

提存受领人一经出现并且申领提存的执行款，应当向人民法院提交相关的材料。人民法院审核属实后，应向提存部门发出退还的书面通知，由提存部门交付相同种类、数量的货币至人民法院账户，再由人民法院根据提存受领人提供的收款账户信息予以发放。

五、结语

虽然各地人民法院将依法不能或不应发放的执行款提存至同级财政的实践做法，有助于实现积压案款清理、清零的目标，从一定程度上也有利于纠治贪污、挪用等违法违纪行为，但仅仅遵从地方上一级人民法院内部司法文件的指引，其合法性有待商榷。当前，《民事强制执行法（草案）》正在广泛讨论、征求意见，鉴于执行款提存实践中的立法缺位，以及执行款清理的紧迫性，立法机关应当总结、分析、吸收已有实践的成熟经验和可行性做法，尽早明确人民法院执行款的提存部门，使得实践中人民法院执行款提存行为有法可依，进一步提升人民法院司法活动的公信力，推动我国提存制度的发展和完善。