司法体制改革背景下建立法律文书一体化监管机制的重要性研究

2023-10-05刘华锦

法制博览 2023年9期

刘华锦艾伟

重庆市人民检察院第三分院，重庆 408099

2020 年1 月18 日，张军检察长在全国检察长会议上指出，要严肃、规范、优化检察法律文书。要从服务办案、服务国家治理的高度，下大力气提升法律文书质量，让法律文书这面“镜子”，映照检察官更优基本素养、检察院更佳整体形象。法律文书贯穿案件办理全过程，法律文书监管是业务监管的重要内容。如何强化法律文书监管，探索出一套“效率高、质量好、效果佳”的监管机制是当前研究业务监管的重要课题之一，既帮助业务监管部门解决当前法律文书监管困境，又能够助推提升案件监管质效，让业务监管发挥更佳作用。

一、法律文书监管是案件监管的重要内容

（一）司法体制改革背景下案件监管职能发生重大变化

近年来，司法体制改革不断向纵深推进，我国《宪法》《人民检察院组织法》等重要法律相继修订，新时代检察机关法律监督理念、职能和工作格局都具有了全新的内涵，为了适应发展需求，检察机关机构设置、职责权限、运行方式均发生了诸多变化和调整[1]。2021 年6 月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，对检察机关充分发挥法律监督职能作用，完善监督体系有着深远意义。案件管理部门作为检察业务管理枢纽部门，其自身的职能定位决定了其在新时代背景下承担了更多检察权运行内部监管的职能[2]，案件监管是案管部门实现检察权运行内部监管职能的重要载体，提升案件监管质效，构建高效规范监管机制，成为当下业管部门的工作重点。

（二）法律文书监管在案件监管中发挥引领性作用

1．法律文书在检察工作中具备重要地位

检察法律文书作为检察业务活动的有形载体，能够直观反映出检察工作的各个环节[3]，对国家机关以及法律活动参与者具有约束力。检察机关在履职过程中，主要通过法律文书推动诉讼活动的有序进行，并对当事人诉讼权利和诉讼义务产生相应的影响，它具备以下3 个特点：（1）主体性。检察机关主要通过办理具体案件履行法律监督职能，法律文书具有法律强制力，对参与诉讼活动的机关、个人等具有约束力，在检察工作中具备主体地位。公安机关侦查活动内部制约机制的设置，既是侦查活动中人权保障的需要，也是公安机关在此阶段主导地位影响下的发展趋势[4]，同理，法律文书作为检察履职载体，在检察机关内部制约机制中占据主体地位。（2）基础性。法律文书是检察机关办案、执法最基础的工具，是反映案件基本情况、诉讼活动等案件全景的主要载体，检察机关通过法律文书实现具体司法、执法活动，检察官在案件办理过程中的每个环节均需制作相应的法律文书，案件办理流程方可正常地推进。（3）全面性。检察机关每一项履职活动均会产生相应的法律文书，法律文书既反映司法、执法活动的具体过程和结果，又反映检察机关在履职中的正确性、合法性和规范性。法律文书的特点决定其在检察机关办案、司法活动中具有重要地位。

2．法律文书监管涉及三大案件监管职能

当前，案管部门通过流程监控、案件质量评查、业务数据监管三种方式对案件进行监督管理。流程监控通过查看是否规范制作相应法律文书，判断检察官在办案中是否依法保护当事人诉讼权利，是否严格按照《刑法》《刑事诉讼法》等法律规定办案，办案活动是否符合内在逻辑要求等。案件质量评查通过对办案中形成的所有法律文书的查阅和分析，评价案件处理是否正确、法律引用是否准确、办案过程是否规范以及办案的效果是否得当。业务数据监管则通过业务数据审核，发现办案活动是否规范，其中包括是否规范制作法律文书。三种监管方式均涉及对法律文书的监管，法律文书在检察工作中的主体性、基础性和全面性特点也决定其必然成为业务监管部门对案件质量进行监管的重要抓手，是业管部门发挥监管职能的有效方式。

3．可有效服务司法办案，服务领导决策和参考

法律文书是检察机关司法办案活动的成果，集中反映办案人员特别是检察官的工作质效、业务水平和办案质量，通过法律文书监管，可有效发现办案部门在司法办案活动中存在的问题和不规范现象，及时督促办案部门予以纠正，实现在监管中服务、在服务中监管的双赢局面。同时，法律文书监管可发现优质的法律文书，成为评选典型案例、优秀法律文书的“火眼金睛”。通过定期对检察机关的法律文书进行质量分析，对办案部门整体履职情况、业务素质、办案质量、工作经验进行提炼总结，为领导决策和参考提供有价值的依据。

4．是强化队伍建设，提升执法素能，提高司法公信力的有力推手

法律文书是一面“镜子”，映照办案人员的专业素养、办案水平、执法能力，通过法律文书监管，可以发现检察机关办案人员存在的执法不规范、执法能力不足等问题，通过针对性地开展相关培训，有效提升执法素能，强化队伍建设。法律文书是社会公众对司法产生信任或者怀疑印象的重要依据，一份优质的法律文书可提升司法公信力，反之，一份瑕疵法律文书可引发信访矛盾、检察舆情等司法信任危机。通过对法律文书进行监管，提升法律文书质量，减少法律文书瑕疵，对提高司法公信力有重要的意义。

（三）当前法律文书监管效果不能满足监管服务需求

1．监管力度不能达到横向到边、纵向到底要求

以某市分院近3 年案件质量评查和流程监控发现的案件质量问题为例，法律文书方面的问题是案件质量的主要问题，主要存在的问题包括：（1）法律文书类别选用错误、内容出现错别字等不规范问题；（2）案件当事人诉讼权利保障不到位、法律监督履职不到位等程序性问题；（3）法律适用错误、事实认定错误等实体问题；（4）内容说理有歧义、逻辑混乱等释法说理问题。在监管力度方面，由于案件质量评查和流程监控通过抽查的方式进行，对法律文书的监管在范围上具有局限性，不能实现对所有法律文书进行全面深度监管，监管效果不佳。

2．未形成系统化监管机制，监管效率不高

案件监管的三项职能流程监控、案件质量评查、业务数据监管中均涉及对法律文书的监管，但目前没有对法律文书在三项监管方式中区分监管重点和范围，未形成分类别、有层次、跟不同监管业务侧重点匹配的监管机制，未将三种方式中对法律文书的监管进行整合，监管内容有重复交叉，监管效率不高、重复监管、监管滞后等问题较为突出。

3．监管结果运用不到位

当前，对法律文书监管的结果主要运用于服务司法办案，纠正执法不规范方面。在打造优秀法律文书、构建案件监管机制等方面的运用较少，不能将监管效果发挥到极致。

（四）建立法律文书一体化监管机制成为案件监管必然选择

法律文书监管是案件监管的重要内容和有力推手，由于当前监管方式力度不足、监管方式具有局限性，监管效果有待提高。针对法律文书监管中存在的问题，需探索建立法律文书一体化监管机制，扩大监管覆盖面，优化监管方式方法，整合监管力量，实现提升监管效率、质量和效果目标，指导业务部门规范办案，服务“四大检察”，助推业务部门提供优质的“检察产品”。

二、建立法律文书一体化监管机制，提升案件监管质效

（一）检察机关法律文书的含义

1．法律文书的定义应当与检察工作相关

由于检察机关业务监督范围主要是检察机关内设业务机构和检察官的办案活动，本文所指法律文书系检察法律文书，即检察机关在履行法律监督职责过程中制作的所有法律文书。业务监督的本质是对办案活动质量、效果的监管，为更科学地履行业务监管职责，反映检察官办案活动的工作文书也应当纳入检察法律文书的范围。

2．业务监管部门在履行案件监管职能中，法律文书应当进行科学分类

根据法律文书反映的工作内容不同，如犯罪嫌疑人权利义务告知书能够反映是否依法保障犯罪嫌疑人诉讼权利和义务，带有必要性、普适性特点，审查报告反映检察官办案全景、对事实证据的分析和把控，具有个体化差异特点，为了匹配不同法律文书的监管内容和深度，需要对法律文书进行科学分类，建议将检察法律文书分为程序类法律文书、案件处理类法律文书、说理类法律文书等三类法律文书。

（二）当前对法律文书的监管方式和存在的问题

1．当前法律文书监管的方式

（1）流程监控。案件流程监控是指对人民检察院正在受理或者办理的案件（包括对控告、举报、申诉、国家赔偿申请材料的处理活动），依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等，对办理程序是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。案件流程监控是履行法律监督职能的重要手段之一，当前案件流程监控主要由个案监控、预警超期监控、重点案件监控、流程监控统计等四个部分组成。案件管理部门负责流程监控人员根据这四个部分重点工作内容和要求，对系统内临期案件、超期案件等其他违法情形作出流程监控通知书，给予案件承办人预警，给予口头提醒或者流程监控通知书。流程监控工作，应当坚持加强监督管理与服务司法办案相结合、全程管理与重点监控相结合、合法合规与双赢多赢共赢相结合、人工管理与依托信息技术相结合的原则。

（2）案件质量评查。案件质量评查，是指对人民检察院已经办结的案件，依照法律、法规、司法解释和有关办案规定，对办理质量进行检查、评定的业务管理活动。案件质量评查包括专项评查、常规评查和重点评查，评查均由业务管理部门牵头，常规评查和重点评查每季度各开展一次，常规评查主要针对日常案件，重点评查针对检察机关梳理的16 类重点案件（审查逮捕案件、审查起诉案件、刑事申诉赔偿案件、民事行政诉讼监督案件及其他类型案件）进行评查。专项评查根据年初业务管理部门制作的评查方案确定专项评查或者由业务管理部门根据业务数据分析中异常指标，针对异常数据开展专项评查。

2．监管效果和监管困境

（1）监管效果。一是有助于实现“管办分离”，即由业务管理部门对案件实行集中统一管理，其他业务部门具体办理，加强内部监督制约。业务管理部门成立的初衷即为对业务部门办案活动进行监督和统一管理，律师对于承办案件在业务管理部门进行统一阅卷、查询案件办理进度，避免案外人接触；业务管理部门对案件实行统一收送案，达到案件统一集中管理目的，避免案件多口径进入造成统计繁杂。

二是规范案件办理期限。业务管理部门通过流程监控的方式对案件办理的期限进行实时监控，保证案件在法律规定办理期限内办理。依托人工管理与信息技术监控，对案件实施从受理到审结全程管理并重点监控案件重要节点，将监督管理职责与服务司法办案相结合，对于将要到期的案件，提前预警提醒，以杜绝在案犯罪嫌疑人超期羁押问题，杜绝超期办案的违法现象。

三是监督案件质量，规范司法行为。通过案件质量评查的方式，对案件办理过程中出现的程序瑕疵或者违反法律规定的情形给予监督，通过重点评查和个案专项评查的方式对案件监督，保证案件办理质量，规范司法行为；通过办案部门与案件管理部门协助、配合方式开展案件流程监控工作，及时核实情况、反馈意见、纠正问题、加强管理；通过履行诉讼监督职责的部门和纪检监察机构与案件管理部门协作配合，及时查处案件流程监控中发现的违纪违法问题；通过信息技术部门根据案件管理部门需要提供的技术支持，全面规范案件流程监控工作，更好服务司法规范化。

（2）监管困境。一是部门间协调沟通不够，流程监控效率低。案件管理部门主要负责各业务部门案件的流程监控工作，程序监督工作涉及各个办案过程的多个环节，在监控过程中不可避免要和业务部门案件办案人员沟通协调，有时会制发《流程监控通知书》，但是跨部门之间做出改正提示或者监督通知的执行效果不理想，信息传达不到位，对程序更正或材料补充的等待造成时间拖沓；案件流程监控会使部分案件节点倒退或者文书导致案件流程更加复杂，对办案程序细节的监控，相应使办案人员增加一定工作投入，牺牲部分工作效率，工作中出现程序监督和工作效率之间的矛盾冲突，造成案件流程监控效率过低。

二是监督不深入，程序性监管较多，实体性监管较少。案件质量评查及流程监控只针对文书做形式审查，程序性监督较多，对案件的实体部分缺乏必要的监督，尤其是在对于事实和证据认定、法律适用等方面，由于监督人员缺乏办案经验或者其他原因，一般不会对案件实体问题进行审查，不会深入文书内部做实质性审查，在监控和评查时对司法人员办理案件过程的法律适用问题和事实认定过程不能全覆盖、多角度监督。监管人员由于自身缺乏办案经验或者其他原因，一般不会对案件实体问题进行审查，而如果对案件仅仅停留在程序性、表面性的监督，制约效果将大打折扣，同时由于没有清晰明确的规章制度，办案人员会产生案件管理部门对自己的司法办案权进行干预、影响司法办案的独立性的不良印象。

三是覆盖不全面、系统性不强。流程监控的对象主要针对当前在办案件，对已办或者是在系统外办理案件无法做到全流程监管，达不到案件监管的效果。当前业务办案部门存在的普遍性问题，即在案件办理过程时制作相关法律文书，但案件办结后返回办案节点增加办案文书，作为附件上传至统一业务应用系统，导致对法律文书监管出现空白时段和节段。

四是监管存在滞后性，实时效果不强。法律文书监管主要对象为告知类、说理类、结论性、权利保障类文书，相关文书在制作过程中业务管理部门未提前介入，通常在法律文书制作入卷之后或者已经送达当事人或者法院之后才介入对法律文书的监管。该种方式介入监管具有滞后性，对法律文书监管的实时效果不强。

（三）优化监管方式，建立一体化监管机制，提升监管质效

1．法律文书一体化监管机制概念

法律文书一体化监管机制是指检察机关案件管理部门应牢固树立“双赢多赢共赢”和“在监督中办案、在办案中监督”的理念，通过案件受理审查、流程监控、案件评查、业绩考评等方式，对“四大检察”涉及主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程过程中产生的所有法律文书做到一体化监管。内部监督制约是检察权运行的“内部”保障，而案件管理部门是内部监督制约的职能部门，在检察权有效运行中起着承上启下的关键作用[5]，案件管理部门的综合职能决定了法律文书一体化监管实现的可能性。

2．法律文书一体化监管内容

（1）受理前审查。案件受理时，检察业务管理部门负责收发案件工作人员，参考《最高人民检察院案件管理办公室案件统一受理流转工作规定》的规定，要求送案机关和部门提供相关文书材料，对符合收案要求的案件，设立移送案件材料台账，对提交材料登记入册，转交相关部门；对不符合收案要求、材料不齐全的案件，制发不予受理案件通知单，在通知单中阐明不予受理案件原因及需要补充的材料。

（2）办案中监控。依托全国检察业务统一应用系统，将办案流程节点均纳入监控范围，及时掌握案件办理进度，强化案件的结案审核工作。案件办理过程中，检察业务管理部门依据《人民检察院刑事案件办理流程监控要点》，对在办案件或者已办案件开展案件流程监控，一方面每月定期制发流程监控通报，对本院及辖区案件办理过程中存在问题进行通报；另一方面每年制发四期辖区专项流程监控通报，对辖区办理类案进行专项督查，对办理类案过程中存在的问题总结汇总，进行通报。同时对流程监控重点内容进行明确，流程监控的重点为案件程序性内容，重点解决办案不规范、不完备、不及时等问题，对属于实体性事项，如事实认定、证据采信、法律适用等，不作为流程监控的内容。

（3）结案时审核。案件审结时，案件承办部门应当通知案件管理部门，对需审结案件进行结案审核，尤其是对需要移送到其他单位或者部门的法律文书进行审核，重点审查法律文书格式是否符合既定格式要求，案卷材料是否齐备，尤其是对于涉案财物处理方面，要求各案件承办部门制作涉案财物出库申请，严格履行涉案财物流程，保证涉案财物管理规范。业务部门也应统筹办案力量，加快工作节奏，有针对性地提出改进措施，最大限度减少各种因素对办案带来的影响，杜绝超期办案现象；依法需要中止、延长、重新计算办案期限的应当严格按照程序审批，案件办结后及时结束流程和归档。

（4）公开前复核。根据《人民检察院案件信息网上公开工作操作规范（试行）》的规定，案件审结时应当对人民法院所作判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书、不起诉决定书、刑事申诉复查决定书及最高人民检察院认为应当在法律文书公开系统发布的其他法律文书进行公开，在案件公开之前要求业务管理部门对公开文书进行复核，重点审查是否对法律文书重点部分作隐匿处理，要求法律文书公开不严重影响诉讼进程，不会引发恶意炒作或重大舆情风险。

3．构建法律文书监管网络

对法律文书监管要以问题为导向，树立系统思维和法治思维，通过内外结合监管的方式实现对法律文书监管的网格化、系统化。

（1）多样化实现内部监管。一是实时流程监控。建立健全常态化的办案期限自动预警和提醒机制，重点加强对案件办理期限、法律文书拟制、规范系统应用等方面的监控，通过强化对文书打印前核查、严格用印审批等方式加强法律文书监管，通过流程监控实现对案件办理过程中产生的法律文书进行监管，保证每一个节点产生制作的法律文书构成要件符合高检院的相关规定，内容表述案件事实全面。二是积极开展案件评查。以重点案件评查、常规评查和专项评查交叉的方式实现对办理案件评查的全覆盖，通过案件办理后的案件评查发现、整改案件办理中出现问题，保证案件办理质量，同时引入部分评价指标组合，实现对特定主体、特定诉讼环节办案质量的评价。三是定期进行法律文书评比。对案件办理中出现的数据性、程序性、实体性法律文书开展法律文书评比活动，将评选出的优秀法律文书在系统内部通报，作为互相提高及学习的经验。

（2）引进外部监管方式。一是案件信息公开。检察机关对符合法律规定的起诉书、抗诉书及相关通知类文书定期通过法律文书公开系统向社会公开，通过此种方式达到引入社会力量对文书内容进行监管的目的。二是文书通报机制。通过人民监督员办公室，定期组织人大代表、政协委员、法律专业人士对案件过程中产生的法律文书进行通报，并对法律文书内容进行监督。三是通报业务分析研判。检察机关按季度、年度对业务数据进行系统分析研判，通过分析发现数据指标异常的案件类别，通过开展业务数据通报等工作对检察机关工作作出客观评价。四是引入案件质量评查机制。司法办案具有一定的复杂性，有时单纯根据案件结果尚不能得出办案质量存在问题的结论。如捕后不诉案件，既可能是审查逮捕质量问题，也可能是审查起诉质量问题，还可能是法律、司法解释发生变化等客观原因。根据所办案件该指标的高低，决定是否对其开展质量评查，以确定个案是否存在质量问题。

（3）探索“智慧监管”。依托“智慧检务”，在办案系统中打造法律文书智慧监管平台，设置法律文书监管、纠正、预防、服务、结果运用等功能，根据不同类别法律文书的特点，预设监管内容和监管标准，将某一时间段内办案活动中产生的法律文书进行分流，实现程序类法律文书由系统自动监管和纠正，案件处理类和说理类法律文书由案管工作人员进行监管。通过“智慧监管”，有效发挥全面科学监管、形成监管合力、提升监管质效、服务检察工作等效果。

三、法律文书一体化监管机制的展望

（一）完善“四三一”监管机制，提升法律文书监管质效

法律文书监管贯穿于案件从受理到办结的各个阶段，被监管的文书类型涉及程序、实体各个方面，以问题为导向，树立系统思维监管理念，对案件建立“四三一”监管模式，对法律文书各个阶段进行监管，保障监管全覆盖。其中，“四”是对四个阶段重点监控即对案件受理、办案过程、结案审核、文书公开复核四个阶段进行监控，达到文书制作实时了解动态、文书送达灵活转变方式、文书公开实时复核内容；“三”是对三项重点实时监管即对案件数据、案件程序、案件实体重点进行监管，运用大数据报表对案件数据进行监管，确保案件数据准确，及时对案件流程进行监控，保证案件程序走向正确，建立定期案件评查制度，严格把控案件质量；“一”是建立一项长期机制，通过建立此类工作机制，对法律文书实时监管，提升监管质效。

（二）将法律文书监管作为提升案件质量的重要手段

一是对法律文书实行重点监控，推行重点案件评查，形成评查报告，在重点评查中推送优秀和瑕疵案件；二是根据法律文书监管内容及结果建立优秀评选机制，对法律文书监管内容实行定期通报，对监管法律文书进行通报，和业务部门建立长期反馈机制，为提升业务部门法律文书质量提供引导，助推检察业务发展，同时为案管部门监管提供方向，进一步提升文书监管有效性；三是开展优秀精品案件推送工作，对案件评查过程中发现适用法律正确、社会效果好的典型案例进行打造，推进案件办理纵深化，助推检察机关树立典型、提升司法公信力；四是针对监管中发现的问题实行系统引导，对不规范问题进行督促整改，对办案不当、司法不公问题予以纠正；五是根据监管导向，提出队伍管理建设意见，打造过硬检察队伍。