国有资产监管体制改革的四个底层逻辑与四个工作链条

王志刚

2003年3月国务院国资委挂牌成立至今，国有资产监管体制改革已经走过20个春秋。作为20年国有资产监管体制改革的见证者、亲历者和参与者，笔者认为，在这样一个重要时间节点，认真总结梳理贯穿20年国有资产监管体制改革的底层逻辑和工作链条，对于推动以管资本为主的国有资产监管体制更加成熟定型，更好做到专业化、体系化、法治化监管，以高水平国资监管促进国企高质量发展，都具有十分重要的现实意义。

国有资产监管体制改革蕴含四个底层逻辑

20年来，国有资产监管体制改革围绕全面履行三大职责有序展开，其中起支配作用的是四个底层逻辑。

第一个底层逻辑是，大力推动“两个集中统一监管”，为落实国有资产保值增值责任提供体制制度保障，也为实现国有资产保值增值目标提供规模经济基础。

“两个集中统一监管”是整个国有资产监管体制改革的逻辑起点。在国有资产监管体制改革的第一阶段，基本实现了第一个集中统一监管，即国有资产监管主体和监管职能的集中统一。把分散在多个部门的出资人职能集中到新设立的国资监管部门，实行管资产与管人、管事相结合，并明确国资监管部门在实现国有资产保值增值方面权利、义务和责任相统一，这为国资监管机构行权履职提供了体制制度保障，同时也使国资监管机构成为监督企业经营性国有资产保值增值的责任主体。

在国有资产监管体制改革的第二阶段，基本实现了第二个集中统一监管，即国有资产监管客体的集中统一，把原分散在其他党政部门和事业单位的经营性国有资产统一到国资监管机构集中监管，实行专业化、规模化运营，这既是落实“三分开”原则的必然要求，也为国资监管机构监督国有企业实现国有资产保值增值、优化国有经济布局和结构提供了更多更广的物质基础。

“两个集中统一监管”的升级版是“构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋”工作。这项工作提出于2011年（《关于在国资委系统推动构建国资监管大格局的指导意见》），力推自2019年（《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》），是“国家统一所有、分级代表监管”原则中更体现“国家统一所有”要求的工作，是下一步努力的方向。

山东省始终高度重视积极推进“两个集中统一监管”工作。在领导体制上，2004年6月山东省国资委挂牌成立后，一直由分管副省长兼任省国资委党委书记，由分管企业领导人员工作的省委组织部副部长兼任省国资委党委副书记，这样的组织领导体制一直延续到2015年初，有力促进了“两个集中统一监管”工作。在法制保障上，围绕贯彻落实《企业国有资产法》，山东省于2011年11月在全国各省中率先出台省级国资监管法规——《山东省企业国有资产监督管理条例》，对以法规形式进一步完善全省国资监管体制、增强国资监管工作的规范性和有效性起到了重要推动作用。在机构设置上，以落实《条例》为抓手，山东国资委指导督促16个市陆续全部独立设置市级国资监管机构，同时136个县（市、区）以及各类功能区也都明确了国资监管责任主体。在统一监管上，积极推进省级层面经营性国有资产集中统一监管，先后分两批将省直单位管理企业纳入统一监管体系，目前省级层面集中统一监管经营性资产占比达99.5%。同时，分别于2018年底、2019年底基本完成市、县两级经营性国有资产集中统一监管工作。在构建国资监管大格局上，山东国资委近年来通过制定全省通行的国资监管制度办法、强化对市县国资监管机构业务培训、探索国资监管示范点建设等方式，推动形成国资监管一盘棋。同时，通过承办三期中国企业论坛、组织开展央企省企地市行、邀请市国资委参与省国资委组织的省外专题招商活动等形式，形成省市县投资合作三级联动新局面，加快了构建国资监管大格局的步伐。

第二个底层逻辑是，通过全面履行所监管企业出资人职责，促进实现国有资产保值增值目标，做强做优做大国有资本和国有企业。

作为国有资产出资人代表的国资监管机构，只有首先通过推动国有企业深化改革、高质量发展、做强做优做大，使国有资产得到保值增值，国有企业才能有更雄厚的物质基础去承担经济责任、政治责任和社会责任。因此，国资监管机构必须始终聚焦主责主业，把全面履行出资人职责作为首要职责，把是否促进企业国有资产保值增值作为检验各项工作成果的第一标准。

2003年到2022年，中央企业资产总额从8.3万亿元增加到81万亿元，增长8.8倍；营业收入从4.5万亿元增加到39.6万亿元，增长7.8倍；利润总额从0.3万亿元增加到2.6万亿元，增长7.7倍；进入《财富》世界500强的中央企业从6家增加到47家，增长6.8倍，为同期我国经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹的实现提供了强力支撑和强大动力。2004年到2022年，山东省属企业资产总额从0.3万亿元增加到4.5万亿元，增长14倍；营业收入从0.2萬亿元增加到2.2万亿元，增长10倍；利润总额从95亿元增加到965亿元，增长9.2倍；进入《财富》世界500强的省管企业从0增加到4家，也实现了规模实力的长足进步，前三项指标分别居全国省级国资委监管企业（不包括直辖市）的第1位、第1位和第3位，印证了“尊重源于实力，实力来自实干”的道理。

第三个底层逻辑是，通过专司国有资产监管职责，有效防止国有资产流失。

国有企业要先加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效，这是推进国有企业改革的一条重要经验和工作要求。这为我们指明了一个底层逻辑，即国有资产的保值增值建立在国有资产不流失的基础上，前者是上线目标，后者是底线目标，两者要同步推进、同步落实。

近年来，山东省国资委在推动省属企业深化改革、加快发展的同时，针对一些重点领域，不断完善监管制度，切实加强国资监管，以防止国有资产流失和重大风险发生。一是加强财务和审计监督，基本实现省属企业财务总监全覆盖，并用5年时间分3批在全部省属企业大力推进财务共享中心建设。二是健全财务风险预警指标体系，加强债务风险动态监测，实施到期债务按月滚动报送和偿付风险提前报告制度，第一时间对债务预警企业进行督促提醒。三是因企施策推动差异化降杠杆，指导企业通过强经营、提质效、控投资、压负债、债转股等形式，多措并举降低负债率。四是严控高风险领域项目投资，明确六大类高风险业务范围，通过定期专项检查、随机抽查和年度财务决算审核等方式，实现高风险业务监督检查全覆盖。五是强化对境外投资、境外资产的监督管理，推进境外国有资产监管综合评价工作，对境外资产规模较大的部分省属企业开展实地督查检查，确保海外投资经营安全。

第四个底层逻辑是，通过负责国有企业党的建设工作，坚持和加强党对国有企业的领导，以高水平党建引领和保障国有企业高质量发展。

坚持党的领导、加强党的建设，是国有企业的“根”和“魂”，是国企的独特优势。习近平总书记明确指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必須一以贯之。

党的十八大以来，特别是2016年10月全国国有企业党的建设工作会议召开以来，山东国资委党委全面学习贯彻习近平总书记重要讲话重要指示批示要求，全面加强省属企业党的建设。省属一级企业及建立党组织的各级权属企业全部建立“第一议题”制度，同时大力实施“习近平新时代中国特色社会主义思想教育培训工程”。各级企业“党建入章”全面完成，“双向进入、交叉任职”领导体制全面落实，一级企业和重要子企业全部制定党委研究决定、前置研究讨论和负面事项“三张清单”。建立“大党建”考核评价体系，制定省属企业党建工作责任制实施意见，每年开展省属企业党委书记履行全面从严治党主体责任和抓基层党建工作述职评议考核、省属企业党建工作责任制考核，推动考核结果与领导班子综合评价、经营业绩考核相衔接，与企业领导人员任免、薪酬、奖惩相挂钩。实施党建强基、品牌、头雁、对标、激励“五大工程”，山东港口集团“连钢创新团队”被中宣部授予“时代楷模”荣誉称号。在实施混改、企业改制、投资并购、重组整合等工作中，坚持同步设置理顺党的组织机构，同步开展党建工作，以高水平党建引领和保障了企业高质量发展。

国有资产监管体制改革贯穿四个工作链条

在20年国资监管体制改革过程中，有四个工作链条一以贯之，体现了国资改革四个底层逻辑的根本要求，彰显了专业化体系化法治化“三化监管”的鲜明特征。

一是促进发展链条。这一链条沿着“制定中长期发展战略和规划目标—分解年度财务预算目标—确定年度和任期考核目标—根据考核结果实施薪酬激励和其他奖惩—完成国有资本收益上缴任务”的闭环展开。围绕上述链条，做好七个方面的工作：通过清产核资摸清发展家底，通过主业管理明确发展定位，通过投资管理和重组整合优化发展布局，通过科技创新管理增强核心竞争力，通过压减层级和亏损治理等提升资本配置效率，通过资本运作和“双招双引”为发展融资聚才，通过财务月度监测分析和财务决算审核确认国有资产保值增值结果。这一链条的最终目的是促进国有企业做强做优做大，实现国有资产保值增值目标。

二是委托代理链条。这一链条沿着“公司章程管理—党的领导融入公司治理—规范董事会建设—经理层成员任期制和契约化管理—管理人员竞争上岗—员工公开招聘与全员业绩考核”这个委托—代理责任的层层落地展开。围绕上述链条，还有2个方面的工作：通过混合所有制改革和推进优质企业上市转换经营机制，通过国有资本投资运营公司改建组建进一步落实出资人职责。这一链条的最终目的是围绕实现保值增值目标明确责任、落实责任，增强动力、激发活力。

三是基础监管链条。这一链条沿着“清产核资与资产统计分析—产权监督管理—财务监督管理—审计监督管理—合规内控风险管理—安全风险管理—综合监督管理—资产损失追责”展开，最终目的是守住不发生各类重大风险的底线，有效防止国有资产流失。

四是企业党建链条。这一链条沿着“企业政治思想建设—干部队伍建设—人才队伍建设—组织建设—统战工作—宣传工作—意识形态工作—思想政治工作—群团工作—精神文明建设—企业文化建设—党风廉政建设和反腐败工作”展开，最终目的是引领方向、凝聚人心、培优队伍、营造环境。

国有资产监管体制改革永远在路上。我们应继续坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于国资国企改革发展和党的建设重要论述，不断增强国资监管工作的科学性、预见性、主动性、创造性，以高水平国资监管引领和推动国企高质量发展，为中国式现代化贡献国资国企力量。