授权经营（ABO)：赋予业主单位“经营者”活力

全卓伟

摘 要：基础设施投融资体制改革经历了数轮变迁，目前还在不断的调整完善中。经过三年新冠病毒感染疫情，各级政府层面在基础设施方面的财力，已经难以覆盖未来的投资需求，迫切需要建立新的投融资机制。本文以京投公司授权经营（ABO）模式为切入点，链接了授权模式在不同城建领域中的实际应用，深入剖析了该模式的适用性特征，指出了该模式在城市建设里的价值体现，并对操作过程提出了相关建议。

关键词：基础设施；投融资模式；授权经营

ABO（授权—建设—运营，以下简称“授权经营”）模式来源于2016年北京市轨道交通行业由北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）具体实施的一项机制创新。与PPP、特许经营不同的是，授权经营（ABO）没有上位法作支撑，没有清晰、可界定的政策条款作依据，更多的是一种带有创新探索性质的实践。因此，本文尝试通过具体案例浅析该模式的产生的背景、主要内容，以及在地方城市建设中的应用，希冀能为承担地方基础设施投资建设运营的属地大型企业提供参考。

一、京投公司授权经营（ABO）模式

根据有限的公开资料，2016年北京市交通委代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》，该授权经营协议结合了北京市轨道交通实际情况，创造性地提出了授权（Authorize ）—建设（Build）—运营（Operate）模式。即由北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通行业的业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市街道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务，并且在《授权经营协议》中，以授权经营费的形式，约定了北京市财政给予京投公司的一揽子资金支持政策。

（一）模式产生背景

1.京投成立，“投资、建设、运营”三分开

追溯到2003年左右，北京市出台《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》（以下简称“《实施意见》”），并且为提高轨道交通领域的投融资和建设运营效率，将当时的北京地铁集团拆分成了京投公司、地铁建管公司和地铁运营公司，根据《实施意见》将北京市地铁行业的投融资平台职能赋予了京投公司，其后三分开体制维持了十余年。

2.政府固定资产投资模式转变，京投以契约化方式重塑业主地位

2007年前后，轨道交通建设北京城市发展的重大战略性举措，根据测算，政府财政予以支持的资金缺口在未来10年间大致有1000亿元。随后，北京市财政通过资本金注入和投资补助这两种方式每年拨付京投公司100亿元的支持资金，为北京市轨道交通线网建设注入了发展信用，京投公司在融资市场上也获得了很高的信用评级。伴随北京市轨道交通线网规划的修编和扩张，北京市对于京投公司的支持资金规模逐步提升到了每年150亿元～200亿元。

2015年前后，国家提出“取消融资平台公司的政府融资职能”，这使得京投公司通过依赖北京市的政策支持，以轨道交通领域政府投融资平台身份在市场上融资的方式不再适用，必须找到更加市场化的模式，维系自身在金融市场上的评级地位和融资能力。于是，授权经营（ABO）模式浮出水面。北京市交通委代表北京市政府，与京投公司签署了《北京市轨道交通授权经营协议》。

3.京投获得建设功能，行业进入“投资、建设、运营”三统一

2019年开始，京投公司和北京市轨道交通建设管理公司（原地铁建管公司）合并重组，落实“授权（Authorize）”“建设（Build）”“运营（Operate）”模式，发挥京投公司在轨道交通行业的整体效应，结束实施十余年的三分开体制。

（二）具体内容

《授权经营协议》中的服务费整合了轨道交通建设专项资金、更新改造专项资金、运营补贴等政府性资金，支撑京投公司提供投资、建设、运营等整体服务。根据当期轨道交通建设规划和市财力承受水平， 2016—2025年每年安排295亿元，2026—2045年按照总投资完成情况、利率水平、票制票价变化和新增调整等事项进行调整。

实际执行情况看，2015—2017年，京投公司实际收到轨道授权经营服务费分别为255亿元、295亿元和295亿元。以2017年为例，295亿元中255亿元为建设资金补贴，40亿元为更新改造和运营亏损补贴。补贴之下，若项目还有资金缺口由京投公司自行筹集。

（三）主要关注的三个方面

1.京投公司可以公开化、契约化获得政府的直接授权

从京投公司与政府的关系来看，通过授权经营模式，政府回归行政管理和监督角色，履行规则制定、绩效考核等职责，京投公司统筹项目的投资、筹资、建设、设计、运营管理等工作，实现政府职能在操作层面的延伸，成为政府和城市发展中在轨交行业的代理人。在北京城市轨道交通领域，京投公司是按照现代企业制度和市场规则运行的地方国有企业，并且与政府有高度一致的目标。北京市交通委对京投公司不存在政府与社会资本之间的议价关系，而是对京投公司实行绩效考核。

从直接授权行为而言，京投公司授权经营（ABO）模式的特点在于：一是被授权主体不是某一个具体项目的法人，而是一揽子规划项目的总体业主，是政府发展城市的职能在操作层面的统筹载体；二是京投公司首次将地方政府与属地国企之间的授权经营公开化和契约化。這种授权体现为协议的形式，而不是简单的一纸批文，政府不仅仅授予了权利和责任，同样给予了稳定的支持保障。这与地方政府在一些重大项目上，直接组建公司、给予专项资金支持和政策支持，内部授权国资主体实施项目有所不同。

2.京投公司的融资行为尚未被认为是政府隐性债务

从公开资料的表述看，一是京投公司授权经营模式基于的是财政预算的主动安排。在既定战略性建设任务（以轨道交通线网规划实施为评估基础）目标下，北京市给予京投公司一揽子的资金支持，作为一种主动性、中长期预算安排；二是已经披露的资料中，目前没有找到财政部门针对任何金融机构或者具体的融资行为做出兜底的安排。这种安排，有利于给轨道交通领域注入充分的发展信用，有利于京投公司在财政稳定支持下统筹使用行业发展所需的资金；三是京投公司嫁接整合了财政支持和市场化融资。北京市给予京投公司的一揽子“授权经营费”，京投公司通过传统政府固定资产投资方式中资本金出资、投资补助以及针对公益性行业定价亏损的价格补贴进行了综合运用。京投公司通过金融机构获得的市场化融资，是金融机构基于项目、线路和企业信用能力提供的。这样的操作更接近《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）中提出的“合理保障融资平台公司正常融资需求”“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任”。

3.京投公司将ABO与特许经营等组合发挥更大效用

京投公司在不同地铁线路投资建设中，灵活采用了“ABO+特许经营”“ABO+O&M”“ABO+委托代建”等多种模式，其中与特许经营的组合使用频率最高。从企业经营效益看，2016年，京投公司总资产4354.98亿元，归母净利润16.62亿元。2019年，京投公司总资产达到6211.65亿元，增幅43%；归母净利润30.34亿元，接近翻了一番。企业资产负债率基本保持在62%左右。

二、授权经营（ABO）模式在地方城市建设中的应用

2018年以来，授权经营（ABO）模式在有限的城市建设领域拓展了应用，目前主要集中在供排水、环卫运营、城市更新、片区综合开发。对收费公路项目还处在研究阶段。

（一）成都双流片区城市合伙人项目

根据成都市国资委发布，该项目在开发运作机制的顶层设计和实操层面总体遵循了率先政策引导、强化组织保障、引入城市合伙人、策划规划引领和全程风控机制等五大方面，共同确保项目顺利运作。具体有以下三个阶段助力成都逐步形成以政府主导、市场主体、商业化逻辑，投融资规建管一体化的新区营城模式：

第一阶段，表明支持市/区属固有国企担任综合运营商的态度。2019年，成都市政府发布了支持市属国企开展城市综合运营和加快完善都市产业功能区投融资服务体系的政策文件，建立起市、区政府与市属国有企业、社会资本、金融机构的利益平衡机制。

第二阶段，通过开发导则锁定授权经营的开发模式和主体身份。2020年，先后出台关于成都市双流片区和东部新区片区的综合开发导则。其中，要求城市合伙人信用评级达AAA，上一年度国内行业排名全国100强以内，具备较强片区投资融资、规划建设、产业导入和运营管理能力，以及在国内主导片区综合开发、城市有机更新的成功案例和经验。

第三阶段，进行导则指引下授权经营和综合开发项目化、产业化运用。遵循“政府债务隔离、综合一体化开发、项目封闭运作”等原则，授权空港兴城产投公司作为主体，通过合规方式选择城市合伙人，组建合资公司统筹进行项目开发。空港兴城产投公司与西航港开发区管委会签署《片区综合开发授权委托协议书》；合资公司与空港兴城产投公司签订《片区综合开发投资协议》，确定项目的特许经营主体，完成片区内开发的相关建设任务。

（二）福州滨海新城供排水ABO项目

通过“授权经营+特许经营”达成契约化的公共合作。为加快推进滨海新城的民生设施及市政公共事业的建设，2019年7月，长乐区住房和城乡建设局与福州市滨海水务发展有限公司签署《福州市长乐区暨滨海新城供排水授权经营协议》，由政府制定规则、考核绩效并支付服务费；福州市长乐区住房与城乡建设局不可撤销地授予福州市滨海水务发展有限公司独占且排他地享有在本协议约定的区域范围和权利期限内，建设、代管、代建、运营、维护供水设施、处理原水向用户提供供水服务并收取代管费、代建费和水费，以及代管、代建、运营、维护排水设施并收取代管费、代建费、运营维护费和维修费等费用的权利。并且，滨海发展公司与长乐区住房和城乡建设局签订本项目的《特许经营协议》，经营期限三十年。

（三）福建漳州、湖南湘潭等地环卫一体化ABO项目

2018年8月，漳州市城管局与漳州环境集团签署《漳州市主城区生活垃圾清洁直运授权经营（ABO）项目授权经营协议》，并且督促漳州环境集团做好主城区、龙文区、芗城区环卫运营项目（机械保洁、人工保洁、垃圾直运）的建设运营。

2020年9月，湘潭经济技术开发区城区公布环卫一体化项目采用ABO+TOT模式运作。其中，ABO模式合作期限为15年，经开区建设局授权企业履行业主职责，依法提供湘潭经开区城区道路清扫保洁、垃圾收转运、垃圾分类试点、现有公厕及垃圾中转站的维护及其他环卫基础设施建设管理和运营等服务，经开区建设局通过绩效考核，支付授權建设管理运营服务费（3973.96万元/年），授权建设管理运营服务费采取三年一议价，议价依据为道路面积增加、道路等级调整以及国家相应政策性调整等。TOT模式是特许经营者出资人民币1亿元购买环卫存量资产，运营管理5年后，将运行完好的环卫资产等价移交给湘潭经开区。

（四）甘肃省交通厅研究ABO模式在收费公路中的应用

根据公开资料，2021年3月，甘肃省交通运输厅听取了《ABO模式在甘肃省收费公路项目中的应用研究》课题阶段性成果汇报。课题提出，ABO模式应主要针对政府收费公路，且由于经营过程中没有进行过收费公路权益的转让，并且收费收入执行收支两条线管理等界定理由，不影响政府收费公路的基本属性。在具体实施过程中不能照搬京投公司的操作手法，结合收费公路项目特点，参照ABO模式的基本思路，创新投融资模式和交易结构，合理合规地加以实施。

课题设计了“公路+路衍资源”综合一体化开发授权经营思路，即通过“公路撬资源、资源变资产、资产变资本、资本变资金”的操作思路，解决建设资金不足的矛盾，同时统筹安排公益性的政府收费公路项目与市场化的路衍产业项目，利用路衍产业的收益来弥补收费公路项目的企业投资，实现“公路+产业”融合发展。这与国家近年来高度重视交通运输与关联产业协同发展相向而行。

三、结语

综上所述，授权经营（ABO）模式在行业和片区上的应用，从实践角度体现了其具备的特性，给出了一定的借鉴价值，以及对其合规性的探索。

（一）授权经营模式的四个特性

一是属地专营特性。属地大型国企对特定领域的专属经营成为该模式的重点。二是区域统筹特性。相较于独立项目的分别实施，区域目标项目的整体授权经营更能发挥ABO的优势，同时也有利于大型地方国企对本地特定领域所有项目的统筹规划、统一建设、统一运营和系统做好资产管理和资源开发。三是弱市场化特性。从实践上看目前授权经营模式重点并不落在“市场化条件较好”的项目上，更多的落在收益属性不明显、对社会资本吸引力不强、区域统筹实施必要性突出的领域，或者虽然收益性好，但政府垄断经营特征明显的领域。四是国资管理特性。地方政府与属地国企之间的内部授权经营在各地特定行业中广泛存在。例如，地铁集团对城市地铁的专属经营，交通集团对高速公路专属经营，自来水公司对区域供水的专属经营等。从这个角度而言，授权经营模式更像是国有资产授权经营体制的衍生产物。通过地方大型国企的专属经营，实现所有权和经营权的分离，被授权国企不但需要统筹提供区域内所需的特定公共服务，还可能会承担国有资产管理等其他职能。

（二）授权经营模式的三方面价值

通过案例反映出该模式的概念并不特别，植根其上的城市运营理念更具探索价值：一是城市经营在中观和操作层面的统筹价值。城市是一个复杂的巨系统，规划落实层面加强统筹是提高城市发展质量的重要手段之一。其中，在城市各个行业领域、功能区（新区）等中观层面上，通过授权进行一揽子的政策支持、规划、投融资和建设运营，可以作为一种现实可操作的参考方式。在具体实践中，可以一揽子授权之下，进一步组合运用特许经营、地方债、购买服务等方式，来实现统筹发展的目标；二是被授权的属地国企在专业化运作、知识管理和创新探索上的载体价值。中观层面的城市运营，以及微观层面上每个项目的建设和运营，都对专业管理能力的要求越来越高，这些专业知识和技能的积累和传承，更可能在各类行业化或是综合性的城投企业中实现；三是通过一揽子财政和政策支持为城市运营领域注入发展信用的价值。授权经营模式下的财政支持政策（授权经营费），主要是基于对未来行业项目、城市功能区建设资金需求的评估，主动做出的中长期预算支持，并且综合运用了常规政府固定资产投资资金支持的手段，为行业发展建立了信用基础。

（三）授权经营模式的合规性

目前为止，仍有部分观点认为授权经营模式“存在一定政府隐性债务风险隐患”。为规避各种质疑，各地政府大多在实际操作中采用“有授权经营之实，无授权经营之名”的管理手势，支持屬地大型国企参与城市基础设施投资建设。

实际上是否形成政府隐性负债，关键是要看项目层面具体的边界安排。在实际操作中，授权经营模式更需要注重前期论证，综合考虑地方和行业法律法规，仔细甄别授权项目，完善程序性设置，注重实质经营、后期评估和绩效考核。

参考文献：

[1] 赵周杰，倪政.ABO模式解析及相关思考[J].中国工程咨询，2019（08）：78-81.

[2] 景宏福，樊建强. ABO模式在收费公路领域的创新应用[J].中国公路，2022.

[3] 白云生.北京城市轨道交通实行ABO模式[J].城市轨道交通，2016（3）：32-33.

[4] 刘柱成，贺蕾.ABO模式之思考[J].经济研究导刊，2020（31）：68-69.

[5] 范锐平，处理“六大关系” 实现“五个转变”——以片区综合开发推动新区高质量建设的成都实践[J].城市规划，2020.

（作者系上海城投（集团）有限公司战略企划部总经理）