欧盟犯罪资产追回和没收规则

付琴雯

Rules on Asset Recovery and Confiscation in the E.U.

引言

有组织犯罪被确定为欧盟安全的主要威胁之一。在欧盟活跃的有组织犯罪网络中，80%以上使用合法商业途径从事违法犯罪活动。有组织犯罪不仅会影响其受害者、破坏欧盟内部市场、滋生腐败等，还会使公众对欧盟及其组织机构缺乏信任，从而影响欧盟整体经济增长。由于牟取不法经济利益是有组织犯罪组织的主要动机，所以，对于犯罪分子资产进行追回和没收，就成为遏制有组织犯罪活动的最有效机制之一。近年来，欧盟就资产追回和没收规则进行了革新，但有关措施的总体成效并不令人满意，欧盟的资产没收率仍然很低。在实际情况中，一些资产即使实际已被没收，但也很少会返还给原所有者。

一、欧盟有关资产追回和没收规则的演进历程

近30年来，对资产的追回和没收犯罪所得，是欧盟关注的重点事项之一，欧盟将其视为打击有组织犯罪和严重经济犯罪的必要手段，并积极制定和改进资产追回和没收的规则和手段。同时，欧盟也关注成员国之间的合作与协调，通过相互承认冻结令、没收令等措施，提升其资产追回和没收措施的有效性。

（一）框架规则层面

在国际法律层面，有许多旨在鼓励资产冻结和没收领域合作的国际法律文件，其中包括三项主要的聯合国公约，分别是1988年的《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、2000年的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和2003年的《联合国反腐败公约》。在欧盟法律层面，在资产追回领域的首批措施以1991年的《欧洲委员会公约》为基础，其相关条款明确了跨境案件中的信息交流与合作。然而，上述有关公约规定的司法协助程序较为烦琐，也使得承认与执行外国冻结和没收令的条件更为复杂，从而影响到资产追回和没收规则的有效性。不过，一些非正式协商手段，如卡姆登资产追回机构间网络（CARIN）等，通过其在成员国的执法和司法联络点，在资产追回过程的各个阶段为成员国的资产追回事项提供支持。

针对欧盟资产追回和没收问题的专门性区域公约，可以追溯到1989年在维也纳通过的《关于洗钱、搜查、扣押和没收犯罪所得的公约》。该公约于1990年11月8日在法国斯特拉斯堡供开放签署（即《欧洲反洗钱公约》，亦称《斯特拉斯堡公约》），并于1993年9月1日正式生效。该公约强化了打击犯罪活动的刑事方法和手段，并设置了包括欧洲警察署、欧洲反诈骗局、欧洲预防有组织犯罪论坛等相关职能机构和研究组织，搭建了欧盟成员国执法和司法机构之间打击洗钱的国际合作框架。

在意识到快速获取金融信息或犯罪组织（包括恐怖组织）所持资产的信息，是成功采取预防和打击措施的关键，也是制止犯罪的最佳途径后，2005年，欧洲委员会通过了《关于洗钱、搜查、扣押和没收犯罪所得以及制止资助恐怖主义的公约》，自2008年起生效。该公约是第一项涉及预防和控制洗钱及资助恐怖主义行为的国际条约。与《斯特拉斯堡公约》相比，2005年公约主要有三个方面的更新和发展：一是对1990年公约进行了补充，扩大了相关事项的涵盖范围，主要考虑到洗钱和资助恐怖主义之间的相似性和独特性，并承认用于支持恐怖组织和实施袭击的资金不一定具有犯罪来源。二是对于人口贩运等某些非常严重的犯罪行为，可以采取强制没收。三是要求缔约方就严重犯罪采取立法或其他措施，要求犯罪者证明所指控的犯罪所得属合法来源。此外，该公约还规定缔约方有义务根据其他缔约方的请求提供信息，说明受到刑事调查的自然人或法人是否拥有银行账户、提供有关银行交易的信息，等等。

（二）具体措施层面

就具体实施而言，《欧洲联盟条约》第K.3（2）（b）条规定，联盟“应为其公民提供一个没有内部边界的自由、安全和正义的区域，在该区域内确保人员的自由流动，并结合外部边境管制、庇护、移民以及预防和打击犯罪方面的适当措施”。根据此条原则，1998年12月3日，欧盟理事会通过第98/699/JHA号《关于洗钱、识别、追查、冻结、扣押和没收犯罪工具及犯罪所得的联合行动》，这是欧盟层面通过的第一项关于冻结和没收犯罪工具和犯罪所得的具体措施。2000年11月30日，欧洲理事会又通过了一项框架措施，其中首要任务是“通过一项有关相互承认原则适用于冻结证据和财产的法律文书”。此外，考虑到1990《斯特拉斯堡公约》提出的帮助受害者恢复原状之目的，该方案减少了拒绝执行成员国之间发出的没收令的理由，并禁止成员国将发出国的没收令转变为本国没收令。

进入21世纪以来，欧盟又相继通过两项重要的框架决定，一项是欧洲理事会于2001年6月26日通过的第2001/500/JHA号《关于洗钱、识别、追查、冻结、扣押和没收工具及犯罪收益的框架决定》，该指令要求对来自其他成员国的没收请求给予与国内请求相同的优先权，并引入了“基于价值”的没收规则。另一项是理事会于2005年2月24日通过的第FD2005/212/JHA号《关于没收犯罪相关收益、工具和财产的框架决定》。该框架决定要求成员国没收可处以剥夺自由一年以上的罪行的犯罪资产或其同等价值资产。此外，该指令第3条针对“扩大没收权力”（Extended powers of confiscation）作出了规定，如针对可判处最多5～10年监禁的与恐怖主义有关的罪行、可判处至少4年监禁的洗钱罪，等等，如果这些罪行符合该框架指令的条款，且该犯罪行为的性质足以产生经济利益，则都在扩大没收范围之列。

然而，由于成员国对资产追回法律文件中的相关条款有着不同的解释和适用，在一定程度上影响到了相关法律规则的实施。例如，为了有效打击有组织犯罪活动，在某些情况下，刑事定罪后不仅应没收与特定犯罪有关的财产，还应没收法院认定构成其他犯罪所得的其他财产。这种方法被称为扩大没收。上述第2005/212/JHA号框架决定为此规定了三套不同的最低认定规则，成员国可以在适用扩大没收范围的过程中，根据具体情况选择不同的最低认定规则。然而，在实践中，成员国往往会选择不同的最低认定规则，导致各国内对扩大没收的概念产生分歧，从而妨碍了在没收案件方面的跨境合作。因此，欧盟意识到有必要进一步统一关于扩大没收范围的规定，制定单一的最低标准，使得执法部门开展资产追回行动所遵循的法律规范更具明确性和可操作性，最终增强欧盟国家冻结、没收和向受害人返还被盗资产的能力。

为此，在上述规则基础之上，欧盟又出台了两项有关资产追回的重要决定或指令，一是2007年第2007/JHA/845号《关于欧盟成员国资产追回办公室在追踪和识别犯罪收益或其他相关财产领域开展合作的理事会决定》，二是2014年第2014/42/EU号《关于在欧盟冻结和没收犯罪工具和收益的欧洲议会和理事会指令》。这两项文件的主要影响如下：

2007年决定规定了在欧盟成员国设立“资产追回办公室”（Asset Recovery Offices，简称“ARO”）的要求。资产追回办公室的目的是促进追踪和识别可能成为冻结、扣押或没收令对象的犯罪所得，并将其作为刑事或民事调查的一部分。欧盟国家必须在其境内设立或指定1～2个资产追回办公室。无论成员国设定该办公室的法律地位为何，都有义务相互交换信息。此外，一个成员国的资产追回办公室（或具有类似职责的机构）也可以向另一成员国的资产追回办公室请求提供信息。这些请求应包括“请求的对象和理由”“诉讼程序的性质”“目标或寻求的财产和/或推定涉及的自然人或法人”，等等。此外，资产追回办公室可以在未经请求的情况下，自发交换其认为执行其他成员国认为所必需的信息。

为此，2014年指令旨在使欧盟成员国当局更容易没收和追回犯罪分子从严重跨境犯罪和有组织犯罪中获取的利润。它规定了通过直接没收、价值没收、扩大没收、在部分情况下的非定罪没收以及第三方没收等方式冻结和没收犯罪资产的最低限度规则（minimum rules）。該指令取代了上述提及的1998年联合行动指令的措施，并部分取代了2001年和2005年的两项理事会框架决定。通过制定单一的最低标准，进一步协调了有关扩大没收范围的规定，填补了有关跨境案件刑事诉讼程序中妨碍冻结和没收事项解决方案的重大空白。欧盟透明国际（TIEU）也积极参与了2014年资产冻结和没收指令的修订过程，以引入促进没收被盗资产的工具，以及将资产负责任地返还至被盗资产所在国的原则。不过，虽然2014年指令对欧盟资产追回框架作出了重要调整，然而，没收率仍然很低。在有关评估中，欧洲委员会指出了三个原因：一是国家当局迅速识别、追踪和冻结资产的能力有限；二是资产管理效率低下，阻碍了资产追回程序的开启；三是现有的没收工具无法应对所有高收入犯罪市场和罪犯的作案手法。

2015年5月20日，欧洲议会和理事会又颁布了第2015/849号《关于防止利用金融系统进行洗钱和恐怖主义融资的指令》。该指令制定的主要目的：一是确保成员国在其管辖范围内成立相关实体机构或组织，提供有关其股票和证券真正所有者身份的充分、准确和最新的信息；二是成员国必须将这些信息保存在独立的中央登记处；三是他们有权建立有关加强对金融机构和银行可疑交易进行监管的机构，这些机构必须识别和监控企业家和专业人士所有超过10000欧元的现金支付和收入活动，以及任何一位个人客户超过1000欧元的所有交易活动。值得注意的是，该指令还指出“应特别关注客户身份识别程序”，对担任或曾担任高级公职或在国际组织中担任高级职务的人员，也提出更严格的身份识别要求。

二、欧盟有关资产追回和没收规则的最新进展

2021年欧洲委员会一份评估报告指出，欧盟关于资产追回和没收的规则仅在有限程度上实现其目标，资产识别和没收犯罪所得的挑战依然存在。为此，欧洲委员会指出，需要进一步加强主管当局的作用，增强和欧盟其他国家伙伴之间的跨境合作，并采取更具战略性的资产追回方法，在“早期识别非法财产”到“没收非法财产”的过程中，尽可能确保相关行为体之间的迅速合作。

（一）对现有欧盟资产追回和没收规则进行整合和强化

在2005年《关于没收犯罪相关收益、工具和财产的框架决定》、2007年理事会《关于欧盟成员国资产追回办公室在追踪和识别犯罪收益或其他相关财产领域开展合作的理事会决定》和2014年《关于在欧盟冻结和没收犯罪工具和收益的欧洲议会和理事会指令》等主要前期规则的基础之上，欧盟委员会于2022年5月25日提出一项《关于欧洲议会和理事会资产追回和没收指令的提案》[COM（2022）245，以下简称第2022（245）号提案]。该提案旨在取代上述三项法律文书，将分散在这三项不同欧盟法律中的规则整合为一项指令，来加强资产追回和没收。这将使警方更容易识别、冻结和管理资产。它还将涵盖有组织犯罪集团进行的所有犯罪活动，从而能够没收所有相关资产。

具体而言，第2022（245）号提案旨在提供一套从追踪、识别、冻结、管理、没收和最终处置资产的综合规则。一是通过确保自动启动“平行金融调查”，强化了资产追回办公室追踪和识别的权力，并旨在促进跨境合作。新规则明晰了在资产追回规则中确保“平行金融调查”（parallel financial investigations）的重要性。“平行金融调查”是指在针对洗钱、恐怖主义融资或上游犯罪的传统刑事调查的同时/或在其背景下进行金融调查。在资产调查过程中，执法机关往往会发起平行金融调查，以追踪嫌疑人的银行账户、车辆、高价值商品、房地产或公司等资产。为此，他们有权检查相关数据库或要求相关被调查方提供财务信息。尽管欧盟成员国承认在刑事调查一开始就需要利用金融调查来处理有组织犯罪，但在实践中，许多成员国并未以常规和快速的方式主动发起“平行金融调查”。有统计显示，在欧盟，只有11个成员国会对所有形式的犯罪“自动地”开展“平行金融调查”，8个成员国将这种“自动性”限制在某些类别的犯罪上，而在其余8个成员国中，启动此类犯罪的决定则由调查人员或监督调查的司法当局自行决定。然而，无法系统地启动“平行金融调查”是造成资产查明率低的主要因素之一。为此，2022年草案的新规确保将“追踪和识别犯罪资产的金融调查”列为自动启动的平行金融调查。二是赋予了资产追回办公室紧急冻结权，确保非法资产不会在冻结令发出之前消失。三是加强了欧盟国家的没收措施，即无须定罪即可没收资产的情况，如被告死亡或豁免的情况。此外，该提案还允许没收与犯罪活动有关的来历不明的财富，以确保在犯罪分子能够掩盖其行踪并隐藏其财产的非法来源时，不会有非法资产留在他们手中。四是制定了有效管理冻结资产的手段措施，确保其不贬值。出于有利于国家财政、受害者赔偿或将这些资产重新用于社会等目的，该提案要求欧盟国家设立资产管理办公室，确保资产得到妥善管理。五是加强不同行为者之间的合作。资产追回涉及许多部门，这些部门必须为实现共同目标而合作。为了建成高效的资产追回系统，修订后的指令将要求欧盟国家制定资产追回国家战略，包括采取行动确保所有行为者开展合作并拥有充足的资源。新规则还将加强与欧洲检察官办公室（EPPO）、欧洲警察署（Europol）、欧洲司法组织（Eurojust）和第三方合作伙伴的合作关系。此外，欧盟国家须建立登记册，登记被冻结和没收资产的信息和数据，以衡量在打击犯罪资金方面取得的进展和不足。

（二）对欧盟制裁框架下资产追回的相关措施和手段进行改革

欧盟第2022（245）号提案的另一项主要影响在于对违反欧盟法律有关限制性措施的行为进行刑事处罚，并根据计划中的资产追回和没收指令引入相关新措施。欧盟制裁框架下有关资产追回的措施调整，主要有以下两点：

一是提高成员国在执行欧盟制裁过程中追踪和识别资产的能力。欧盟透明国际指出，对于制裁与资产追回之间的相互联系颇为重要的四个因素：1.它们将使违反制裁的行为在整个欧盟范围内成为犯罪行为。2.国家资产追回办公室的任务范围将扩大，使其能够追踪和识别受欧盟制裁的个人和实体的资产，从而要求成员国投入更多资源来执行制裁。3.违反制裁将导致没收冻结资产的可能性更大，从而解决一些成员国无法做到这一点的问题。4.所有成员国都必须设立资产管理办公室，以确保被冻结的财产在调查期间不会失去价值。

据此，第2022（245）号提案将违反制裁的行为纳入《欧盟运行条约》第83条第1款规定的犯罪领域，并提出起草一份题为“制定关于对违反欧盟限制性措施法的刑事处罚的指令”。当违反制裁的行为在欧盟层面得到协调时，整套没收措施及相关管理规定都将适用于违反制裁的情况。这项新规将有助于有效实施欧盟制裁，提高欧盟国家在执行欧盟制裁过程中追踪和识别资产的能力。同时，该提案授权资产追回办公室追踪和识别受制裁个人的资产，并在这方面与欧盟机构和非欧盟国家合作，从而确保受制裁个人的资产在消失或所有权改变之前被冻结。

二是就冻结和没收“不明资产”及替代性补救措施达成一致意见。2023年7月，欧盟理事会对2022年提案进行了更新，进一步明确了对违反欧盟制裁的刑事犯罪和處罚。就制裁措施中的采取冻结和没收违反制裁收益的措施而言，成员国的资产追回办公室将获得额外跨境追踪犯罪资金的权力，在某些情况下可以直接访问相关国家数据库和登记册。

对于新提案最激烈的讨论集中在两点： 1.“允许没收不明原因的财富”而无须刑事定罪，不过，启动该没收程序必须证明存在“该财富的价值与受损失的人的合法收入极不相称”（substantially disproportionate）或“该财富没有可信的合法来源”（no plausible licit source of the property）等情形。2.“补救措施”。大多数成员国代表团同意拟议条款的实质内容，但认为必须根据国家法律制度进行调整，并适应相关技术要求。对于该规则讨论的成果，则提出了一份包含考虑到所有成员国利益的“折衷文本”附件（a balanced compromise text）。它不要求证明目标个人有刑事犯罪，但法院必须确信该财产来自犯罪行为，然后才能扣押。同时，未经事先定罪的没收，仅限于因犯罪嫌疑人患病、潜逃或死亡，而无法在刑事诉讼中最终定罪的案件。此外，它还仅适用于会造成重大经济利益、由有组织犯罪分子实施，并可判处至少4年监禁的犯罪行为。