关于联合国外空委观察员地位的研究

杜辉 郭筱曦 范志涵 张晓萌 吴迪

（1北京空间飞行器总体设计部 2中国航天科技国际交流中心 3中国空间技术研究院）

1 背景

进入21世纪，特别是2010年以来，越来越多的国家进入航天国家行列，更多的非政府实体参与到航天活动中，联合国和平利用外层空间委员会（简称外空委）的成员和观察员数量也随之快速增长。与此同时，联合国成员国是否拥有外空委观察员地位、非政府组织在外空委中的地位和作用等议事规则性质的问题也成为在外空委平台上引发讨论的重要事项。东西方在航天制度和文化上存在较大差异，其中一个重要的差异就是非政府组织的多寡。依靠以非政府组织为代表的非政府实体增强对规则的影响力，是美西方近年来在外空委着力运用的重要策略。因此，观察员地位和作用表面上是一个议事规则问题，实质上涉及到大国航天博弈。

1959年，联合国大会（以下简称“联大”）在其第1472（XIV）A号决议“和平利用外空国际合作”中，决定成立外空委，并要求该委员会向后续的联大届会汇报其活动[1]。根据决议，可以明确外空委是联大设立的附属机构，类型为常设的委员会。从逻辑上说，对于《联合国宪章》[2]和《联大议事规则》[3]有明确规定可适用于委员会的事项，外空委应予以遵守；同时，在不违反上述文件规定以及有关联大决议和决定的前提下，外空委也可以对自己的议事规则进行规定。联大有关规定印证了上述逻辑推断。《联合国宪章》仅赋予了联大根据需要设立附属机构的权利，没有对联大与附属机构的关系以及规则适用问题进行规定。《联大议事规则》第一六一条规定，“关于大会各委员会议事程序的规则及第四十五条和第六十条，适用于任何附属机构的议事程序，除非大会或附属机构另作决定。”第一六一条确立了联大议事规则适用于外空委的原则，那就是在联大或外空委没有另作决定的情况下，外空委需遵守《联大议事规则》中适用于附属机构的议事规则。

本文首先对联大关于观察员资格、加入程序和权利的规定进行了整理，分析了其对外空委的适用性，可为外空委有关规则思考提供借鉴；然后，对外空委有关观察员地位的规则进行了整理和分析，分析了有关发展动向；最后给出了改进建议，希望能对有关博弈提供支撑，对我国参与构建新的航天国际合作组织/机制提供有益借鉴。

2 联大关于观察员的规则

《联合国宪章》和《联合国议事规则》对联大成员资格、加入程序和权利有较为明确的规定，但是，并未对观察员资格、加入程序和权利进行专门阐述。联大关于观察员的有关规则主要源自实践，部分规则零星地出现在联大决议和决定中。实践中，联大通过决议授予观察员地位并对相应权利进行明确。

1994年12月，联大通过第49/426号决定“关于授予大会观察员地位的标准问题”以限制观察员数量的增加。根据该决定，观察员地位今后仅给予国家以及其活动涉及联大所关心事项的政府间组织[4]。

《联合国法律年鉴2008》收录了“联合国秘书处提供给政治事务部的关于大湖地区国际会议（ICGLR）地位的法律意见”，对联大授予观察员有关规则和程序进行了较为系统的说明[5]。根据该法律意见，给予国际组织观察员地位的进程，必须由一个或多个成员国发起。首先，一个或多个成员国请求在联大议程中加入一个适当的议题；并随请求应附上一份备忘录，解释为什么该议题应该被加入联大议程以及为什么该组织应该被授予观察员地位。然后，联大总务委员会对请求进行审议，并向联大提出是否应将该议题加入议程的建议。如果议题被加入议程，下一步是由一个成员国发起一个决议草案，据此，联大将决定所提到的政府间组织是否将被邀请以观察员地位参加联大会议和工作。最终，联大将对提出的决议作出决定。根据2000年联大通过的54/195号决议，在全会审议之前，联大第六委员会将会对所有观察员地位申请进行考虑。在第六委员会进行审议时，将会确定申请者是否拥有国际组织的法律地位。

联大已授予罗马教廷和巴勒斯坦国以观察员国地位参加联大届会和工作的权利和特权，它们的权利较其他观察员要大。其他观察员参加联大届会和工作的权利较为有限。它们可以在正式全体会议的辩论中发言，但是通常不能参加闭门会议；它们不能参与联署决议，不能提出程序性动议，例如程序问题。如果联大主席允许，观察员可以针对某一发言作出回应；在其他情况下，观察员不能作出回应[6]。欧盟作为一个特殊的政府间国际组织，一直在联大争取更多的权利。2011年5月3日，联大通过了A/RES/65/276*号决议《欧盟参加联合国的工作》，对欧盟的有关权利和安排进行了规定[7]。根据该规定，欧盟代表没有表决权，无权充任决议或决定草案的共同提案方，也无权推荐候选人；获准列入主要群组代表的发言者名单；获准口头提出欧盟成员国商定的提议和修正案。

在观察员资格和加入程序方面，联大的规定较为具体，与联大的具体机构设置和程序紧密联系，不具有普适性；且外空委已经形成了与联大较为不同的关于观察员资格和加入程序的规定和实践，所以联大上述规定并不能直接适用于外空委。尽管如此，作为联大的附属机构，外空委若制定有关规则，或就相关问题进行讨论和磋商时，仍应参考联大的有关规定和实践。在观察员的权利方面，考虑到目前外空委并未有明确的规定，若不与外空委已有规定相冲突，联大的有关规定和实践应可以适用于外空委。

3 外空委有关规定和实践

关于观察员地位的有关规则和实践

成员和观察员地位的授予，以及拥有上述地位的国家或其他实体参加活动的方式，应是一个组织或机制议事规则的重要内容。但是，长期以来，外空委从未正式通过其议事规则。2016年，秘书处较为全面地梳理了有关规则，并向2016年6月召开的外空委届会提交了会议室文件《与联合国和平利用外层空间委员会工作程序和方法相关规则摘编》[8]。此外，秘书处提交给2020年2月召开的第57届外空委科技分委会的《和平利用外空委员会及其附属机构治理和工作方法》也列出了成员已达成协商一致的措施[9]。

实践中，加入外空委的实体包括三类：联合国成员国、政府间国际组织和非政府组织。其中，只有联合国成员国可以成为外空委成员，政府间国际组织和非政府组织只能以观察员地位参加外空委有关活动。实践中，是否授予外空委成员地位由联大决定，结果在联大当年关于和平利用外空国际合作的决议中给出；是否授予观察员地位则由外空委决定，联大仅在当年关于和平利用外空国际合作的决议中进行核可。

对外空委历年文件进行分析，并结合外空委近年来的实践和秘书处提供的有关会议文件，可以总结出外空委关于观察员地位（包括：资格、加入程序和权利）的规则如下。

（1）观察员资格要求

结合有关文件和实践，可以将具有观察员资格的国家或实体分为4类：联合国成员国，联合国系统的组织和实体，国际政府间组织，以及国际非政府组织。

1）联合国成员国。1971年联大第2837（XXVI）号决议批准的联大程序和组织合理化问题特别委员会的结论[3]第九章“大会的附属机构”B部分“机构的组成”规定，“特别委员会认为每一机构的成员组成须视该机构的性质与职务而定，因此不能作笼统的规定。”“特别委员会认为大会各附属机构应有权适时邀请非该机构成员的成员国参加讨论该机构认为与该成员国有特别关系的问题，但无表决权。”据此可以认为，外空委有权确定自己的成员组成，且有权邀请非外空委成员的成员国参加外空委有关讨论。

《联大议事规则》除第十三章“委员会”对附属委员会的设立、主席团成员、工作的组织、会议的掌握、表决等具体业务进行了规定外，均未有与观察员地位有关的规定。《联大议事规则》第十三章第一〇〇条规定，“每个成员国可派遣代表一人出席各主要委员会和大会所设立的、全体成员国都有权派遣代表出席的任何其他委员会。”由于根据实践和联大关于和平利用外空国际合作的系列决议，外空委并不是全体联合国成员国都有权派遣代表出席的委员会，所以联合国成员国并没有不经批准派遣代表出席外空委的权利。

通过分析可知，若受到外空委邀请，联合国成员国可以参加外空委有关讨论，但是无表决权。若经外空委同意，联合国成员国可以观察员地位参加外空委的会议。

2）联合国系统的组织和实体。在实践中，联合国系统的组织和实体均可直接向秘书处报名，以观察员地位参加外空委及其附属机构的会议和活动。目前，还没有找到联合国、联大或外空委有关此方面的文字依据。

1961年联大1721（XVI）B决议要求外空委与外空事务相关的政府和非政府组织保持密切联系。1968年通过的联大2453（XXIII）B决议，请各专门机构及国际原子能机构审查其主管范围内各部门由于使用外空已发生或可能发生并经其认为应提请外空委注意之特别问题，并就此等问题向委员会提交报告，请其审议；同时请它们向外空委提送关于其在和平利用外空方面工作之进展报告。此后，1969—1974年，每年的联大关于和平利用外空国际合作的决议，都会提出相同的要求。1975—2003年，每年的联大关于和平利用外空国际合作的决议，请专门机构和其他国际组织向外空委提送关于其在和平利用外空方面工作之进展报告。2003—2013年开始，说法改为“联合国系统实体和其他国际组织”。2014年开始，每年的联大关于和平利用外空国际合作的决议不再提及上述内容。上述决议或可以看作是外空委与联合国系统组织和实体特殊关系的依据。

3）政府间组织和非政府组织。政府间组织和非政府组织需经过申请才能成为外空委观察员。1990年，第33届外空委届会考虑了向政府间和非政府组织授予外空委观察员地位的指南。当时的外空事务处建议了可能标准[10]。在第33届会议上，外空委同意了部分建议，并作出规定如下：申请外空委观察员地位的非政府组织应该拥有联合国经社理事会咨商地位；而且，作为其工作项目的一部分，该组织所关心的事务应该包含在外空委的能力范围之内。

在2010年举办的第53届会议上，外空委同意：观察员地位可临时授予非政府组织，期限为3年，等待它们申请联合国经社理事会咨商地位的状态信息；如有必要，临时观察员地位可以再延长1年；一旦确认这些组织的联合国经社理事会咨商地位后，将授予这些非政府组织常驻联合国外空委对政府间组织申请观察员地位的要求并不多，仅是要求其所处理的事务在外空委能力范围内，目的和目标符合联合国宪章精神、目标和原则[10]。

（2）成为观察员的程序规则

1）联合国成员国。结合上述关于观察员资格要求的分析，可以看出，联合国成员国申请成为观察员有两种途径：一是受到委员会的邀请参会；二是主动提出请求，并经委员会同意[11]。关于第二种途径，联合国成员国可以在外空委有关会议开始前，向秘书处提出请求，并请秘书处将请求转达给委员会决策。

2）联合国系统的组织和实体。实践中，联合国系统的组织和实体可以直接向秘书处报名，以观察员地位参加外空委及其附属机构的活动。

3）政府间组织和非政府组织。综合分析有关文件和近年来外空委的实践情况，可以得出政府间组织和非政府组织加入程序规则为：

第一步，致函外空委秘书处，表达申请加入的意愿，附上组织章程及相关文件，告知其工作与外空委的相关性。若申请者为非政府组织，还需提供经社理事会咨商地位证明文件、非盈利机构证明文件（非必要）等材料。

第二步，秘书处准备一份会议室文件，说明收到了申请，并把相关材料加入该文件。秘书处将该文件提交最近一次的外空委届会讨论。

第三步，外空委届会期间，与会代表在“其他事项”议题下，就申请加入外空委一事进行磋商。若达成协商一致，则在外空委当年提交给联大的报告中，建议联大授予该组织外空委观察员地位。若该组织为非政府组织且尚未获得经社理事会咨商地位，则建议联大授予其为期3年的临时观察员地位，以等待其申请经社理事会咨商地位的信息。

第四步，联大第四委员会和联大先后对外空委的报告进行审议。若同意，则在联大关于“和平利用外层空间方面的国际合作”决议予以核可。

（3）观察员的权利

目前，外空委并没有对观察员的权利作出明确的规定。结合有关规则讨论和外空委多年的实践，可以将观察员的权利归纳为如下几类：①观察员可以参加外空委及其下属小组委员会、以及工作组和专家组等的会议，并作议题发言或技术报告等；②观察员可以向外空委及其下属小组委员会提交关于其工作情况的报告；③观察员可以向外空委提出有关建议；④观察员不能参与决策。[11]

关于欧盟作为观察员的权利，外空委应结合《联大议事规则》有关规定来执行联大A/RES/65/276*号决议“欧盟参加联合国的工作”。欧盟代表曾多次在外空委及其附属机构的会议上援引上述决议。

有关发展动向

1）观察员资格审核较为宽松，获得观察员地位的非政府组织数量快速增长。自1959年正式成立直至2007年，外空委共授予22个组织观察员地位，且观察员组织大多为政府间国际组织或者国际知名的非政府组织。相比之下，2008—2022年，外空委观察员组织则新增了27个，且绝大部分新获得观察员地位的组织都是非政府性质的，有些甚至是私人基金会或是新成立不久尚未开展实质工作的非盈利组织。对于未及时取得经社理事会咨商地位的观察员，外空委在实践中存在没有按照规定取消其观察员地位的情况。

2）观察员所受约束较小，权利有扩大的趋势。外空委秘书处虽对观察员资格和观察员地位授予程序进行了摘编，但是并没有给出观察员的权利和参与议事的完整规则。不具有经社理事会咨商地位、尚未取得常驻观察员地位的组织和实体，在实践中，与常驻观察员权利没有区别。观察员针对决策性质的问题发表意见的情况时有发生；某观察员组织提出了设立纪念日这一明显具有提案性质的动议，还得到了外空委批准；某观察员组织员工，还可能担任某工作组主席。

3）国际政治对外空委观察员地位授予工作的影响有增加的趋势。自2017年起，外空委几乎每年均会因为某国申请成为观察员而引发激烈辩论，多次因无法达成协商一致而将问题转移到联大审议。在俄乌冲突的背景下，外空委受到国际政治局势影响的趋势更加明显。可以预见，未来外空委围绕观察员地位授予问题的政治博弈仍会加剧。

4 建议

在大量来自发达国家的非政府组织成为外空委观察员并在其中发挥越来越大影响力的背景下，新兴航天国家以及发展中国家的“声音”势必会受到削弱，这些国家在外空规则博弈中的话语权和影响力必然受到负面影响，并进而无法有效维护自己的航天发展利益。与此同时，外空委作为外空领域最具权威的政府间平台的地位也势必受到削弱，这十分不利于构建以联合国为核心的外空全球治理体系。所以说，外空委观察员地位不仅是一个议事规则问题，更是一个事关大国博弈的重要问题。为促进外空委健康发展，维护我国以及广大新兴航天国家和发展中国家的航天发展利益，提出以下关于观察员地位的建议。

1）建议推动外空委明确观察员参与议事的规则，对观察员权利进行适当约束。联大对观察员的权利有较大的限制，除梵蒂冈和巴勒斯坦两个非联合国成员国外，其他常驻观察员均不拥有共提决议、就自身相关事项进行答辩和参加闭门会议的权利。建议外空委明确：观察员不拥有独自发起或共提任何具有提案、动议性质倡议和建议的权利，限制观察员答辩的权利，只允许观察员提交关于其自身事务中落入外空委能力范围之内的工作进展情况的报告，明确区分常驻观察员和观察员的权利，明确联合国成员国作为观察员参加外空委工作的权利。

2）建议推动外空委限制观察员数量的增长。限制观察员数量增长，有利于外空委更好地按照1472（XIV）A决议履行自身职能，将有限的资源更加聚焦于鼓励开展国家级外空研究计划、促进国家间的外空合作。1994年12月，联大通过的第49/426号决议的目的就是为了限制观察员数量的增加。建议促使外空委借鉴联大的有益实践，从如下3个方面限制观察员数量的增长：一是将观察员地位仅授予政府间国际组织和具有广泛影响的国际性的非政府组织；二是不将观察员地位授予开展商业活动的非政府组织以及私人基金会资助的非政府组织；三是仅将观察员地位授予拥有经社理事会咨商地位的国际性非政府组织。

3）建议推动外空委进一步规范授予观察员地位的程序。参照联大观察员地位的程序，建议观察员申请应该由至少一个外空委成员发起提案，请外空委授予某个政府间组织或非政府组织观察员地位，改变目前由政府间组织和非政府组织自行向外空委提出请求的现状；参照联大既有实践，在外空委就是否授予观察员地位进行决策前，建议请法律小组委员会就申请者的法律状态给出意见。