基于百姓获得感的城乡规划历史审思与新时代响应策略

杨帆 严剑锋 封珍珍 崔涛

重庆市万州区规划设计研究院 重庆 404100

坚持在发展中保障和改善民生，是全面贯彻落实新时代中国特色社会主义思想的重要工作内容之一[1]，获得感是衡量民众共享发展的重要体现。然而当前城乡建设发展不充分不均衡问题依然存在，城乡差距持续高位、社会分化加剧、环境污染严重、交通堵塞常态化、住房保障不足、就业就学就医难、城市安全隐患多等一系列弱项和短板[2]，导致百姓有效获得感不足，陷入“经济有发展、百姓幸福无提高”的新发展悖论[3]。城乡规划对区域发展具有龙头作用，其制度的科学合理性和落实的有效性，在上述问题寻求破解对策中显得十分关键。可见，亟需从百姓获得感视角反思和调整城乡规划制度。

从既有文献来看，相关研究视角还依然停留在经济发展理论指导和物质空间技术组织层面[4]，未建立城乡规划与增添百姓获得感间的逻辑联系，或仅局限于从城市居民幸福指数、规划理念单方面进行研究，缺乏将增添百姓获得感放在整个城乡规划系统制度改革中去落实的思路。因此，本文以百姓获得感为出发点和落脚点，在探讨其与规划制度关系的基础上，系统剖析现行城乡规划制度存在问题，提出规划制度改革方向和策略，既可拓展城乡规划的理论内涵，也可为相关部门转变社会权利观念和治理方式，提高城乡规划百姓获得感的制度安排提供决策参考。

1 城乡规划与百姓获得感的关系

1.1 百姓获得感的内涵

2015年习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十次会议上提出“把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”此后，习近平总书记在多个场合反复强调通过改革增强人民群众的获得感[5]。党的十九大报告明确“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题……使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”党的二十大报告指出“必须坚持在发展中保障和改善民生……不断实现人民对美好生活的向往”。由此可见，百姓获得感是衡量全面深化改革成效的重要标准。获得感是基于一定获得而产生的某种主观心理感受，即“感由物生、感由心生”。获得感首先基于一种实实在在的得到，不仅体现在物质层面，也体现在精神层面，随经济社会发展在物质获得不断满足的同时，精神层面的“获得感”也越来越重要[6]。百姓获得感的受众群体应指全体人民群众，因此必须平衡兼顾各层次社会群体的利益诉求，促进人民群众物质利益不断积累[7]，同时要让公平正义落实到社会每个角落，让每个人拥有更多的发展机会。

1.2 城乡规划与百姓利益

城市和乡村是承载人民生产生活的重要物质空间载体，是百姓生活的家园，是群众人文精神寄托之所。城乡规划在城乡建设各项工作中处于统揽全局、协调各方的关键地位，是政府调控城乡资源配置，主导城乡建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一[8]，其直接关涉公共资源使用过程中百姓利益分配关系，是影响百姓“获得感”的政策手段。主要有两个方面紧紧关乎百姓利益：一是城乡规划强调公共物品资源的合理配置和使用。主要指物质性设施和非物质性产品通过其正外部性效应和非竞争性特征，既保障城乡功能正常运转，也是绝大多数百姓可以感知和非排他性使用的共同利益，即城乡规划中公共利益的体现[9]。二是在《物权法》全面实施及市场经济转轨运行背景下，城乡规划配置空间资源的手段越发依赖市场，往往需要面对百姓土地、房屋等财产性利益协调、公权和私权矛盾处理、不同社会群体利益协调等权益关系处理[10]，而其中规划实施导向下城市征地拆迁、旧城改造、乡村撤村并点、农村居民点集中建设等无不关系到百姓最关心最直接最现实的利益问题。2007年厦门PX项目选址引发的百名政协委员联名反对，这恰恰说明了城乡规划对百姓利益的忽视。

1.3 城乡规划与百姓权利

一方面，城乡规划是百姓权利的重要体现。城市和乡村是百姓的城市和乡村，城乡规划是属于服务人民的公共政策，每一个生活在广袤城乡大地上的百姓都应拥有公平自由发展的权利，具备平等参与竞争并获得支配与使用资源的机会，享受更有尊严的社会生活的权利。当然，规划公平并非绝对平等，而是在承认现实差异性的包容下，尽量贯彻公共服务均等化，维系社会网络延续，最大化缩小百姓在享有公共服务和公共产品的权利与机会差异。另一方面，参与城乡规划是百姓表达权利的重要路径。“生于斯、长于斯”百姓对影响其生活环境的规划建设管理活动理应拥有参与的权利，包括知情权、发言权等，尤其在个人生活环境或财产权利受到直接影响时，还应拥有规划的决定权或否决权。规划决策实施过程的开放性和民主化机制，恰恰是赢得百姓理解和支持，增进百姓精神“获得感”的核心，让百姓成为保障规划实施和公共利益，维护规划权威最可靠、最直接的捍卫者和监督者。

2 基于百姓获得感的现行城乡规划制度考察

2.1 城乡规划增长主义目标导向，漠视百姓生活追求

长期以来，在“经济=幸福”悖论主导下，传统意识认为经济越增长，物质获得越多，百姓幸福感就越强。同时，以GDP增长为导向的发展模式及土地财政和房地产经济的不断刺激，城乡规划已成为一些地方政府吸引投资和拉动经济增长的“金手指”。他们热衷于大都市圈和巨型城市规划，片面强调大城市格局，导致城市粗放型、外延式发展，重规模轻内涵、重数量轻质量和重经济轻社会的发展理念依然存在。然而，作为意识主体，人的需求类别和层次是多样的，作为经济增长机器和产业聚集地的城市规模化外延扩张[11]，对百姓生活的基本追求重视不足，如征地拆迁的农民面临着拆迁补偿、就业安置和社会保障等问题困扰。同时，过度膨胀的特大城市与中小城市综合差距的拉大，打破了不同规模等级城市互促共进的结构平衡，更忽略了与农村互促共进的小城镇发展，农民的收入和生活水平提升获得感不足。此外，城市扩张效应带来过高生活成本、激烈社会竞争、高负荷工作压力，日益拉大贫富差距，导致产生城市人际关系冷漠、百姓生活水平下降等一系列社会问题[12]。更严重的是，一些城乡规划还表现出急功近利的特点，盲目服从GDP增长需要，随意破坏生态本底和资源环境约束，牺牲子孙后代根本利益满足扩张需要。城乡百姓在面对城乡差距、贫富差距和生存环境日益恶化的现实落差，其相对剥夺感情绪积累，时间维度上的物质增长并未带来百姓获得感提升。

2.2 城乡规划“以物为本”理念，对百姓人性关怀重视不足

所谓“以物为本”即见物不见人，忽视了规划核心是为了生存在物质环境中的人[13]，并非物质环境本身，没能将物质环境规划安排与社会发展及百姓日常生活所需真正结合起来。

2.2.1 规划精英主义忽略百姓人性感受

规划管理传统思维中的“精英价值观”使当前规划管理更习惯于站在政府或社会精英立场，自上而下把控物质空间规划方向，仅仅以“物”的存在将人作为资源要素之一[14]。这种精英主义规划虽然有利于宏观把握经济社会和城市发展的长期战略问题，但缺乏对以人为中心价值理性的关注，无法从百姓角度和个体需要思考如何提高生活品质。在政府宏大叙事视角和形象工程、政绩工程催化下，城市更多是看上去很美的超高层大厦、造型奇特的标志建筑、尺度恢弘的城市中轴和景观大道、环城快速、超大广场，实际上扩车道而压人行道的“以车为本”、拆旧建新的“城市进化主义”、概念炒作的“假古董”、重表轻里的“土豪风”等种种怪相，却真正忽略了生活在这座城市的百姓到底需要什么。

2.2.2 规划编制技术主义忽视百姓真实需要

城乡规划编制在宏观层面注重蓝图式引导，微观层面依赖客观指标控制。在目标定位上偏重服务经济发展，缺少社会治理和生态管控内容；空间布局采用格式化处理手法，强调功能分区、板块划分和快速交通体系整合；在公共服务设施配置上，强调服务效率，简单采用中心化布局而忽略便利性和可达性问题；在城市空间形态上采用同一范式、统一模板、文化趋同。城乡规划以物质空间和工程内容为主，导致城市缺乏良性积累和沉淀，产生了职住失衡和钟摆式交通等一系列问题，也失去了原有文化记忆和乡土气息。总之，“以物为本”的城乡规划未能成为有效协调利益的公共政策，虽让百姓有物质获得，但生态环境、人文记忆等基本需要和公共产品伴随所得而失去，城市发展越快，百姓获得感流失越快。

2.3 城乡规划缺乏微观尺度研究，百姓生活缺乏社区归属感

从理性视角来看，百姓作为具备意识和情感的个体，对传统城乡规划与人居环境理解和关注点不同，其需要是细腻的、多元的、丰富而有层次的，活动通常固定在一定范围，形成具有一定认同感的社区生活圈[15]。居民对其认同感和归属感多在于所谓的基础物质生活、日常活动和邻里关系网络等微观层面[16]。从我国现行城乡规划编制体系来看，“城乡规划法”明确了五级、两层、两类的法定规划体系，城乡规划偏重于从整体和系统层面平面上统筹安排城乡空间的综合布局和建设发展，恰恰缺乏对以“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”为主的百姓生活圈立体空间环境、家庭社会活动需要和个体生命体验的微观关注。同时，从规划编制的技术层面来看，城乡建设用地范围一般以用地适宜性评价为基础，以山水、沟壑、道路等自然要素为界划分，进行设施配置。规划缺乏社会治理角度思考，边界未与街道、社区乃至物业服务范围有机结合，设施配置缺乏对不同群体需求的差异化研究，未满足公服均等化的内在要求，也难以形成包容和公平的城市文化。尤其是规划在百姓社会关系网络维系方面呈真空状态，在快速城镇化巨大浪潮中，百姓承受着社区细胞的剧变、撕裂和重构，市民在陌生的人和雷同的环境中难以形成认同感、归属感和凝聚力，中国乡村也随人口空心化逐渐凋敝，失去了往昔活力。简·雅各布斯曾在其名著《美国大城市的死与生》举例说明了此类现象，纽约东哈姆莱特一住宅小区的长方形草坪成了居民的眼中钉，并催促相关部门将其铲除。社区工作者不解而询问其因，得到的回答是没人关心他们的真正需求[17]。这种现象在中国屡见不鲜，规划只关心空间和技术视觉秩序，却背离了社区普通百姓的真实生活初衷。

2.4 城乡规划公共利益主体虚化，百姓利益难以刚性保障

我国规划法律规定，对公共利益实体界定模糊，仅存在于城乡规划总体而抽象规定层面，公共利益内容的价值判断具有主观性，易受弹性要素影响，难以用恒定标准进行量化评价。同时，公共利益主体泛化、虚化，缺乏明确规定。同时，受中国历史发展进程影响，现代意义城市出现时间短，小农经济思想根深蒂固，未真正形成市民阶层和市民社会，百姓对城乡规划参与动力不足、意识淡薄。一般情况下，当规划涉及自己切身利益时，老百姓才会选择主动参与[18]，而对其他无关自己直接利益的，不论规划导向和结果如何，一般百姓似乎更愿意选择沉默，“事不关己，高高挂起”。在传统思维中，政府是维护公共利益理所当然代表，尽管以政府利益代替公共利益法理不足，但并不妨碍这种观念对规划工作事实主导。在政府管理实践中，城乡规划作为空间利益协调手段，往往是政治平衡结果，成为“不断在政治斗争中重塑的橡皮泥”。[7]只有当公共利益与政府利益一致时，政府便借以公共利益之名出现，而两者相互矛盾时，其结果必然是公共权益避让政府利益。尤其是在快速城镇化背景下，在面对土地财政刺激和消化遗留问题时，政府往往更愿意选择牺牲公共利益换取当前经济发展或社会稳定。以WX市为例，仅2013-2015年期间，就有16起事件涉及公共、公用设施用地和公园广场用地调整为居住、商业等经营性用地，其中涉及公园广场用地调为其他用途的13件，面积约25.8公顷。而以上规划修改，在公告公示中竟未有一起收到过市民意见，均顺利通过。可见规划权威性、严肃性和延续性已受到严重挑战，公共利益难以得到刚性约束。

2.5 城乡规划编制实施封闭运行，百姓参与权未有效落实

自城乡规划产生之日起，规划就伴随着浓重的政府干预色彩。随着资本主体发展和市民意识觉醒，尽管政府干预形式和程度有所改变，但城乡规划中政府干预思想是贯穿始终的，因此现代城市规划理所当然属于政府行政职能，这一点从规划法律对规划编制主体的安排也可确认。加之城乡建设资金主要由政府平台筹集和安排，更加强化政府主导城乡规划的意识，而在现行管理体制下则更多体现为政府长官意志的表达。即便是由企业主导的建设项目规划设计方案，也因规划建设部门作为审批主体的干预，让城乡规划编制和项目实施均处于政府管理封闭运行状态，基层百姓参与机会减少。从目前规划法律来讲，尽管法律规定了公众参与相关原则，但其内容仍显宽泛和笼统，具体配套性文件规定不健全。公众参与程序由政府部门主持，百姓仅仅停留在“被动参与”和“事后参与”的低级程度，其参与范围、深度、内容、形式等均可被轻易掌控和把握，百姓提出的建议意见处理通常被酌情采纳，甚至视而不见。同时，城乡规划是一项复杂且专业性较强的公共政策，一般百姓受制于专业壁垒、信息掌握不对称等因素，很难提出有价值的参考建议，尤其在区域和城市竞争日趋激烈，政府在规划实效和公众参与成本控制背景下，更愿意选择低度参与的合法外衣下，快速推进规划编制管理工作[19]。最终，百姓丧失了参与规划的积极性，权利意识淡化，一旦规划决策影响到其切身利益时，往往导致信访、复议和诉讼等大量积累[26]。政策封闭和专业壁垒导致百姓在面对政府强势主导规划过程中，难以实现更高尊严和价值，精神获得感无法得到落实。

2.6 城乡规划许可程序复杂要求高，妨碍百姓发展权实现

随着城市建设由增量向存量转型，规划管理对存量更新的管理盲区影响越发增大，《城乡规划法》中“一书两证”的制度设计是围绕建设性规划管理目标，一旦项目建设竣工，规划便再无审批依据。尤其是在以物权法和房地产管理法律法规为基础的现有产权制度和税收（增容土地税费）制度影响下，建成区产权碎片化、主体多元化存在，任何改造更新都将面临巨大的协调成本、法律风险和经济代价[20]。百姓对老旧住宅电梯加装、停车位整理完善、环境优化提升等住区功能完善和品质提升诉求基本上都在大量协调、信访和对峙中破灭。从规划管理程序设计来看，对现有建筑改造一般仅限于“四原”原则的渠道，即原土地面积、原建筑、原功能、原高度。而涉及其他改造行为中，因产权证明、地形图、方案审查、施工图设计审查等一系列材料、程序和报建成本，导致百姓以个人能力跑手续举步维艰，基本无法拿到最终审批结果。以重庆WX市为例，自2013年以来报请的12起电梯加装申请中，没有一起得到审批，已经擅自加装的均被当地规建支队查处；另有15件既有建筑立面改造，仅对方案进行审查，因物权关系等法律障碍无法正式审批。居住区更新改善的百姓期盼，在目前的规律框架下基本无法实现，严重影响了百姓发展权的实现。

3 基于增添百姓获得感的城乡规划制度重构

3.1 坚持以人民为中心的规划思想

全面落实规划以百姓获得感为出发点和落脚点，彻底扭转以GDP为核心城市规划扩张主义目标，以人民对美好生活的向往作为城乡规划的终极目标和最高原则，尊重人民、尊重自然、尊重法制和尊重历史人文。将城乡规划由外延扩张型转为内涵提质型规划、由粗放式增长转为精细化发展、由重城轻乡转为城乡一体化发展。规划应致力于构建互促共进的城镇体系框架，努力消除城市交通拥堵、生态环境恶化、上学难、就业难等城市病，并通过基本教育、卫生医疗、社会保障和就业等综合进行共享式布局发展，让所有城市百姓包括农民工等新移民平等共享城乡发展机会和良好生活环境，真真切切感受到品味经济社会发展成果的利益获得感。

3.2 重塑城乡规划人本理念

新型城镇化是“人”的城镇化而非“物”的城镇化，因此城乡规划中既要见“物”更要见“人”，必须全面将以物为本转化为以人为本的发展理念，将满足人的需要、突出人的地位、实现人的尊严作为人本规划的最终归宿。人的需求既有物质的更有精神层面的，规划应彻底抛弃以“技术控”和“一本规范走天下”为编制手段，简单对工程性物质空间进行简单化复制和模式化生产方式。更多注重与政治经济学、社会学、心理学、生态学和文化等方面的糅合，除了要在物质空间的安全性、公共服务均等化、环境健康性等方面下功夫外，更应突出规划的社会软环境支撑，包括城市历史记忆的保护、人文环境的塑造、百姓交往空间构建和生命个体差异需求的尊重。从百姓视角出发，真正回归城乡规划的公共政策属性，并有效发挥城乡规划在经世济民方面的作用，让百姓更有尊严和存在感生活，从物质获得感向精神获得感方向升华。

3.3 聚焦社区级微观规划研究

围绕百姓日常生活的社会机构和新常态下基层社会治理作用，以社区管理范围为基本单元，补充完善城乡规划体系，将社区规划研究纳入。社区规划应注重从个人的微观视角体察百姓的衣食住行、生老病死、安居乐业等日常生活需要。规划首先应将学校、医院、银行、购物等公共服务配套作为百姓家庭生活的延伸体，提供便民利民、可达性高、种类齐全的公共服务。同时，社区规划应致力于创造生机勃勃的生活氛围，如增加图书馆、茶馆、绿地广场、公共活动空间等，用闲暇停留场所让居住与斯感受到片刻安逸和轻松，享受慢节奏生活，促进人与人的交流，在交往活动中巩固邻里关系，维系和拓展社会关系网络。其次，社区规划应注重社会空间和人文空间融合，培育包容性的社区文化，既尊重本土文化延续，又包容外来移民文化，创造人文关怀和谐社区。关注不同群体尤其弱势群体的差异化需求，让生活在社区的每个生命拥有体面而有尊严的生活，增强社区百姓的信任感、归属感和获得感。

3.4 强化城乡规划法定地位

面对公共利益主体虚化及现代市民社会尚未完全形成的现实，只有通过规划法定化强制约束对公共利益的侵蚀，保证“一张蓝图干到底”。一方面完善城乡规划监督法律法规，实施规划任务考核的一票否决制并与地方实绩考核挂钩，探索将规划实施情况纳入对地方领导的离任审计，规划违法行为与纪律问责及刑法相结合。另一方面，进一步建立健全部—省—市—区的垂直规划督察体系，鼓励社会化督察介入，突出城乡规划重点环节和重点空间节点，实施全方位、全过程、全域覆盖、常态化的督察机制，通过卫星遥感和图斑对比等技术手段，增强规划督察及时性、客观性和公正性，真正确保“有权不能任性”，以全面依法行政保障规划的权威性和严肃性。

3.5 构建共同缔造的规划参与格局

“知屋漏者在宇下，知失政者在草野”，百姓是城乡规划利益的相关者，也是城乡空间的主人翁和直接体验者，规划编制是否科学，百姓的评价和声音至关重要。因此，城乡规划应从加强社会凝聚力的高度积极推进公众参与。首先，应从法律角度保障公众参与权利，不仅是城乡规划法作原则规定，更应在地方法规、部门规章中明确公众参与的具体方式、程序、意见采纳保障机制、救济渠道等，对公众参与程序进行刚性保障，变被动参与为主动参与、变浅度参与为深度参与。其次，优化公众参与能力和质量，一方面加强市民规划知识宣传、培训等技术支持，让百姓对城乡规划增进了解，掌握基本规划知识；另一方面通过派驻社区规划师、乡村规划师等到群众中去，或发挥社区组织作用，用群众语言翻译规划信息，也为增强百姓参与意识和规划的理性认识提供应有保障。将共建共治共享的城市治理向规划参与参与延伸，切实提升百姓的被尊重感、主人翁感，最终提升百姓获得感。

3.6 简化住区更新规划许可

适应城市存量更新将成为发展主流的新常态，抓住城市发展转型契机，稳妥推动城乡规划管理由“建”向“管”改革。协同配合房屋土地、物权、税费等方面法律法规的制度重构，适应市场经济发展背景下以价格杠杆为主导分配机制，将城乡规划围绕从增量向存量转变趋势，从理念、理论到技术规范进行一系列的变革，将规划制度设计延伸到建成后的管理。同时，简化完善住区功能一类更新改造流程和前置，在确保安全的前提下，顺应简政放权的大潮流，更多的将事前审批转为事中指导和事后监督，以增加百姓的现实获得感。