城市更新背景下大型建筑国企的应对策略分析

摘 要：城市更新时代到来，崭新赛道充满机遇和挑战。本文采用SWOT分析法，分析了大型建筑国企在城市更新时代面临的机遇、挑战和自身的优劣势，提出大型建筑国企可以发挥自身综合片区开发的丰富经验、全产业链的优势，通过PPP模式进入城市更新项目，解决城市更新项目资金需求大、建设周期长、涉及利益广等问题，推动自身转型升级，实现经济效益和社会效益的统一。论证PPP模式进入城市更新项目模式的可行性，并以正在实施的江苏南京鼓楼区铁北片区“城市更新”PPP投资项目作为案例，对项目的实施情况进行总结，实证了该模式的可行性。

关键词：城市更新；PPP模式；融资渠道；转型升级

2022年末，我国常住人口城镇化率为65.22%，增速进一步放缓。随着这些年城镇化持续推进，城市更新的时代到来。我国“十四五”规划提出“实施城市更新行动”，城市更新国家战略地位也得到了进一步提升。目前，从国家部委到地方政府，政策体系正在逐步完善，各方面对城市更新认识、探索和实践不断深化。

城市更新领域进入门槛高，政策影响深，产业链条多，参与主体广，项目大多是“重資产、长周期”，操盘风险高。从社会角度看，城市更新可以改善人居环境、提升人民生活品质、重塑产业结构、提升城市能级、推动城市向内涵式发展。从企业角度看，城市更新内涵丰富，商业价值和社会效益巨大，为企业服务国家战略、发挥全产业链优势、培育新业务提供了重大机遇，适合规模较大、全产业链的企业布局。对大型建筑国企而言，也要适应时代趋势变化，抓住机遇，转变战略，且要快速行动，有所作为。

一、城市更新背景下大型建筑国企面临的机遇

（一）建筑行业增速趋缓，城市更新成为新赛道

建筑业总产值年均增速从“十二五”规划时期的13.5%，逐步下滑至“十三五”规划时期7.9%，进入“十四五”规划时期，建筑业总产值同比增速不断放缓。2022年，全国建筑业总产值为311979.8亿元，同比增长6.5%，增速降低4.5个百分点。未来，我国建筑行业增速将进一步趋缓，建筑国企急要培育新的增长点。

与此同时，我国“十四五”规划提出实施城市更新行动，未来五年要完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造[1]。中国指数研究院分析，目前存量更新市场空间500万亿元，按照每年2%左右转化率计算，预计每年全国城市更新规模超过10万亿元，一个全新的万亿元级市场、业务新赛道正在形成。

（二）成为获取土地重要方式，项目利润率更高

随着一二线城市核心区域土地开发接近饱和，土地供应紧张，城市更新有助于盘活现有存量用地。对企业而言，一二线城市土地供应日趋紧张，通过参与城市更新，可有效增加一二线城市的土地储备。在集中发布出让公告、集中组织出让活动的“两集中”新规背景下，热点城市土地招拍挂热度依旧较高，优质土地获取难度增大，利润空间受到挤压。相比竞争激烈的招拍挂拿地方式，城市更新模式能以更低地价获取核心地区、优质的土地资源，保障项目获取更高利润[2]。目前，普通住宅开发项目利润率一般在10%左右，而城市更新整体毛利率40%—50%，净利率约15%。

（三）城市更新项目区域占优，履约更有保障

城市更新中，一二线城市是主力，且城市更新项目大都位于城市核心区域，项目也是推动产业结构升级，推动原有业务与新产业经济形式结合，借助城市更新“腾笼换鸟”，实现人居环境改善、产业转型升级和历史文化保护等。导入的是先进的、有发展前途的现代制造业和现代服务业，吸引优秀人才流入，促进产业和消费的持续升级。而城市更新项目大都在城镇化发展较为成熟的地区，良好的区位条件、政府实力和产业都是项目成功的保障，有利于城市更新参与企业的利益实现。

二、城市更新背景下大型建筑国企面临的挑战

（一）政策不确定性挑战

目前，城市更新行动刚刚提出，虽有中央各类文件的大力支持，但因各地发展情况和地方特色的不同，中央文件中没有明确的操作模式。各个地方都在摸索适合自身做法，如广州微改造、深圳综合治理、上海风貌保护、北京有机更新等，但尚未形成通行的实施细则，政策有待进一步完善。各地政府仅能根据各地条件不同，进行较长的摸索寻找适合本地的政策模式[3]。城市更新项目还需考虑到各地区文化经济情况不同而有所差异。

（二）投入产出平衡挑战

目前，在城市更新不被允许大规模拆建的情况下，全国各地遇到最大的问题还是政府财力不足。如何引入更多的社会资本参与，参与企业如何实现财务平衡，如何有序退出，都需进一步探索。对于参与企业来讲，城市更新项目与传统地产“短平快、高周转”模式差别较大，项目建设过程需要大量、长周期的资金投入，如何得到这样的苛刻的融资，未来如何盈利或退出也是巨大挑战。如当前老旧小区改造项目的银行贷款年化利率约在8%到9%，资金成本偏高，且融资渠道较窄。

（三）资源整合能力挑战

城市更新涉及投资规划、设计、建造、运营等全产业链，产权结构复杂。参与企业不再单纯地向政府购买服务，而需要承担一部分政府职责，如拆迁意愿征询、规划编制、资金筹措、风险评估、城市运营等，这对企业综合能力提出更高要求。以部分城市中推行中的老旧小区改造项目为例，产权所有方经常涉及政府、国有企业、社区、街道等，项目中各方的协调难度大。需要统筹利用好企业内外部优质资源，企业必须具备全产业链专业实力和跨行业的资源整合能力。大型建筑国企虽然在各个专业方向均有丰富储备和业务能力，但是缺乏良好的协同机制，较难发挥全产业链的整体优势，在统筹整合政府、金融、商业、社会服务等外部资源方面也存在短板。

（四）产业运营能力挑战

城市更新项目涉及业态丰富，需要实施单位具备相匹配的产业导入和运营能力，这也是城市更新项目稳定投资收益的重要保障。尤其是对工业园区改造、旧厂房改造等项目，投资回收和退出主要依赖产业导入和运营情况好坏。大型建筑国企主要擅长投资建设，在产业运营方面又是一个巨大挑战。

三、大型建筑国企进入城市更新领域的优势

（一）企业品牌价值

企业品牌价值是大型建筑国企拓展城市更新业务的基础。城市更新往往需要平衡政府、居民及企业三方利益，不仅需要企业具备专业的业务能力，更需要企业具备较强的社会责任感。大型建筑国企因其特殊身份和地位，能更好地兼顾社会公共利益，更易取得政府信任。

（二）全产业链资源

全产业链资源储备是全大型建筑国企拓展城市更新业务的支撑。全大型建筑国企具备“投资、规划、设计、建造、运营”等各自领域的专业实力和资源储备，具备进军城市更新领域的潜在条件。

（三）融资成本优势

更低的融资成本是全大型建筑国企拓展城市更新业务的突出优势。城市更新项目资金需求量大，资金平衡难度高，对企业融资能力要求极高。大型建筑国企在错综复杂商业环境中始终保持稳健经营，保持行业内全球最高信用评级，为企业拓展城市更新业务提供融资成本优势。

（四）专业操盘能力

專业操盘能力是大型建筑国企拓展城市更新项目的核心所在。城市更新项目业态丰富，包含住宅开发、建筑改造、招商运营、物业管理等，需要专业操盘能力。大型建筑国企具有丰富的过往业绩和人才储备，具备布局城市更新复合业态的能力。

四、大型建筑国企进入城市更新领域的劣势

（一）兼顾经济和社会效益，投资更谨慎、选择面更窄

城市更新投资是跨越时间周期投资，需要综合考虑经济效益和社会价值平衡。而大型建筑企业大多为国企，不仅是追求短期的经济利益，更多关注社会效益，对于有些项目的选择就有很多局限性，不能像私企和小型企业那样，追求短期利益和灵活掉头，实施过程也有很多的不确定性需要提前考虑和规避，从而投资决策就更为谨慎。

（二）对于新模式的论证、审批周期较长，决策效率较低

大型建筑国企对于城市更新业务的研究链条较长，对于市场变化的反应较慢，对于城市更新这类新兴的项目可能错失先机。而民营企业则是船小好调头，及早切入了城市更新市场，取得了先发优势。比如民营企业佳兆业起步较早进军了旧改领域，城市更新业务走在前列，依托城市更新项目形成了资源优势和品牌效益，推动城市更新与综合开发、产业运营、配套运营等业务协同发展。

（三）起步较晚，经验较缺乏，缺少可复制的模式和经验

大型建筑国企对于城市更新业务的研究切入较晚，参与老旧小区改造项目不多，经验不充足，整体处于初步阶段，尚未形成稳定、可复制推广的盈利模式。对于企业能参与哪些城市更新项目，能够参与到什么程度，目前还属于“一事一议”。对项目的实施、推进和推广都探索较少，也容易造成工期长、投入大的局面。

五、采取PPP模式切入城市更新的可行性分析

经过对比分析，大型建筑国企可以采取PPP模式，来切入城市更新的项目。通过PPP模式，大型建筑国企可以发挥其综合性片区开发运营的丰富经验、雄厚资金储备和综合统筹能力，将多方利益进行统筹，将可开发的资源或权益捆绑实施，将不同来源、不同形式的现金流组合起来，使同组合后的现金流能覆盖城市项目的投资、运营成本、税费及利润回报，从经济层面保障更新单元内公共设施落实的可实施性，兼顾经济效益和社会效益[4]。

（一）能有效拓宽城市更新项目融资渠道

老旧小区、街区的改造、城中村的拆迁、历史文化遗产的保护等都需要大量的资金投入，现有融资渠道获得资金量有限，阻碍城市更新进程。PPP模式下政府通过引入多元化的社会投资，能为城市更新项目开拓融资渠道，缓解项目建设中资金不足的问题。将PPP模式引入城市更新，由于市场主体与政府共同参与，引入社会资本，减轻政府财政压力，降低融资成本，提高资金使用效率。

（二）有利于提高区域的服务水平和效率

政府投资建设项目由于没有竞争关系，通常是高投入低产出，经济效益和管理效率都不高。而大型建筑国企作为社会投资者，对城市更新项目进行投资是有盈利的要求，希望这些项目能让其得到稳定报酬。为此，大型建筑国企更有动力在项目的建设运营过程中采用先进的技术、规范的制度、科学的管理模式，政府和市场可以充分发挥各自的优势，实现优势互补，不仅带来先进的管理运营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资金，也将给城市更新实施与管理带来活力。这将有利于城市更新项目管理效率及服务质量的提高[5]。同时，由于其融资渠道多元化，各方利益的倒逼和博弈，项目推进效率非常高。

（三）有利于发挥专业优势，提升风险管控水平

大型建筑国企是PPP项目主力，有丰富城镇综合开发的经验，对于城市更新这类涉及拆迁、设计、重建等复杂业务的项目，有利于借鉴大型建筑国企综合开发经验。综合考虑法律法规与公共利益的基础上，PPP模式将风险分配给能够更好控制那些风险的一方，与政府承担全部风险的项目建设方式相比，针对性增强，风险控制成本降低，风险控制效率得到提高，提升了项目的综合价值，同时也有利于大型建筑国企自身的转型发展。

（四）有利于实现多方共赢，公众利益得到保障

城市更新项目采用PPP模式涉及的利益相关者包括：政府部门、区域公众、社会投资者、金融机构、工程承包公司、原材料供应商等，各自在项目中充当不同角色，承担不同职责[6]。利益相关方以合同形式进行管理，项目合同从项目系统总目标出发明确约定了每一个利益相关者责、权、利，形成约束，并且整个项目实施过程中政府都进行监督，避免城市更新中“重经济、轻社会”的问题[7]。建立有效的利益共享和风险分配机制，实现主体间的利益协调，从而有利于实现政府、企业、公众各方利益，这正是城市更新发展的目标。

六、案例分析

江苏省南京市鼓楼区铁北片区“城市更新”PPP投资项目是鼓楼区与中建八局签约的采取PPP模式推进的城市更新项目，是典型的大型建筑央企采用PPP模式参与城市更新的项目，探索出了创新路径和科学模式，取得了积极成效和典型经验，为大型建筑国企进入城市更新工作提供了鲜活生动和可借鉴的样本。主要特点有：

1.项目规模大，涉及产业链长

该项目涉及地块为南京铁北最大棚户区-金燕路西侧和金陵村象山地块，区域面积13.8平方公里，涉及689户居民、21家单位，占地面积逾19万平方米拆迁征收工作，整个更新项目涉及山体修复、水系治理、街区微改造和慢行系统构建等环境精修，以及老旧小区改造、公寓保障房建设、市政道路等城市配套设施建设。大型建筑国企中建八局有着丰富的经验，能统筹征收拆迁、城中村改造、保障房建设和产业规划发展等。

2.投资规模大，社会资本参与

该项目建设周期长、投入大，总投资182亿元，采取“收益共享、风险共担”的PPP模式，通过政企合作，引入了较强的资金实力和融资能力的大型建筑国企中建八局共同实施，减轻政府财政压力，实现撬动社会资本目的。

3.更好地兼顾公众利益和诉求

从人民群众关心问题和现实利益出发，征求居民意见并充分吸收采纳。该项目高度重视居民回迁安置工作，片区将新建设4个保障房项目、修建13条道路、建设4个绿地公园，着力改造完善小区配套和市政基础设施，提升社区公共服务水平，解决老旧小区停车难、公共配套不足等问题，建设人民群众满意的居住社区。

4.以城市更新推动产业发展升级

该项目的产业规划是打造以商务商贸、新型都市工业为基础支撑，以数字经济特色细分产业为引领带动的“2+1”产业体系。大力发展人工智能、大数据、云计算等前沿数字技术，发挥科技引领作用，助力产业提升和城市数字化发展，实现数字服务产业、数字服务生活、数字服务城市的全方位复合式发展，积极打造融入数字经济元素后的新经济、新模式、新业态，实现跨越式发展和创新转型。

5.借助城市更新推动政府治理更新

幕府创新区联合中建八局，加强与国家信息中心合作，开展智慧政府课题研究，加快推进片区智慧城市顶层设计研究，通过开放部分场景、探索推进城市治理智慧化解决方案，提升区域城市治理能力，实现城市治理现代化。

城市更新时代，大型建筑国企面临着机遇与挑战，通过PPP模式，发挥专业优势，克服不足短板，进入城市更新领域，推动自身转型升级，实现经济效益和社会效益的统一。在实施的鼓楼区铁北片区“城市更新”PPP投资项目中，也实证了该模式的可行性。但也应看到PPP模式适用于回报机制较为成熟的项目，由于PPP项目有财政承受能力10%限额的红线，其发展规模也受到一定限制。

參考文献

[1] 杨再林.哈尔滨市老旧小区治理问题与对策研究[D].哈尔滨商业大学，2021.DOI：10.27787/d.cnki.ghrbs.2021.000407.

[2] 王晖.城市转型发展背景下我国城市更新项目PPP模式研究[J].中国市场，2022（09）：24-25.DOI：10.13939/j.cnki. zgsc.2022.09.024.

[3] 王金玉.PPP模式下公众参与对城市更新项目绩效的影响研究[D].天津商业大学，2021.DOI：10.27362/d.cnki. gtsxy.2021.000146.

[4] 黄世为.长三角一体化背景下城市更新的投资机遇、挑战与路径[J].上海城市管理，2021，30（05）：82-85.

[5] 司婧平，陈伟新，牟旭方，曾钰桓.以PPP模式为路径的深圳城市更新探索——以深圳龙岗区为例[C].共享与品质——2018中国城市规划年会论文集（02城市更新），2018：1124-1134.

[6] 杨斌，杨海军，乔振勇，冮军.“双碳”目标下国有大型建筑企业应对策略研究[J].四川建筑科学研究，2022，48（04）：72-80.DOI：10.19794/j.cnki.1008-1933.2022.0050.

[7] 魏航.从城市更新PPP项目探究城市治理理论“中国化”[J].经济研究参考，2019（15）：52-60.DOI：10.16110/j.cnki. issn2095-3151.2019.15.005.

（作者系中建方程华东公司中级经济师，综合办公室主任）