改革开放以来我国边疆治理政策的历史演进与结构特征

2023-10-01吴开松王潇

江汉论坛 2023年9期

吴开松王潇

摘要：推进边疆治理体系和治理能力现代化，是实现边疆治理创新的必然选择。运用Nvivo软件对改革开放以来中央层面发布的123份边疆治理政策文本进行分析，可以发现：我国边疆治理政策的核心经历了由保稳定到促发展、再到强边疆的转变，边疆治理政策趋向成熟。但边疆治理政策对供给型政策工具有较强的依赖性，政策工具使用领域与政策目标的匹配不均衡，对铸牢边疆地区各族人民中华民族共同体意识的聚焦程度有待提高。要促进政策工具结构合理化，推动政策工具与政策目标的整合，提高铸牢中华民族共同体意识的政策聚焦度，从而不断健全和完善我国的边疆治理政策。

关键词：民族政策；边疆治理；政策文本；质性分析

基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“中华民族伟大复兴视域下民族事务治理法治化研究”（19ZDA171）

中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2023）09-0038-10

党的二十大报告指出，要加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。边疆治理本质上就是运用国家权力解决边疆实际问题，实现边疆发展、巩固和安全的过程。（1）边疆治理绩效事关国家稳定和未来发展。（2）我国历来重视边疆治理，随着时局的变化不断调整优化边疆治理政策，对于持续推动边疆地区安全和社会发展稳定产生了重要影响。尤其是改革开放以来，边疆治理政策不断深化边疆治理的理论和制度创新，对于实现边疆治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、研究方法与数据来源

边疆政策是国家为实现对边疆的有效治理而制定的相应政策和采取的具体举措，其实质是国家边疆战略在边疆治理实践中的具体化。（3）自新中国成立以来，我国制定颁布了诸多边疆治理政策文件、条例法规。本文主要采取定性分析方法，利用Nvivo12 Plus软件对改革开放以来我国政策文本中与“边疆治理”相关的语句或条款进行检索、编码，运用政策工具理论对边疆治理相关政策文本进行深入解读。政策文本的搜集主要以1978—2022年为时限，基于公开性、有效性、权威性及针对性等原则，借助于“北大法宝”数据库进行查询，同时对国务院及国务院各部委网站进行一一检索，将“边疆”“边陲”“边境”“西部”“边疆治理”以及边疆5省和4个自治区（黑龙江、吉林、辽宁、甘肃、云南、新疆、西藏、内蒙古、广西）等作为关键词，以中央法规为条件选取中央层面的相关边疆治理政策，包括中共中央、国务院及其组成部门、全国人大及其常委会发布的通知、意见、决定、办法等，最终共检索到相关文献380篇。为确保政策樣本选取的准确性，围绕以下标准作进一步筛选：（1）选取与“边疆治理”主题或内容高度相关的政策文本；（2）选取与“边疆治理”间接相关的政策文本；（3）选取法律法规、意见、通知、规划等类型的政策文本。最终获取边疆治理政策文本123份，如表1所示。

二、政策文本分析框架

近些年，学者们借鉴政策工具理论，通过构建政策工具、政策内容、政策要素、政策目标、政策主体等多维分析框架，结合政策内容深入分析了研究生教育政策（4）、高校产教融合政策（5）、城镇化政策（6）、中央财政政策（7）等文本。本文从政策工具和政策目标两个维度构建边疆治理政策文本的分析框架，并在此框架下对我国边疆治理政策的内容特征、政策工具使用方式以及政策偏好等进行研究。

（一）政策工具维度

政策工具是实现边疆治理目标的有力手段，关系着边疆治理政策的实施效能，对边疆治理政策的演变有着重要影响。对于政策工具的分类，国内学者们大多采用罗斯威尔（R. Rothwell）和赛格菲尔德（W. Zegveld）提出的政策工具“三分法”，即将政策工具分为供给推动型、需求拉动型和环境支持型三类。（8）罗斯威尔和赛格菲尔德关于政策工具的分类主要用于对科技产业政策的研究，后来越来越多的学者从不同学科视角出发，结合“三分法”对各类政策展开研究。本文也借鉴罗斯威尔和赛格菲尔德的观点，将我国边疆治理政策工具分为供给推动型、环境支持型和需求拉动型三种类型。

其一，供给型政策工具。罗斯威尔和赛格菲尔德在关于科技产业政策的研究中指出，供给型政策工具是指政府通过直接供给资金、技术和开展基础设施建设等方式为产业发展提供动力支持，其作用主要表现为政策的推动力。陈光等认为，供给型政策工具是指政府通过自上而下的方式加大相关要素的供给力度，具有强有力的推动作用。（9）代沁泉等把供给型政策工具定义为：社会治理主体给予资金、技术、人才等方面的供给倾斜。（10）本文结合边疆治理的特点，将供给型政策工具界定为政府通过自上而下的投入和补给来推动边疆治理体系和治理能力现代化，主要以资金投入、人才支持、技术支持、公共服务等方式增强边疆治理的政策支撑，加大政策的有效供给力度。

其二，环境型政策工具。罗斯威尔和赛格菲尔德在关于科技产业政策的研究中认为，环境型政策工具是指政府通过顶层设计等手段为科技产业的发展创造良好的政策环境，其作用主要体现在政策的影响力上。当前，学者们关于环境型政策工具的定义也主要在此基础上结合不同的研究对象与内容来确定，且都侧重于政策的外部环境。本文中的环境型政策工具主要是指政府通过目标规划、制度建设、法治管制、考核评估和策略性措施等为边疆治理提供宏观环境，间接促进边疆发展。

其三，需求型政策工具。罗斯威尔和赛格菲尔德在关于科技产业政策的研究中指出，政策的拉动力主要体现在需求型政策工具上，需求型政策工具是指政府通过外包、采购等方式联合社会资本，共同拉动科技产业的发展。刘雪华、孙大鹏在关于城镇化政策文本的研究中，将需求型政策工具分为政府采购、服务外包、示范工程三个方面。（11）姜景等在关于数字政府的研究中指出，需求型政策工具是指为满足市场需要，政府通过政务服务、数字政府运营等手段保证政策顺利实施，为数字政府的建设创造条件。（12）结合已有研究，本文认为：就我国的边疆治理政策而言，需求型政策工具主要是指政府通过宣传普及、试点示范、社会参与、对外交流、产业塑造等方式，联合社会资本共同促进边疆发展。

（二）政策目标维度

政策目标是决策者希望通过实施政策所达到的效果与目的。它不仅指引决策者选择合适的政策工具，还为后续政策评估提供判断基准。（13）

1987年党的十三大报告指出，我国社会主义初级阶段是“实现中华民族伟大复兴的阶段”。党的十八大报告第一次明确提出实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的总体任务。党的二十大报告指出，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化推进中华民族伟大复兴。可以说，改革开放以来我国边疆治理政策的总目标始终围绕实现中华民族伟大复兴而展开。

我国边疆治理政策目标在不同阶段有着不同特征。党的十八大以前，我国边疆治理政策以实现边疆地区社会稳定、维护民族团结为基础。党的十八大以来，边疆治理政策目标的确定，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以治理体系和治理能力现代化为基本要素。2019年，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时强调，要保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，加大生态系统保护力度，打好污染防治攻坚战，守护好祖国北疆这道亮丽风景线。（14） 2020年，习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上指出，要以推进治理体系和治理能力现代化为保障，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆。（15）根据习近平总书记关于边疆治理的重要论述，新时代边疆治理的核心任务和战略部署主要有维护国家领土主权完整、促进边疆地区社会稳定与长治久安、加快边疆地区经济社会发展、强化中华民族共同体建设、提高边疆治理法治化水平、强化边疆地区生态环境保护、打造国家开发开放和发展的新空间等方面。（16）

基于以上分析，结合边疆治理政策的内容和特点，本文将边疆治理政策的主要目标分为维护边疆地区社会稳定、铸牢边疆各族人民中华民族共同体意识、推动边疆地区经济高质量发展、促进边疆地区绿色可持续发展、提升边疆地区对外开放水平五个方面。

三、政策文本内容编码

Nvivo软件是目前学界应用较为广泛的质性分析软件，可以对来自内部或外部不同格式的文本、图片、音频、视频等数据进行识别、分类与整理。为了直观地反映边疆治理政策工具和政策目标的内容和特征，本文将所获取的123份边疆治理政策文本导入Nvivo12 Plus软件，对政策文本中与“边疆治理”相关的语句或条款进行检索、编码。由于同一政策中可能涵盖不同内容的政策条款，不同政策条款也可能归属于不同的政策工具，故本文的二维分析框架把边疆治理政策划分为多个分析单元，将边疆治理政策中的条款作为最小分析单元。若政策文本中的某一条款仅使用了某一类政策工具，则将该条款视为一个分析单元；若政策文本中的某一条款使用了两类或两类以上的政策工具，则将之拆分为多个子条款。最终，按照“文本編号-政策章节-政策条款”的方式，对123份政策文本的相关内容进行编码，共划分出376个政策文本分析单元，如表2所示。同时，将376个政策文本分析单元编码归类到对应的政策工具类型中，如表3所示。

四、政策文本统计与分析

（一）边疆治理政策的结构特征

基于边疆治理政策二维分析框架，对376个政策文本分析单元在各个政策工具和政策目标中的数量分布情况进行统计，结果如表4所示。

从政策工具维度看，边疆治理政策广泛运用供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具，为推进边疆治理体系和治理能力现代化提供了方向指引和政策支撑。具体来看，供给型、环境型和需求型三类政策工具在具体应用上表现出较为显著的差别。其中，供给型政策工具使用的频次最高，达155次，占比41.22%；环境型政策工具共使用136次，占比36.17%；使用频次相对较低的是需求型政策工具，仅有85次，占比22.61%。由此可见，中央对边疆治理政策工具的运用主要以供给型和环境型为主，对需求型政策工具的运用不够，边疆治理的政策拉动力偏弱。没有边疆各族人民的广泛参与、主动参与、自觉参与，边疆治理就缺少强大的主体，边疆现代化就缺少强大的动能。（17）因此，充分运用需求型政策工具，激发边疆各族人民的国家意识、公民意识和法治意识，扩大边疆各族人民的有序政治参与尤显必要。

从政策目标维度看，现有边疆治理政策文本的内容多聚焦于推动边疆地区经济高质量发展（64.10%）和维护边疆地区社会稳定（19.68%），对于促进边疆地区绿色可持续发展（6.38%）、提升边疆地区对外开放水平（6.38%）的关注度不够，而在铸牢边疆各族人民中华民族共同体意识方面（3.46%）尤显薄弱。2021年，习近平总书记在第五次中央民族工作会议上指出，铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“纲”。（18）党的二十大报告再一次强调，要以铸牢中华民族共同体意识为主线，全面推进民族团结进步事业。边疆地区是我国重要的安全屏障，党中央“治国必治边”的战略思想体现了对于边疆现代化发展的重视，也牢牢抓住了边疆地区民族工作的主线，符合新时期加强民族团结，推进兴边富民、稳边固边的现实需要。因此，为推进边疆治理体系和治理能力现代化，必须增强对铸牢边疆各族人民中华民族共同体意识的政策关注度。

具体来说：（1）从供给型政策工具的内部构成来看，边疆治理政策对于公共服务这一政策工具的应用最为频繁，占比达19.68%；对资金投入、人才支持这两种政策工具的应用相对较多，占比分别为10.11%和9.57%，而对技术支持这一政策工具的运用则相对较少，仅占1.86%。当前，边疆地区防务主要以人防为主，技防相对缺失，在边境通行、旅游、安防等方面的智慧化建设不足。为进一步加强边疆地区现代化建设，开拓数字边疆，需要逐步加大对边疆地区发展的技术支持力度。

（2）从环境型政策工具的运用情况来看，边疆治理政策对策略性措施这一政策工具有较高的依赖性，占比达17.29%；制度建设、目标规划这两种政策工具的使用频率相对较低，分别占比7.71%和6.65%；法治管制、考核评估这两种政策工具使用频率极低，分别占比2.66%和1.86%。习近平总书记在第五次中央民族工作会议上指出：“必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化”（19）。在我国建设社会主义法治国家的大背景下，推动民族事务治理法治化既是依法治国的基本要求，也是推动民族事务治理体系与治理能力现代化的基本内容。（20）因此，必须充分结合边疆地区发展实际，加强对环境型政策工具中法治管制工具的使用，坚持用法律来保障民族团结，推进中华民族伟大复兴。此外，考核评估作为政府绩效管理的一个重要举措，可以通过开展科学、客观、公正的调查，全面真实地反映政府工作的整体进展情况。为进一步提升边疆治理效能，建立与边疆治理政策相契合的科学合理、系统全面的绩效评价体系，对边疆地方政府的治理绩效进行动态、科学的评估尤为必要。

（3）在需求型政策工具中，对外交流、产业塑造这两种政策工具的使用频次最高，分别占比6.91%和6.38%；宣传普及、社会参与、试点示范的使用比例相对较低，分别为3.46%、3.19%和2.66%。中国的民族问题，一个是发展，包括在本地区的发展和到东部地区的发展；另一个是社会稳定，反对分裂势力和极端势力。（21）从政策目标维度看，现有边疆治理政策在需求型政策工具的使用上主要集中于推动边疆地区经济高质量发展（46次）。因此，在需求型政策工具的使用中，要充分发挥宣传普及、社会参与、试点示范等工具的积极作用。尤其是对维护边疆地区社会稳定、铸牢边疆地区各族人民中华民族共同体意识等关乎边疆安全和民族团结的政策目标，应大力加强宣传教育、试点示范区建设，吸引社会力量广泛参与。

（二）边疆治理政策的变迁及其特点

改革开放以来，我国边疆治理政策立足边疆地区实际，坚持在继承中发展、在发展中创新。根据我国经济社会发展的三个关键时间节点，本文将改革开放以来我国边疆治理政策的变迁历程分为三个阶段：一是稳边安边向稳边与发展并重转型阶段（1978—1992年），二是发展优先阶段（1993—2012年），三是高质量发展阶段（2013年至今），并据此总结我国边疆治理政策演变的逻辑与规律。（相关统计数据如表5所示）

第一，稳边安边向稳边与发展并重转型阶段（1978—1992年）。1978年党的十一届三中全会的召开开启了我国改革开放的历史新时期，但改革开放初期我国边疆治理受到国内与国外环境的双重影响。从内部环境来看，由于“文化大革命”的沖击，我国民族区域自治制度中的差异性因素被弱化，国家制度受到干扰和破坏，政策的进一步推动面临复杂形势，边疆地区经济社会发展受到阻碍。为顺利实现区域发展战略的转变，邓小平提出了“两个大局”的构想，其中一个大局就是东部沿海地区加快对外开放，较快地先发展起来，然后带动和支持中西部地区发展。同时，我国边疆地区许多口岸也充分利用其开放型地缘优势，与周边国家积极开展经贸文化交流。从外部环境来看，我国与部分邻国存在边界争端，尽管与俄罗斯（苏联）、蒙古、缅甸、越南等周边国家签订了一系列边界条约，进一步维护了边疆地区安全和稳定，但是国际上泛民族主义快速蔓延，东欧剧变、苏联解体等一系列事件的发生使得部分国家族际冲突加剧，国际形势动荡不安，“三股势力”在我国边疆甚嚣尘上，边疆治理面临诸多严峻挑战。对此，从1982年《第五届全国人民代表大会第五次会议对〈关于第六个五年计划的报告〉的决议》到1991年《第七届全国人民代表大会第四次会议关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要及关于〈纲要〉报告的决议》，都提出要扶持民族地区、贫困地区、老根据地和边疆地区发展，改善边疆地区基础设施建设，增强边疆地区发展活力。同时，为进一步加强边疆地区法治建设，1984年我国制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，将民族事务治理纳入法治化轨道。

改革开放初期，中国实行“效率优先、兼顾公平”，让一部分人或地区先富起来，再带动其他地区实现共同富裕的政策。在这一时期，我国边疆治理政策主要运用的政策工具为环境型（7次），其次是供给型（4次），总体上看数量较少（14次）。在该阶段，为扶持边疆地区经济、文化、教育等方面的发展，中央采取有效措施给予边疆地区财力、物力和技术力量支持。1982年《第五届全国人民代表大会第五次会议对〈关于第六个五年计划的报告〉的决议》提出，要切实改善少数民族地区和边疆地区文化设施。1992年《国家旅游局关于扩大边境旅游促进边疆繁荣的意见》指出，要积极发展边境旅游业，提高对外开放水平。同时，在高等学校招生中制定了“适当照顾录取”、“加分照顾录取”、“最低分数线，比例录取”等民族教育特殊照顾政策。这些对于边疆地区的政策倾斜和照顾，为边疆地区经济发展注入了活力，培养了一批少数民族人才，推动了边疆地区文化事业的快速发展。

总的来看，改革开放初期，我国边疆地区的经济增长与全国平均水平相比相对滞缓，该阶段我国边疆治理政策所采用的政策工具总量相对较少，主要通过保障边疆地区基本公共服务来促进边疆地区建设和发展。这一时期边疆治理的核心是“维稳”，通过稳定边疆保证主权边疆，促进和谐民族关系的形成，同时边疆治理政策开始向稳定与发展并重转变。

第二，发展优先阶段（1993—2012年）。随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，我国民族工作的重心转到加强经济建设上。在这一时期，我国边疆治理政策运用的政策工具主要是策略性措施、公共服务、资金投入、制度建设、人才支持、产业塑造等。其中策略性措施运用次数最多，达55次；公共服务次之，为36次；资金投入、制度建设、人才支持和产业塑造的运用分别为21次、19次、17次、17次。与前一阶段相比，我国边疆治理政策工具运用的类别与频次都有了明显增长。

为进一步缩小各地区间的发展差距，更好地开发与建设边疆，我国创新性地提出实行边疆地区特殊扶持政策和措施。1999年《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出要实施西部大开发战略，2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》对西部大开发战略的实施作了更为具体的部署。2000年1月“兴边富民”行动正式启动，2004年《国家民委、财政部关于继续推进兴边富民行动的意见》进一步明确了“兴边富民”行动的目标任务。1996年《国务院办公厅转发〈国务院扶贫开发领导小组关于组织发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告〉的通知》强调经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作，2001年《国务院关于印发〈中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）〉的通知》要求继续做好东西扶贫协作工作。西部大开发、兴边富民、扶贫开发、对口支援等一系列战略行动，有力地推动了边疆地区经济、教育、文化、卫生等事业的发展，进一步巩固了“你来我去、我来你去，我中有你、你中有我，而又各具个性的多元统一体”（22），促使边疆地区与内陆地区各族群众在实现中华民族伟大复兴中国梦的伟大旗帜下像石榴籽一样紧紧抱在一起，推动边疆地区各族人民进一步融入中华民族大家庭中。

综合以上分析，从1993年到2012年，我国对边疆地区的治理进行不断探索，在总结历史经验教训、继承发展民族政策的基础上强调各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。这一阶段，我国出台了以西部大开发、兴边富民战略为核心的一系列边疆治理政策，经济发展的原则由坚持效率优先到效率与公平兼顾，进一步推动了社会主义和谐社会的构建。边疆地区发展面临更多机遇，自我发展的活力不断增强，边疆治理进入了以经济建设为核心的发展优先阶段。

第三，高质量发展阶段（2013年至今）。党的十八大的召开标志着我国发展进入新的历史方位，中国特色社会主义进入新时代。在新的历史交汇点上，党和国家统筹部署和推进我国边疆治理工作，不仅丰富发展了边疆治理的内涵，也显著提升了边疆治理的水平与能力。在这一阶段，我国边疆治理政策工具的运用在继续强调公共服务（16次）、资金投入（14次）、制度建设（9次）、策略性措施（9次）、产业塑造（7次）的基础上，开始突出目标规划（16次）、对外交流（11次）、社会参与（7次）、法治管制（6次）等政策工具的运用。

习近平总书记指出，要在推动边疆地区高质量发展上闯出新路子，在巩固发展民族团结、社会稳定、边疆安宁上彰显新担当。（23） 2013年，着眼于边疆地区长远发展，我国提出“一带一路”发展倡议，使边疆地区成为我国重点拓展的发展空间。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。依法治边作为依法治国的题中应有之义，也是新时期我国边疆治理的重要手段。立足各民族与民族地区的发展实际，我国深入开展普法工作，引导各族群众遵法、学法、知法、守法、用法，极大地提升了边疆地区各族人民的法治意识，促进了边疆地区和谐稳定与可持续发展。2017年，党的十九大对边疆治理问题再次给予高度关注，强调要加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。在党的十九大精神指引下，党和政府积极动员社会力量参与边疆建设，更加强调维护边疆地区生态安全、文化安全、科技安全、网络安全等非传统安全。2019年，中共中央、国务院印发《新时代爱国主义教育实施纲要》，广泛动员和组织知识分子深入边疆地区开展调研考察和咨询服务。2020年，在第三次新疆工作座谈会和第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记强调要贯彻新时代党的治疆方略和治藏方略。同年，《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》出台，这对于新时期做好西部大开发工作、深入推进兴边富民行动和加快边疆地区发展具有重要的现实意义。2021年第五次中央民族工作会议指出，要完善沿边开发开放政策体系，深入推进固边兴边富民行动。2022年，党的二十大召开，习近平总书记再次强调要加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边，为推进边疆治理体系和治理能力现代化指明了方向。这些举措都极大地提升和改善了边疆地区人民群众的生活，推动了边疆地区经济、政治、文化等各领域高质量发展，实现了国家长治久安、民族繁荣进步。

综上所述，在高质量发展时期，我国围绕“稳边、固边、兴边、富边、强边”这一核心，创新性地提出了一系列有效的边疆治理政策，在坚持依法治理民族事务、实施乡村振兴战略、推动沿边重点地区开发开放等治理政策的基础上，更加强调铸牢中华民族共同体意识这一民族工作之“纲”，通过边疆治理政策的贯彻落实推动了边疆地区经济社会发展，为实现边疆地区长治久安提供了必要的政策保障。

五、研究结论与建议

（一）研究结论

从123项政策文本的376个政策分析单元在政策工具和政策目标两个维度的分布规律看，改革开放以来我国边疆治理政策的演进和结构呈现出以下特征：

第一，在不同阶段我国边疆治理政策的内容侧重点有明显不同，所采用的政策工具存在差异。改革开放以来，我国边疆治理政策的变迁经历了稳边安边向稳边与发展并重转型阶段（1978—1992年）、发展优先阶段（1993—2012年）、高質量发展阶段（2013年至今）三个时期。在坚持马克思主义民族理论，结合边疆地区发展实际的基础上，我国边疆治理的核心整体上经历了从保稳定到促发展、再到强边疆的转变。在稳边安边向稳边与发展并重转型阶段，边疆治理政策工具的运用相对较少。到现阶段，政策工具使用的类别和频次都明显增加，且已初步形成了供给型、需求型、环境型政策工具不断调整的均衡变迁形态，我国边疆治理政策逐渐走向成熟。

第二，我国边疆治理政策对供给型政策工具有较强的依赖性。民族平等是马克思主义民族观的核心，习近平总书记提出的“治国必治边”“决不让一个少数民族掉队”等关于边疆治理的论断正是马克思主义民族思想的重要体现。长期以来，受地理、环境等因素的制约，我国边疆地区的发展相对滞缓。为推进边疆治理体系和治理能力现代化，保障边疆治理实效，党和政府提出了兴边富民、对口支援、东西协作等一系列特色举措，提供大量人力、物力、财力向边疆地区“输血”，其中最主要的方式是运用供给型政策工具，即加大资金投入、提供人才和技术支持，提升边疆地区基本公共服务能力和水平。随着边疆治理理念人本化、主体多元化、工具智能化、方式精细化、机制系统化的发展，边疆治理政策对目标规划、制度建设、法治管制、社会参与、对外交流、产业塑造等环境型、需求型工具的运用更加频繁。总体上看，政策工具的运用按照数量多少排序依次为供给型、环境型、需求型。在供给侧结构性改革背景下，国家虽然对环境型和需求型政策工具的运用在加强，且政策工具的内部结构逐渐趋于平衡，但供给型政策工具仍占据主体地位。

第三，政策工具使用领域与政策目标的匹配不均衡。我国边疆治理政策文本的颁布就是要通过运用各类政策工具来促进各个政策目标的达成，最终实现边疆治理体系和治理能力现代化。研究结果表明，在政策工具的运用上，推动边疆地区经济高质量发展这一目标占比最高，其次是维护边疆地区社会稳定，而其他三个目标的占比较低。而对于推动边疆地区经济高质量发展和维护边疆地区社会稳定，运用最多的是供给型政策工具。促进边疆地区绿色可持续发展、提升边疆地区对外开放水平和铸牢边疆地区各族人民中华民族共同体意识不仅是边疆治理重要、紧迫的任务，也是实现边疆治理体系和治理能力现代化的重要推动力量，政策工具与这些政策目标的拟合度不足将在一定程度上影响边疆治理的均衡性，不利于增强边疆治理效能。

第四，对铸牢边疆地区各族人民中华民族共同体意识的聚焦程度有待提高。2017年党的十九大正式提出要“铸牢中华民族共同体意识”。现阶段，铸牢中华民族共同体意识已被写入党章。为实现铸牢边疆地区各族人民中华民族共同体意识这一目标，我国边疆治理政策主要使用了目标规划、宣传普及和社会参与等政策工具。如，2017年出台的《兴边富民行动“十三五”规划》强调，要培育中华民族共同体意识和国家意识，在边境地区广泛开展爱国守边教育（24）；2019年《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》明确规定，要以铸牢中华民族共同体意识为根本方向，深化民族团结进步宣传教育；2021年《国家文物局关于印发〈革命文物保护利用“十四五”专项规划〉的通知》提出，要加强民族地区、边疆地区革命文物保护利用，更好展现中国共产党团结带领各族人民在革命、建设、改革各个历史时期特别是中国特色社会主义新时代所取得的伟大成就，铸牢中华民族共同体意识（25）。但总的来看，相较于维护边疆地区社会稳定、推动经济高质量发展、促进绿色可持续发展和提升对外开放水平四个目标任务，铸牢边疆地区各族人民中华民族共同体意识目标的政策聚焦程度较低。边疆地区是确保国家安全的重要屏障，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，必须将铸牢边疆各族人民中华民族共同体意识摆在更加重要的位置。（26）

（二）对策建议

我国边疆治理政策是为解决边疆地区民族问题、调节边疆地区民族关系、促进边疆地区各民族的发展而制定的。在中华民族伟大复兴视域下，要以实现国家治理体系和治理能力现代化为根本方向，健全和完善我国边疆治理政策，从而推进边疆治理体系和治理能力现代化。

第一，合理运用政策工具，促进政策结构合理化。每种政策工具都有其特定的价值特征和运用环境，政策工具的选择不仅受理性驱动，也体现了一定的政治倾向性，因此，决策者通常倾向于选择风险小、效率高、见效快的权威性政策工具，这不可避免地会造成政策工具失衡的问题。（27）边疆治理作为一项重要的、长期的任务，应立足于具体的政策环境，在继续重视供给型政策工具运用的基础上，不断优化政策工具结构，均衡使用供给型、环境型和需求型政策工具，形成搭配合理、实施有效的政策工具体系，为边疆治理提供强大的推动力、影响力和拉动力，不断增强边疆地区发展的内生动力，强化其自身的“造血”功能。

具体来说，一要合理降低对供给型政策工具的依赖性，同时优化供给型政策工具的内部结构，加强技术支持政策工具的运用；二要适度提高环境型政策工具的运用比例，着力加强对边疆治理的考核评估和法治保障，维护边疆地区社会稳定，筑牢国家安全屏障；三要有效增强对需求型政策工具的运用，着力加强宣传普及、试点示范等工作，带动社会各方面力量积极参与到边疆治理中来，形成边疆治理共商共建共享新格局。

第二，推动政策工具与政策目标的整合。“一种政策工具只有在以政策工具特征为一方，以政策环境、政策目标和目标受众为另一方的双方之间相匹配的时候，才可以说它是有效的政策工具。”（28）因此，我国边疆治理政策工具的选择应建立在推动实现政策目标的基础上。政策工具的选用应致力于边疆治理政策整体目标的实现，而非局限于边疆治理过程中的某一个目标。要综合考量各项政策工具的效用，使其相互配合、协同发力，不断促进边疆治理政策的良性循环。此外，只有形成有利于推动边疆治理体系和治理能力现代化的政策环境，才是政策目标得以实现的关键。边疆治理政策工具的选取应充分考虑边疆治理的历史时代背景与国内外宏观环境，关注边疆地区发展的实际需要，制定和实施更具针对性、适应性的边疆治理政策。

第三，提高铸牢中华民族共同體意识的政策聚焦度。历史经验表明，我国是一个统一的多民族国家，边疆经略的成败得失对于国家的形成和发展具有重大影响。（29）铸牢边疆地区各族人民的中华民族共同体意识，不仅关乎边疆治理的成效，更关乎国家的安全稳定，对于实现中华民族伟大复兴具有极为重要的现实意义。

一方面，边疆地区必须加强基层党建引领能力，科学把握民族政策发展的正确导向，在坚持中创新、在完善中发展。事在四方，要在中央。应坚持立足边疆地区发展实际，不断完善边疆地区通讯、广播电视、交通等基础设施的建设，满足边疆地区各族人民的美好生活需要，补齐边疆地区基本公共服务短板，推动实现基本公共服务均等化，保障边疆地区各族人民的合法权益。习近平总书记在第四次中央民族工作会议上指出，如果民族地区发展差距持续拉大的趋势长期得不到根本扭转，就会造成心理失衡乃至民族关系、地区关系失衡。（30）为进一步提升边疆治理能力和水平，要充分发挥边疆地区资源优势，促进产业发展，打造特色品牌；持续加大人才扶持力度，吸引一批有情怀、有经验、有能力的社会人才共同参与边疆治理。同时，要针对边疆地区各类影响安全稳定的因素，大力开展民族团结进步宣传教育，不断夯实边疆地区铸牢中华民族共同体意识的政治基础、经济基础、情感基础和法治基础。

另一方面，要始终围绕铸牢中华民族共同体意识这一民族工作之“纲”，加强顶层设计和整体统筹，分类指导、精准施策。“统一的意识形态是统一国家的保障，是社会的支撑框架，是国家的灵魂和民族的黏合剂。”（31）新中国成立以来，始终坚持筑牢和守护民族团结这一各族人民的生命线，为实现铸牢中华民族共同体意识奠定了历史基础。新时代，为进一步铸牢边疆地区各族人民中华民族共同体意识，要在政策层面为之提供制度保障，提高政策聚焦程度。各地方应紧紧围绕中央的实施意见，积极出台铸牢边疆地区各族人民中华民族共同体意识的条例，确定具体化实施举措，不断提升边疆治理的科学化、精细化、法治化水平。

注释：

（1）李庚伦：《习近平总书记关于边疆治理重要论述研究》，《北方民族大学学报》（哲学社会科学版）2019年第3期。

（2）周平主编：《中国边疆政治学》，中央编译出版社2015年版，第206页。

（3）白利友：《论边疆治理的比较研究》，《思想战线》2018年第5期。

（4）时艳芳：《改革开放以来研究生导师队伍建设政策工具选择与运用的研究》，《学位与研究生教育》2022年第4期。

（5）杨梅、周正柱：《应用型本科高校产教融合政策的推进策略研究——基于政策工具与政策要素的二维分析》，《中国高校科技》2022年第3期。

（6）（11）刘雪华、孙大鹏：《政策工具视角下我国城镇化政策文本量化研究——基于2014—2020年的国家政策文本》，《吉林大学社会科学学报》2022年第2期。

（7）闫婷：《我国乡村振兴财政政策文本量化研究——基于政策工具和战略目标的二维分析框架》，《地方财政研究》2022年第2期。

（8） Roy Rothwell， Walter Zegveld， An Assessment of Government Innovation Politics， Review of Policy Research，1984，3（3-4）， pp.436-444．

（9）陈光、钟方媛、明翠琴、周贤永：《地方政府创新政策工具偏好测量——基于四川省政策文本的分析》，《科技进步与对策》2023年第2期。

（10）代沁泉、熊回香、杜瑾、沈舒悦：《我国省级非物质文化遗产保护政策研究及启示——基于“工具-主体-目标”三维框架的探析》，《情报科学》2023年第2期。

（12）姜景、姜娅新、杜惠：《政策工具视角下的数字政府研究——基于我国45份政策文本的量化分析》，《智库理论与实践》2022年第2期。