设区的市立法现状和发展路径探析——以河北省为例

张东华

（河北政法职业学院，河北 石家庄 050061）

2015 年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）修改后赋予了设区的市一定范围的立法权，2023 年《立法法》再次修改，设区的市立法权进一步扩大。这说明，我国立法权下沉的趋势不可扭转。可见，赋予设区的市立法权是中央和地方立法关系的新发展，符合当前经济新常态下市场经济发展的需求和生态文明建设、文化发展的需要。设区的市取得立法权后，河北省的情况怎么样？全国的情况又怎么样？笔者采用静态方式和动态方式进行实证研究。静态方式，即用近8 年的时间跟踪、查阅各设区的市人大网站信息，对设区的市的立法文本进行分析。动态方式，即采取实地调研的方式，如与省人大常委会立法相关的领导、部分立法工作人员交流；到部分设区的市进行实地调研，与相关立法专家、立法工作人员以及普通公民交流。通过这两种方式，笔者获取了河北省设区的市近8 年立法的第一手材料，也找到了其他省设区的市的一些材料。本文仅梳理采用静态方式取得的材料，并详加分析，发现问题，为设区的市立法的发展路径提供一个思路。

一、网上信息采集情况

笔者在网上密切关注河北省11 个设区的市人民代表大会及其常务委员会的网站近8 年，发现网站关于立法的信息各有不同。有的设区的市重视通过网站对于本市立法进程进行公示；也有的设区的市人大网站信息的更新频率低，对本市立法相关事宜报道不及时，时效性差，导致网站浏览量少，公众难以通过浏览网站获得立法信息，又难以通过其他途径获得相关信息，从而导致对立法的漠视。

（一）人大网站立法信息发布的状况

1.原较大的市立法现状——成熟型

河北省石家庄市、唐山市和邯郸市属于原《立法法》规定的较大的市，取得地方立法权的时间较早，在通过地方立法权管理社会事务方面比较有经验，在人大网站上有固定的立法信息专栏，且专栏信息较多，内容较丰富。

其一，石家庄市。石家庄市人大网①参见石家庄市人大网，http：//www.sjzrd.gov.cn，访问日期：2023 年3 月5 日。有包括首页在内的22 个专栏，信息量很大，且更新快。第8 个专栏是“立法工作”，发布石家庄市人大及其常委会的立法动态；第20 个专栏是“法律法规”，发布通过的地方性法规，检索非常方便。截至2023 年3 月5 日，石家庄市人大网公布的法规计40 余部（2016 年10月—2022 年9 月）。

其二，唐山市。唐山人大网②参见唐山人大网，http：//www.tsrd.gov.cn，访问日期：2023 年3 月5 日。有10 个专栏，第4个专栏“人大履职”中的第一项工作是“立法工作”，内容非常丰富，包括唐山市立法规划和立法计划、现行唐山市地方性法规名录、已废止的唐山市地方性法规名录以及有关地方性法规的新闻。截至2019 年11 月20 日，唐山市制定的、现行有效的地方性法规34 部；废止法规16 部，包括废止案废止、打包废止（2 次）、立新废止；开展了5 次大规模的地方性法规清理活动、1 次法规执行情况大调研及1 次梳理活动。

其三，邯郸市。邯郸市人大网③参见邯郸市人大常委会网站，http：//www.hdrd.cn，访问日期：2023 年3 月5 日。有10 个专栏，第4 个专栏“本地法规”，公示了截至2022 年4 月的近40 部地方性法规，点开法规名称就能看到法规全文，操作非常方便。除此之外，还有《邯郸市人大常委会规范性文件备案审查办法》《邯郸市人大常委会立法后评估办法（试行）》等与地方立法密切相关的内容，也有有关法规清理的内容，如《邯郸市人大常委会关于废止〈邯郸市建设工程招标投标条例〉的决定》等；其他专栏，如“审议意见”“公告公示”均有地方性法规的内容。

2.其他设区的市立法现状——稳步有序推进

在对河北省设区的市人大网站8 年的持续关注中，笔者发现其余8 个设区的市人大网站关于地方立法的信息逐渐增多，反映了它们的立法工作在稳步有序推进。

其一，秦皇岛市。秦皇岛人大网④参见秦皇岛人大网，http：//qhd.mzfzw.net，访问日期：2023 年3 月5 日。有10 个专栏，第4 个专栏即为“立法工作”，是在河北省设区的市取得立法权后首个在网站开辟立法专栏的设区的市。“立法工作”专栏包括法规征求意见、法规发布、立法动态、立法规划计划、立法制度、立法评估等，内容丰富，分类合理细致。目前，秦皇岛市在全省新获赋权的8 个设区的市中，是立法项目数量最多，法规草案提请审议时间最早、提请审议次数最多的城市。另外，其立法项目的质量也非常高。秦皇岛市首部地方性法规《秦皇岛市停车场管理条例》在河北省人大常委会批准审议过程中，得到常委会组成人员的充分肯定，认为项目选得准、文本质量高，在最后的批准表决中，获得与会常委会组成人员的全票通过⑤秦皇岛市人民代表大会常务委员会：《秦皇岛市人大常委会召开〈秦皇岛市停车场管理条例〉实施新闻发布会实录》，http：//qhd.mzfzw.net/news/show.asp?id=1852，访问日期：2023 年3 月5 日。。从2017 年4 月1 日起至2022 年12 月1 日，秦皇岛市制定修改地方性法规共计15 部。“工作动态”等栏目里也有立法的内容。秦皇岛市立法工作有序地全方位推进，成果丰硕。

其二，保定市。保定人大网⑥参见保定人大网，http：//bd.mzfzw.net，访问日期：2023 年3 月5 日。共设有9 个专栏，并没有专门的立法栏目，但网站首页有一个栏目“地方性法规”，列举了2017 年1 月10 日至2022 年10 月8 日有关地方性法规的信息，如已制定生效的法规、立法计划、法规草案征求意见的公告、法规草案的说明等。截至2022 年8 月，保定市制定修改了13 部地方性法规。此外，“人大动态”这一栏目里有立法的相关报道。

其三，廊坊市。廊坊人大网①参见廊坊人大网，http：//lf.mzfzw.net，访问日期：2023 年3 月5 日。共有16 个专栏，2017 年没有专门的发布立法信息的专栏。但是，现在已经设有“立法工作”专栏，包括“立法动态”“法规草案征求意见”“法规公告”“制度建设”，但从网站上查不到已经生效法规的全文。

其四，张家口市。张家口市人民代表大会常务委员会网②参见张家口市人民代表大会常务委员会网，https：//www.zjkrd.gov.cn，访问日期：2023 年3 月5 日。设有7 个专栏，虽然没有立法专栏，但是在第三个专栏“动态工作”中包括立法。这在6 年前是没有的。2017 年8 月24 日，张家口市召开立法工作推进会，对市人大常委会2017 年立法计划进行动员部署和贯彻落实。2017 年10 月27 日上午，张家口市召开《张家口市禁牧条例》颁布实施新闻发布会，标志着该市第一部地方性法规正式颁布实施。

其五，邢台市。2016 年，邢台人大网③参见邢台人大网，http：//www.xtsrdcwhgw.gov.cn，访问日期：2023 年3 月5 日。设有8 个专栏，但并没有立法专栏，2016 年8 月初，网站上没有任何关于地方立法的信息；邢台人大网于2017 年10 月20 日在“决议决定”栏目中发布了《邢台市河道采砂管理条例（草案）》。2022 年网站在“履职尽责”专栏设有“立法工作”，立法工作包括“立法动态”“地方性法规”“备案审查”“征求意见”。截至2023 年3 月5 日，邢台人大网公布了13 部地方性法规。

其六，衡水市。2017 年，衡水市人大网④参见衡水市人大网，http：//www.hsrd.gov.cn，访问日期：2023 年3 月5 日。设有8个专栏，没有专门的立法专栏。在2017 年5 月初的网站上没有任何关于立法的信息，11 月11 日笔者再次访问该网站时，发现网站首页“公告栏”滚动的第一条信息即为“衡水市人大常委会关于征求立法意见建议的公告”，对于立法意见建议的范围、要求作了明确规定。2022 年年中笔者再次登录时，网站已设有专门的“立法工作”栏目，包括立法计划、立法调研、草案征求意见稿等内容。截至2023 年3 月5日，网站显示已经生效的地方性法规有10 余部。

其七，沧州市。沧州市人民代表大会常务委员会网⑤参见沧州市人民代表大会常务委员会网，http：//www.hbczrd.gov.cn，访问日期：2023 年3 月5 日。设有5 个专栏，没有立法专栏。2017 年8 月初访问该网站时没有任何关于地方立法的信息，11 月11日再次访问时，发现了在“最新动态”中的第二条信息即为立法信息“《沧州市城市绿化管理条例（草案）》公开征求意见的公告”，说明沧州市早已开始了地方立法工作。2022 年再次访问该网站，发现“重要发布”专栏有“地方性法规”的信息，从2018 年5 月起至2023 年3 月，共制定修改了11 部地方性法规。

其八，承德市。承德市人大网⑥参见承德市人大网，https：//cdrd.hehechengde.cn，访问日期：2022 年3 月5 日。共设有15 个专栏，无立法工作专栏。但是，从其他栏目中可见星星点点的立法工作信息。“动态信息”专栏，有地方立法的信息，如2022 年8 月12 日上午承德市人大常委会召开《承德市住宅物业管理条例》新闻发布会。在内部刊物《承德人大工作》中，有专门的《立法动态》栏目。在栏目中可以看到，2016 年6 月28 日，承德市人大常委会在集中履职学习时，聘请天津市人大法制工作委员会主任高绍林做立法法专题讲座；8月30 日，承德市人大常委会表决通过了《承德市人大常委会立法咨询专家人选名单（草案）》；9 月21日，承德市人大常委会举办地方立法工作专题培训班。承德人大组建了承德市人民代表大会法制委员会、承德市人民代表大会常务委员会法制工作委员会等信息亦在网站发布。

（二）设区的市立法文本分析

笔者及课题组采集了河北省及设区的市5 部法规进行对照分析。这5 部法规分别为《河北省地方立法条例》（河北省第九届人民代表大会第四次会议于2001 年1 月14 日通过，现在版本是2018 年修改的）、《唐山市地方立法条例》（2002 年1 月20 日唐山市第十一届人民代表大会第五次会议通过，2002年3 月30 日河北省第九届人民代表大会常务委员会第二十六次会议批准，现在版本是2018 年修改的）、《邯郸市制定地方性法规条例》（2001 年2 月18日邯郸市第十一届人民代表大会第四次会议通过，2001 年6 月1 日河北省第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准）、《石家庄市制定地方性法规条例》（2001 年2 月17 日石家庄市第十届人民代表大会第四次会议通过，2001 年6 月1 日河北省第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准，2016 年10 月—2017 年3 月修改，2017 年5月26 日河北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准）、《秦皇岛市制定地方性法规条例》（2017 年12 月22 日秦皇岛市第十四届人民代表大会第二次会议通过，2018 年3 月29 日河北省第十三届人民代表大会常务委员会第二次会议批准）。

对于这5 部法规，先比较制定或修改时间接近的两部，即把《石家庄市制定地方性法规条例》和《秦皇岛市制定地方性法规条例》进行比较，把《唐山市地方立法条例》和《邯郸市制定地方性法规条例》进行比较，找出内容相同和相似的条文；接下来把《河北省地方立法条例》《唐山市地方立法条例》《石家庄市制定地方性法规条例》进行比较，找出内容相同和相似的条文，看一看15 年前后的法规“变”及“不变”的内容，从而找出地方立法中的规律性内容。

1.《石家庄市制定地方性法规条例》和《秦皇岛市制定地方性法规条例》相比较

对《石家庄市制定地方性法规条例》和《秦皇岛市制定地方性法规条例》进行比较，二者的制定（修订）时间均为2016 年年底至2017 年年初。通过对这两部法规的比较（见表1），笔者试图发现同一时期不同地方的法规文本的共性。

表1 《石家庄市制定地方性法规条例》和《秦皇岛市制定地方性法规条例》比较情况表

通过比较，笔者发现了以下特点。

第一，结构完整，内容全面。两部法规均包括制定、报批、解释，涉及与立法相关的各方面工作。

第二，条文相似度高。相似度最高的是立法原则、立法规划、立法程序、法规解释和备案审查的规定。

2.《唐山市地方立法条例》和《邯郸市制定地方性法规条例》相比较

对《唐山市地方立法条例》和《邯郸市制定地方性法规条例》进行比较，二者均制定于2002 年左右，《唐山市地方立法条例》于2018 年修订并实施。通过对这两部法规的比较（见表2），笔者试图发现15 年前不同地方制定的相似法规的共性。

表2 《唐山市地方立法条例》和《邯郸市制定地方性法规条例》比较情况表

通过比较，笔者发现了几近类似的特点。

第一，形式完整，内容全面。

第二，总则、立法程序和解释的条文重复率高，有些表述仅有细微的差别。比如，《邯郸市制定地方性法规条例》第七条第一款：“市人民代表大会常务委员会应当在每届任期的第一年编制本届五年制定地方性法规规划；从第一年起，每年第四季度编制下一年度制定地方性法规计划。”《唐山市地方立法条例》第八条：“市人民代表大会常务委员会每届任期的第一年制定本届五年立法规划；每年的十一月制定下一年度立法计划。”

3.《河北省地方立法条例》《石家庄市制定地方性法规条例》《唐山市地方立法条例》比较

对《河北省地方立法条例》《石家庄市制定地方性法规条例》《唐山市地方立法条例》进行比较，这3部法规既有制定时间相近的（河北省、唐山市），也有制定层级相同的（石家庄市、唐山市）。笔者试图通过对这3 部法规的比较（见表3），发现相同时间不同层级的立法、不同时间相同层级的立法的共性。

表3 《河北省地方立法条例》《石家庄市制定地方性法规条例》《唐山市地方立法条例》比较情况表

通过比较，笔者发现了惊人的相似性。

第一，结构完整，能体现时代特色和本层级、本地方立法特色。《河北省地方立法条例》共7 章，其中第五章“批准地方性法规、自治条例和单行条例程序”和第六章“地方性法规、自治条例和单行条例的解释及询问的答复”体现了省级立法对下级立法的领导与指导；《石家庄市制定地方性法规条例》从结构上讲，逻辑性强，内容丰富，体现了时代的进步。

第二，重复条文多。《唐山市地方立法条例》与《河北省地方立法条例》均制定于2002 年左右，现行的是修改过的。它们是同时代的产物，重复率很高；《石家庄市制定地方性法规条例》虽然是10 多年后的产物，类似条文也较多。除去《河北省地方立法条例》独有的第五章（批准地方性法规、自治条例和单行条例程序）、第六章（地方性法规、自治条例和单行条例的解释及询问的答复）、第七章（其他规定）共24条内容不能重复外，剩余的46 条几乎全部被照搬或模仿，尤其是立法程序的规定。在比照条文的过程中，笔者深切感受到唐山的条例与河北的条例很像，几乎可以说是“复制”了，只是缩小了一个规格，比河北的条例少了自己没有的权力（如批准地方立法、对地方立法的解释及答复），有些地方做了些许修改，比如，省人大及其常委会可以制定哪些地方性法规，唐山的有些变化，除去层级不同的因素外，基本类似；也有些规定更细致具体。

二、河北省设区的市立法成效分析

（一）立法成就分析

1.准备工作审慎、充分

总体来说，各设区的市对承接立法权表现得极其慎重，准备比较充分。

其一，组织培训。2016 年6 月，保定市对常委会组成人员进行立法知识培训。2016 年6 月27 日下午，承德市人大常委会集中履职学习，聘请天津市人大法制工作委员会主任高绍林做《立法法》专题讲座；9 月21 日，承德市人大常委会就立法工作开展为期3 天的专题培训，邀请全国人大常委会法工委、省人大常委会法工委、河北大学法政学院的专家领导进行授课，主要讲解了《立法法》、立法技术规范、立法地方工作理论与实践、环境保护等方面的立法内容与实践。

其二，进行立法研究。比如，秦皇岛市人大常委会分别与燕山大学、河北环境工程学院合作建立“秦皇岛市地方立法研究咨询基地”。

其三，储备立法人才。保定市十四届人大常委会遴选立法专家顾问团成员。承德市十三届人大常委会第二十七次会议表决通过了《承德市人大常委会立法咨询专家人选名单》，聘请的14 位专家涉及12个部门，主要包括市立法权限涉及的行业或部门符合条件的人员，同时增加了法、检、公安系统及部分院校的人员和个别离退休人选。

2.立法有序推进

各设区的市立法稳步推进，既有5 年立法规划，也有每年的立法计划。例如，沧州市人大制定了2022—2026 年立法规划，一类6 个（拟请省人大常委会审议的），二类4 个（需抓紧工作，条件成熟时提请审议），三类4 个（立法条件尚不完全具备，需继续调研）。又如，衡水市人大制定了2021—2025 年立法规划，计划立法14 项。再如，邢台市人大2022 年立法计划，一类3 个，二类2 个，3 类2 个。

3.部分法规有地方特色

地方特色是地方性法规的灵魂，是其存在的基础。统观现有的河北省设区的市（包括以前的较大的市）的立法，有一批还是能体现本地特色的。比如，《清东陵保护管理办法》《保定清西陵保护条例》《张家口市首都上游河道和水库管理规定》《秦皇岛市山海关古城保护条例》《石家庄市正定古城保护条例》等，颇具地方特色。

4.注意发扬全过程民主，争取使地方立法体现民意

从程序上，设区的市在立法过程中注意发扬民主，争取使地方立法体现民意。比如，公开征集立法规划和制定立法计划，制定的法规草案在网上公开征集意见和建议。廊坊市2016 年2 月17 日征集立法建议项，2017 年2 月21 日发布“立法启动协调会”。秦皇岛市在秦皇岛市人民代表大会常务委员会网公布人大常委会年度立法计划。至今，绝大多数设区的市都在网站上公布法规草案以征求民意。

5.注重立法后评估

2020 年10 月28 日，石家庄市人大常委会在石家庄人大网发布了“市人大常委会法工委邀您参与立法后评估问卷调查”，称为全面掌握《石家庄市城市供水用水管理条例》（以下简称《条例》）的立法质量和实施效果，总结立法工作经验，促进立法质量的提高，石家庄市人大常委会法工委已启动《条例》的立法后评估工作，对《条例》的合法性、合理性、操作性、协调性、规范性及实施存在的问题等做出整体评价。2020 年4 月29 日，邯郸市第十五届人大常委会第二十三次会议通过《邯郸市人大常委会立法后评估办法（试行）》。明确规定立法后评估事项的设区的市虽然不是很多，但这至少说明立法后评估已经进入立法机关的视野，立法质量日益受到重视。这是很好的趋势。

（二）河北省设区的市立法不足的分析

1.设区的市的立法不是齐头并进

河北省原有立法权的设区的市3 个，2015 年《立法法》修改后，河北省第一批取得立法权的设区的市共计4 个，即秦皇岛市、保定市、廊坊市和邢台市。现在河北省各设区的市都制定了若干地方性法规。但无论是从承接立法权的准备工作的启动，阶段性立法成果，还是人大或人大常委会网站来看，各设区的市之间还是有些差距的。

2.从内容上看，立法质量有待进一步提高

一是法规不够精细。从整体上看，河北省设区的市的立法绝大部分比较粗疏，没有瞄准问题的靶心，没有解决问题的精准思路和办法。比如，法规中宣誓性条文、授权性条文和兜底性条文比较多，而对相关权利义务精细的规定不够。

二是法规针对性不强。正是因为每个设区的市情况不同，《立法法》才赋予其以立法的方式解决本地方带有普遍性重要问题的权力。这就决定了各市立法应该有针对性，彰显地方特色。事实却并非如此。上面谈到，有些法规还是有地方特色的，但有地方特色的法规所占比例极小，不足以代表河北省设区的市立法现状。绝大多数地方性法规不管内容还是形式，趋同性强，如果不看法规名称，仅从内容上看，很难看出该设区的市特色。

三是法规条文重复率高。法规条文重复率高，表现为大量照搬上位法。这不是河北省设区的市独有的问题，而是我国地方立法普遍存在的问题。只能说，通过对河北省部分设区的市制定的地方性法规的研读，笔者发现这个问题在河北省依然存在。可是，问题不能因为其具有普遍性而被忽略，反而更应加以重视。

四是可操作性较差。从应然角度讲，法律规则本应该明确、具体，逻辑结构本应该完整。河北省设区的市立法的实际状况却有所不同，有的法律规则表述含糊，似乎需要实施细则才能实施；有的法律规则没有法律后果，降低了规则的权威性，难以落到实处。

3.从程序上看，因循多，创新较少

立法程序应该是固定的，但更应该根据社会的发展有所创新。比如，在网站上公布法规草案，难以得到社会的关注。在调研中笔者发现，部分设区的市公民不知道所在的市已经取得了立法权，也不知道已经或正在制定哪些法规，普通百姓对于地方立法表现出漠然态度；听证仅是走程序，立法俨然成了立法机关的独角戏。长此以往，笔者很难乐观地估计立法效果。对于如何宣传法规，如何吸引普通公民参与到立法中，需要工作方式的创新。

4.涉嫌越权立法

2015 年修改的《立法法》赋予设区的市的立法权仅限于城市建设与管理、环境保护和历史文化保护方面。在调研中，笔者发现设区的市立法存在这样两种情况，一是基本上各设区的市均制定了本市的“地方立法条例”，二是以前的较大的市或是通过修改旧法规的方式，或是直接继续行使新《立法法》规定的三项立法权以外的事项的立法权。笔者认为这样做有越权立法的嫌疑。

对于第一种情况，即设区的市有没有权力制定本市的“立法条例”？众说纷纭。一些从事立法实务的人员予以肯定，理由是这项权力与立法权相伴而生，既然赋予了立法权，自然就同时赋予了为立法制定规则的权力。当然，一些研究人员也持这种观点。而笔者的观点恰恰相反，理由如下：第一，从性质上讲，设区的市的立法权与制定地方性法规的权力是两种不同性质的权力。制定地方性法规的权力是立法权，而设区的市所行使的“立法权”实际上是管理权，所以，《立法法》将其限制在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面①2023 年3 月修改的《立法法》将设区的市立法权修改为“城乡建设与管理、生态环境保护、历史文化保护、基层治理”。，不包括立法权；制定“立法条例”的权力很难归入这三个方面中的某一方面。第二，从沿革来看，设区的市的立法权与以前“较大的市”的立法权不同。因为修改前的《立法法》对于“较大的市”的立法权范围没有限制，也就是说，“较大的市”可以制定“立法条例”；修改后的《立法法》对于设区的市的立法范围进行了限制，没有赋予其“立法权”。第三，从国家立法体制方面说，我国的立法体制是“一元两级多层次”。为保证我国的单一制国家性质，我国对于地方立法权实际是限制的。第四，从现实看，如前所谈，河北省设区的市的立法条例内容大同小异，即便制定本市的立法条例，因为立法行为强调普遍性、统一性，立法条例多是照搬上位法，浪费立法资源。

对于第二种情况，即“以前的较大的市或是通过修改旧法规的方式，或是直接继续行使新《立法法》规定的三项立法权以外的事项的立法权”，许多学者早有论述，但不能禁止这种情况的发生。比如，某设区的市制定了《妇女权益保障条例》就属于这种情况。“妇女权益保障”属于三类立法权中的哪一种？似乎“无枝可依”。当然，某市制定该法规的理由很充分，笔者却认为唯独没有法理和法律依据，根据“法无明确授权即禁止”的法治思维，该法规的制定是涉嫌违法的。通过调研，笔者发现河北省设区的市立法中存在着以上问题，而且这些问题具有一定的普遍性，其他省、市立法也或多或少呈现类似问题。如果这些问题得不到解决，设区的市的立法权很可能流于形式。发现问题不可怕，只有发现问题才能解决问题，只有解决了问题社会才能进步；在社会进步过程中会出现新的问题，需要人们再去解决。办法总比问题多。就是在这样的循环往复中，社会螺旋式上升，无限接近人们的社会理想。

三、原因分析

针对出现的问题，人们要深入思考背后的原因。原因找到了，解决问题的方向和方法就有了。

（一）对《立法法》赋予地方立法权的重要价值认识不清[1]

近些年，我国各方面稳步发展，能够推动社会全面持续发展的力量进一步成熟，民众对社会发展的需求更加明确化和多元化。因此，可以说，赋予设区的市立法权是回应时代和民众的需要，是推进国家走向“善治”的需要。但是，个别设区的市没有理解或是不愿意理解国家赋予立法权的初衷，有些地方把立法变成了一场不同地区之间的“立法竞赛”；部分地方立法存在“贪大求全”的现象，对立法项目数量的关注远远超过了对解决本地区实际问题的追求，导致重复立法，抄袭现象严重。

（二）立法队伍、立法经验和立法能力欠缺

2015 年《立法法》赋予设区的市以一定范围的立法权，立法权需要人来行使，立法又是一种对立法人员技术性和专业性要求很高的活动。而立法队伍的培育不是一朝一夕之功。从申请编制、选拔人才、进行培训，到形成一支高水平的立法队伍，没有若干年的持续努力是不可能的。而且，立法经验的积累和立法能力的提升也需要时间和经历的历练。

（三）《立法法》的某些规定较为原则，且没有具体解释

2015 年《立法法》通过“原则+列举+等”的方式规定了设区的市人大及其常委会制定地方性法规的范围，即“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。《立法法》和其他法律不同，没有赋予任何机构和地方以解释权，导致在实际执行时设区的市根据自身情况加以理解。2023 年3 月修改的《立法法》依然没有赋权给某些机构解释本法的权利。

四、设区的市立法发展路径探索

笔者认为，设区的市立法的发展只靠设区的市单打独斗是不行的。既要增强设区的市的立法能力，又要强化省级人大及其常委会的指导监督作用，更要注重社会总动员，形成助推设区的市立法的良好的社会氛围。

（一）设区的市自身建设是核心

打铁还需自身硬，设区的市自身建设是核心[2]。只有其立法能力增强了，才能够规范用权，用足但不滥用，用好却不越权；地方要先真正有“良法”，再求“善治”。

1.思想上要深刻领悟赋权的重要意义

赋予设区的市一定范围的立法权，是全面推进依法治国工作的具体落实。全面推进依法治国绝不仅仅是顶层的事。中央进行顶层设计并大力推进全面依法治国，最终必然通过地方细致具体的工作来完成。赋予设区的市一定范围的立法权，把国家层面的宏观、原则的法律由设区的市通过行使立法权来具体化、可操作化，国家的法律才能真正落地生根，依法治国也才能真正扎根于社会基层，公众对社会的发展及自身的发展才能有明确的预期，才能自觉守法。

赋予设区的市一定范围的立法权，是继续深化改革的试金石。赋予设区的市以一定范围的立法权，也可以看作中央对地方的一次试探，试探地方能否用好权、立好法、管得住。设区的市的立法是我国立法的“最后一公里”，如果这一公里路走得稳健扎实，就能体现出社会治理能力的增强，那么，中央就可能会继续放权给地方，社会的治理权会进一步下沉，那么，更高层次、更大范围的自治①现在仅仅是村民委员会和居民委员会的自治。这里讲的自治不同于村民委员会和居民委员会的自治，可以认为是地方政府一定范围内的自治。也许就会为期不远了。这是我国层次更深、范围更广的改革的重要一环。

赋予设区的市一定范围的立法权，是地方可持续发展的长久之计。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。随着社会事务越来越多，管理社会的方式转变到法治方式上来，以求地方可持续、长远发展。赋予设区的市以立法权，通过法律法规的稳定性、规范性、明确性来解决这些问题就是管理方式的转变。如果能用好这项权力，地方事务的管理必将会事半功倍；如果用不好，地方发展会付出更大的代价，结果可能会更差。因此，设区的市必须用好立法权，从而有效保证政策的连续性和地方治理的可持续发展，保证地方在中央的指导下稳步发展。

2.设区的市立法能力建设

第一，立法团队的组建。立法是对有限的社会资源进行制度性分配，从而实现社会控制，推动社会和谐发展。与执法、司法以及法律理论研究的视角都不同，立法比法律理论研究更加接近实际，又比司法实践更接近理论。这就要求参与立法的人员既要有坚实的法学理论基础，又要有丰富的法律实践经历和经验。立法工作本身的特点和重要性决定了一个完整的立法团队应该包括三个群体，即立法工作人员、立法辅助人员、立法咨询委员会。立法工作人员是专门从事地方性法规的起草、修改和废止工作的专业人员，也包括从事立法调研、培训等工作；立法辅助人员是辅助立法工作人员进行立法工作的人员，如查找资料、汇总调研信息、与相关部门沟通等；立法咨询委员会是对立法进行咨询、分析、论证的人员。

立法团队应该要具备敏锐的政治嗅觉、坚定的政治立场、能够进行清晰明确的书面语言表达，运用法律平衡各方利益冲突。对于涉及地方利益格局调整的核心问题、深刻影响部门权力责任和公民权利义务的关键问题、可能引发社会广泛关注的敏感问题，立法团队要充分发扬民主，创新民主方式以吸引公众尤其是利益相关人员积极参与，凝聚共识，善于找准各方利益的平衡点；提出解决问题的方案时要“瞻前顾后”“照应左右”，确保制度设计和法规条文有坚实的政策、法律基础和公众基础。

第二，立法技术的要求。立法是一项技术活，是法律规范表达技术和立法语言技术的综合运用。为此，全国人大法工委将《立法技术规范（试行）（一）》《立法技术规范（试行）（二）》分别印发省级人大“供工作参考”。但是，该规范普及面不够广，不利于公众知晓和监督；适用范围仅限于省级立法。省级人大很少将其细化并明确设区的市遵照执行。

在设区的市立法时，要特别强调并熟练运用立法技术，以能准确表述立法原意。比如，在制定、修改地方法规时，要字斟句酌，力求用词规范、准确、严谨、简明。规范，即要求使用规范的语言文字，不要将俗语、方言、简化字等不正规的词语用于法规文件中。准确，即要用明确、肯定的语言表达明晰的概念。严谨，即用逻辑严密的语言表述法规的内容。简明，即用尽可能简练明白的语言表述法规的内容。当然，法律语言的简明和逻辑上的严谨是紧密联系在一起的，两者不可偏废。

立法技术对于立法具有重要的作用和意义，立法技术直接影响到立法的质量。有了纯熟的立法技术，才能使所立之法的表述准确无误，符合立法的原意。

3.设区的市地方性法规本身的要求

（1）理念———有所为有所不为

地方人大要认识到立法权的“有限性”，不能滥用立法权。不能回避的是，我国几十年的立法数量相当于发达国家几百年的立法数量，立法速度超过了人们对法条的阅读和理解速度[3]。事实上，法律是解决问题的最后一道防线。如果事事皆法律、时时皆法律，不仅使民众手足无措，还会产生对法律的严重依赖，甚至会出现孟德斯鸠描述的“人民被法律腐化了的现象”①孟德斯鸠在论述严酷刑法弊端时指出，立法者不断使用严刑峻法，会使人们在思想上习惯于这种严刑峻法，以致把残忍教给了人们，习惯于要求用严刑对待犯罪。，也会使“公众的社会生活领域被无所不在且滴水不漏的‘法网’笼罩着，社会领域的自治能力和创新能力被压制或阉割”。

设区的市在行使立法权时应认识到立法本身不是目的，通过立法提高公众的社会参与度和治理能力才是目标，立法要做到有所为有所不为。比如，分清法律和道德的大致界限，对于道德范畴的事项由道德来调整，法律不应该介入；应该由法律调整，但由于某些条件的限制，不宜马上立法的，待条件成熟后再立法。对于必须要立法的，则需要守住必要的立法边界，使立法尽量保持足够的谦抑。

（2）选题——大局、特色、精准

关注大局。对河北省而言，大局就是京津冀协同发展。这就要求河北省各设区的市地方立法不能把眼光仅放在本市，而是要立足本地，放眼京津冀。这是由河北省所处的独特地理位置决定的，也是由时代所决定的。如果仅仅盯着本市，所立之法必定狭隘，必定没有长久的生命力。

体现特色。体现本地特色是设区的市行使立法权的正当性基础，特色是地方立法的灵魂。设区的市立法必须找准本地的差异性和特殊性，贴近本地实际需要，走出特色之路。2015 年9 月25 日，《三亚市白鹭公园保护管理规定》经海南省人大常委会批准，成为《立法法》修改后新赋权的设区的市第一个出台的地方性法规，是有地方特色的立法。河北省石家庄市制定的《石家庄市正定古城保护条例》、秦皇岛市制定的《秦皇岛市山海关古城保护条例》、保定市制定的《保定市清西陵保护条例》，都很好地体现了地方特色，且明确具体，社会效果好，都是成功的地方立法实践。

精准立法。各设区的市立法内容大多相同，且集中于城乡建设与管理方面，近几年历史文化保护方面的立法有所增多，但有关生态文明建设的立法稍显薄弱。究竟地方的哪些事务需要立法？有些本可以通过地方政府红头文件就可以解决的问题，就没有必要通过立法解决，否则就是浪费立法资源。各地要将立法选题、立法预测等准备性过程置于与其他法定立法程序同等重要的地位。在立法选题的制度建设上要围绕立法选题编制管理、立法源的扩大、立项项目之间评估与竞争机制等内容来展开。除此以外，立法选题与国家和地区大局工作的紧密度、立法选题与立法容量的契合度、立法选题与法规文本的成熟度以及立法选题与立法规划、计划的衔接度等技术性因素对改变这一现状亦非常重要[4]。

（3）名称——规定、办法

地方性法规的名称大都以“条例”命名，随便翻开某市制定的某一条例，从总则到附则，一应俱全，俨然一部“五脏俱全”的法律，而这样的条例是不适应地方发展要求的，因为地方发展所需要的条例不必全，而是必须细致、具体。笔者认为，细致、具体的地方性法规用“条例”显然不如用“规定”“办法”等更能体现其特点。一般而言，条例是对某一方面工作作比较全面、系统的规定，规定是对某一方面工作作部分规定，办法是对某一方面工作作具体规定。基于地方立法精细化的要求，设区的市制定的地方性法规用“条例”命名显得有些过大。相对于设区的市地方立法而言，人大及其常委会的立法虽然更注重地方事务的全面性，但是，设区的市的事务毕竟是地方事务，相对于中央立法和省级立法而言，其内容应该更具体、明确。

（4）内容——实用、可操作、不重复

实用。设区的市立法必须立足于本市实际情况，解决中央和省级立法未涉及甚至是不宜解决的重点难题，也就是说，把中央和省级立法中的一些原则性的规定进行具体化、细化，制定真正可行的法规，解决本地具体问题，逐渐使地方治理法治。实用性是测试立法质量的最高标准，是地方改革和立法相互衔接的必然要求。这就要求设区的市在立法体例上不能片面求“全”，不一定非要有总则、附则之类；在内容上不能片面追求“多”，能够说清楚某个问题就好；不能简单照搬上位法，而是把上位法本地化、具体化；条款数量适中，不一定非得动辄几十条，满足需要就好。

可操作。可操作简单来说就是能具体实现，能用来解决具体问题，这是法律法规本身的要求。基于此，设区的市立法要着重结合本市实际需要和具体情况，以上位法中的基准性、原则性、方针性的规定为指引，进一步细化具体事项的法律规定；条款应该精练、清晰、明确，可以考虑着重以列举式陈述条款，尽量不用概括式和引证式的条款表述；明确界定部门职责边界，理顺职责部门交叉情况下各部门的职责范围，推进基层治理的法治化。要求细致，把抽象的上位法具体化、细化，同时对有本地特色的城市建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事务进行适合本地情况的管理。比如，土壤污染防治涉及环保局、国土资源局、农业农村局、林业局、基层政府等多部门职责，地方立法应该廓清每一部门的职责，防治执法中的扯皮现象[5]。

不重复。上位法的规定是针对较大范围的普遍现象所作的规定，而各市情况差异很大，需要在上位法原则的指导下，把上位法的内容具体化、地方化，落到实处。如果下位法简单重复上位法的内容，下位法的存在就没有任何意义了。因此，不重复是地方立法本身的要求。《立法法》第八十二条第四款要求：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不做重复性规定。”《立法法》之所以作这种规定，大概也是因为我国地方立法中存在着大量的重复条款。有学者统计，《甘肃省消费者权益保护条例》（2015 年7 月修订）、《江西省实施〈消费者权益保护法〉办法》（2015 年9 月修订）、《上海市消费者权益保护条例》（2014 年11 月修订）中与上位法90%左右文字重复或内容完全一致的法条占15%以上。这是对立法资源的浪费，不仅增加了立法成本，也形成了法理悖论，即地方立法者一并审议和表决了已经通过的上位法条款，难以避免越权嫌疑[6]，还会使地方性法规丧失“地方性”。地方立法者要做的是细化上位法的规定，而不是重复上位法的内容。这是对上位法立法者起码的尊重，也是对自己手中的立法权的尊重。

（5）程序——接地气

立法尤其是设区的市立法不能仅高大上，更需要接地气，才能使地方性法规更能反映人民的意志，维护人民的权利。在程序设计上，不仅要严格规范地方立法程序[7]，更要主动拉近与当地普通公民的关系，设计有利于普通公民参与立法的步骤。

从理论上说，各级立法都有公民参与的制度设计，如立法调研、在人大网站公布法律法规草案以便公民参与讨论等，但公民参与程度并不太高。笔者认为，这个阶段是发扬民主最主要的阶段，是全过程民主中民主决策的重要一环，地方人大要增加资金投入，采取多种措施推动公民尤其是当地公民参与立法过程。比如，不仅在本地人大网站公布法规草案，在当地也要通过各种形式进行宣传，如张贴海报、印发小册子这些传统方式，微博、抖音这些新平台都要用上，拓宽参与渠道。对于在外地工作学习的本地人也不能忘记，可通过微信群、QQ 群、抖音等方式广为传播，还可设置一些奖励措施等。

（二）省级人民代表大会及其常务委员会的指导与监督是保障

省人大与设区的市人大是指导与被指导关系。省人大及其常委会对设区的市人大及其常委会立法的引导和监督是合法的，是设区的市制定良法的保障。

《立法法》不仅赋予了省级人大常委会对设区的市立法的审查批准权，也赋予了确定所辖设区的市行使立法权的具体步骤，这是中央对省级人大常委会的重托，也是信任。笔者认为，省级人民代表大会及其常委会应该着力加强以下几方面的工作。

第一，对设区的市立法人员的管理——制度化。针对设区的市立法人员越来越多、立法队伍越来越壮大的情况，对立法人员的管理应该制度化。比如，考虑可以制定省级《立法官管理办法》，把立法工作人员统一称为“立法官”，明确担任“立法官”的条件，赋予其职权所需要的权利和义务，有助于形成职业荣誉感和自豪感。对于立法人员的管理不能完全依靠一部法规，还需要辅之以其他方法。比如，在建立设区的市立法队伍时，省人大及其常委会对于立法工作人员进行层次化和梯队化管理。

第二，对设区的市立法效果的管理——绩效化。建立设区的市绩效导向的立法激励制度。比如，每两年对设区的市的法规的立、改、废情况和生效法规的社会效果与实施状况进行评估。评估结果分为优秀、合格、不合格三个等次，优秀的比例约为30%。对于连续两年考核优秀的市进行表彰奖励，奖励包括但不限于金钱物质方面。比如，给予一定的奖金奖励；向有关部门提建议，优先选拔干部；委托省级或市级立法调研、起草、论证和评估等事务时优先考虑；优先对外交流等。对于不合格的，通报批评、限令整改、责令培训进修、调离岗位等。

第三，自身建设——专门化。为了使设区的市立法能够得到有效指导，以减轻后期工作的压力，省级人大常委会可以设置一个机构对接设区的市立法工作，专门从事设区的市立法先期介入、审查批准、后期评估等工作，其工作人员可以称为“立法监督人”。大部分立法监督人基本长期在各设区的市奔波，指导、帮助、督导、评估各设区的市立法。常态下，他们每两年要轮换进修、培训，到其他省、市及设区的市学习；遇有与设区的市立法相关的重大政策和法律法规出台，对他们要随时培训；其管理和待遇，可以效仿中央媒体在各地方派驻记者的方式来解决。

（三）开展社会动员，形成良好社会氛围，督促立法权的正确行使

第一，加强宣传。省级人大及其常委会和设区的市级人大及其常委会通过各种渠道对全面推进依法治国、对赋予设区的市立法权进行宣传，使公众了解其重要性，立法与自己的切身利益相关，每个人都是参与者，不能作壁上观。地方性法规生效后，加强对公民参与的内容宣传。长此以往，公民就会逐渐感觉到自己不再渺小，同样可以参与公共事务，成就感、自豪感就会满满的，对其他公民也会有示范效应。

第二，鼓励公民参与。在设置立法程序时，重视公民参与的环节。在地方性法规草案征求意见阶段，不能仅仅在人大网站公布，而是要通过各种方式、疏通各种渠道进行宣传，尤其要征求与该法规利益影响最大的群体的意见，重点听他们的声音，同时兼听社会各界的声音。公民对立法规划、立法计划的意见和建议被采纳时，对公民予以奖励和表彰；公民积极参与法规草案的讨论时，尤其是提出可行性建议并被采纳，或是虽未被本法规采纳，但以其他方式得到落实的，对公民予以奖励和表彰。公民积极参与本市立法工作，建议多次被采纳的，如果其他条件符合，本人又有从事立法工作的意愿时，可以考虑调其到立法部门从事与立法相关的工作。

当全社会都被动员起来，知道设区的市的立法权对于地方发展的重要性、对于每个公民生活都有重要影响时，设区的市立法就不再仅仅是立法机关的事，公众的智慧会给地方性法规注入难以预想的活力，守法也就成为顺理成章的事了。同时，每部地方性法规通过科学论证、充分博弈、在充分协商的基础上达成共识，会把改革的成本和代价降到最低。这才是推动设区的市立法稳步推进的最终力量，同时也是培育公民社会的必要的路径。

截至当前，我国所有设区的市和自治州享有立法权的时间仅仅8 年，地方立法中出现这样或那样的问题是很正常的。人们不能因此否定《立法法》赋予设区的市立法权的做法，不能否定设区的市立法对当地发展的积极意义。笔者乐观地估计，随着设区的市取得立法权的时间越来越长，它们的立法经验会越来越丰富，立法能力会越来越强，立法质量会越来越高，当初中央赋权的初衷一定会实现，地方治理也会越来越规范，地方发展会越来越满足人民的利益需求。发现问题、分析问题并提出解决问题的思路，是学者们的责任。笔者作为一名学者，会一直关注设区的市立法发展，希望能真正参与到地方立法中，为社会发展尽自己的绵薄之力。