2023年版《美国国家情报战略》评析

杨一帆 申 展

国家情报战略是美国国家战略体系的重要成分，它在明确美国情报界对于国家安全环境的威胁认知基础上，指导未来四至五年美国情报界的战略行动。继2005年、2009年、2014年、2019年先后发布4版《美国国家情报战略》（以下简称《战略》）之后，美国家情报总监办公室于2023年8月10日正式发布新版《战略》报告。这是拜登政府任期内美国情报界发布的首份战略，反映了美国政府情报工作的新思路与国家安全政策的新取向。深入把握这份战略文本，对于了解美国国家安全的重点、战略动向以及未来几年的情报工作趋向具有重要意义。

主要内容

《战略》主要由国家情报总监致辞、情报界任务和愿景、情报界职业道德准则、六项战略目标以及情报界组织简介等五部分组成。

国家情报总监致辞从纵向来看，5版《战略》皆有此内容（其中前三版称为前言），由国家情报总监概括整个战略并做出相应战略指导。第七任美国家情报总监艾薇儿·海恩斯在新版《战略》致辞中，声称美国正处在一个日益复杂且相互关联的威胁环境中，面临三个层面的国家安全威胁。一是国家行为体，尤其是与中俄之间的大国战略竞争；二是国际化公司和跨国社会运动组织等次国家和非国家行为体，其影响力和对政治与安全领域的干预能力逐渐增强；三是包括气候变化、生物安全以及新兴颠覆性技术进步等跨国威胁。这些挑战正在不停叠加，并将产生难以预测的重大后果。美国国家情报工作将更加注重对上述威胁的分析和预测，以更好地维护美国国家安全。

2023年版《美国国家情报战略》封面

战略目标及实施美国情报界认为，战略是个既要谋划战略目标，又要制定战略举措的复杂决策过程。基于上述战略环境判断，《战略》提出了下述六项战略目标，分别按照面临现实、预期目标以及实现途径三部分表述。

一是明晰增强战略竞争的情报界定位。《战略》开篇即定下大国战略竞争的基调，锚定中国为“唯一竞争对手”，明确要加强情报界的专业知识以及情报搜集和分析能力，同时深化美国与盟友以及次国家和非国家行为体的情报共享与合作。为此，情报界将投资开发创新方法，开拓新的情报来源，利用开源信息、大数据、人工智能等先进技术进一步开发情报分析工具，系统性加强与外部的合作，增强对竞争对手战略意图、能力和行动的感知与预判，以满足美国决策层应对竞争的战略需求。

二是加强人才队伍的招募和建设，深化情报界一体化。《战略》明确提出了加强人员招募和队伍建设的战略目标，并指出未来的成功取决于能否招募、发展和留住高技术、有才华且多样化的人才队伍。要实现这一目标，必须克服其内部长期存在的机构间、文化、技术等方面的壁垒。为此，情报界要改革各机构的人员招募和审查程序，吸引更多具有科技和多元文化背景的人才；打破部门界限限制，增强工作岗位的灵活性，提供定期轮岗和联合任务机会；加大对各级员工教育与能力培养，提高员工专业技能。

三是大量提供通用和创新的解决方案。《战略》强调，为促进情报界科技和情报技术创新并提升竞争力，需要持续投资以及提供大量能快速适应需要的通用解决方案。为此，情报界要利用自动化工具建立统一的采购、调配和履约系统，培育应用新工具、标准和流程的创新文化以提高人机交互效率；为寻求技术突破和任务效率提升而加大投资，并通过协调整合实现优化资源配置；建立扩大且多样化的对外合作关系，以预测、识别和消除情报能力差距。

四是多元化、扩展和强化伙伴关系。《战略》指出，盟友、伙伴关系网络既是美国的战略资产，也是其情报任务的力量倍增器，因其能够增强情报界行动能力，加强美国同各国政府间的战略关系并建立共同行动的基础。为此，情报界要继续稳固与“五眼联盟”等盟友的伙伴关系，提升情报共享水平；同时进一步拓展与次国家和非国家行为体的情报合作与信息交流，合理利用其资源以应对网络攻击、气候变化和外国恶意影响等不断演化的非传统安全威胁。

五是提升情报界应对跨国挑战的能力。《战略》指出，美国国家安全利益正深受跨国犯罪、金融危机、流行疾病以及新兴颠覆性技术等非传统国家安全威胁的影响，多种威胁相互交织将带来能源、粮食危机或区域冲突、内乱等危险后果。情报界将遵循美国《国家安全战略》的指导，招募、发展并整合具备应对上述威胁的专业队伍，为决策者提供战略远见；跨越组织边界，加强与联邦政府、其他部门的合作，以更好地整合资源，建设监视预警能力；积极寻求国内外私营部门、学术界和其他机构的合作，增强情报界识别新兴跨国威胁的能力。

六是增强韧性。《战略》认为，日益复杂的威胁环境中威胁不断演化，情报界需要一种多面、分层且分布式的方法，以保护关键基础设施，捍卫国家经济安全与繁荣。情报界需要提升其在监控供应链和基础设施威胁与弱点上的能力，为此需要加强与政府机构和私营机构的信息共享与研发合作；还要通过对自身基础设施的现代化升级，以增强适应性、持久性和通用性；必须保持反情报能力，打击外国的间谍活动等破坏性情报行动。

显著特点

通过与《战略》的历史版本纵向对比，2023版《战略》具有篇幅结构调整明显、积极寻求对外情报合作和重弹冷战旧调的显著特点。

《战略》篇幅和结构调整明显。过往4版分别为32页、24页、24页和36页，新版《战略》篇幅上有了大幅缩减，仅有20页内容。《战略》首先删去了《情报界情报透明度原则》、影响情报界工作成效的原因、战略实施和路线图等内容，其次是取消了对战略环境界定的独立章节，并将之拆分到总监致辞以及各项战略目标的现状描述中，最后是打破了前4版形成的区分任务目标和业界目标两类的固定结构模式。对比2019版《战略》的7项任务目标和7项业界目标，新版《战略》仅保留了1项任务目标（战略情报）和5项业界目标（去除业界管理一体化透明度原则）。《战略》是美国情报界为了完成国家情报担负的国家安全使命，协调一致地运用和发展国家情报能力的纲领和计划。自2005年首次发布以来，已经经历了4次修订和更新，每一版都展现了美国情报界对于当时国家安全环境和威胁的认知及其响应行动措施。篇幅和结构的调整，一方面反映了情报界对于当前环境下战略目标和优先事项，以及就如何达成而运用情报力量的认知变化，另一方面可能也隐含着情报界对于部分目标建设发展水平的确认与肯定。

积极寻求全面对外情报合作。《战略》特别强调对外情报合作的作用。首先从关键词词频来看，全文提到盟友7次，合作伙伴12次，伙伴关系10次，而篇幅几乎是其两倍的2019版《战略》相应数据分别为3次、19次和11次，体现了更高的合作趋向。其次是战略目标的实现途径更加倾向于寻求合作。与以往4版《战略》仅在“伙伴关系”这一战略目标中强调情报合作不同，新版《战略》在六项目标中，有4项的现状和实现途径直接涉及合作或伙伴关系。最后，新版《战略》在指出次国家行为体和非国家行为体对美国产生的威胁的同时，也首次强调了这类群体能为美国寻找新的伙伴关系提供了新契机。2014版提及非国家行为体8次，2019版提及12次，且全部与监测其能力和意图等预警防范行动有关。而新版《战略》提及次国家和非国家行为体9次，其中有7次是有关探寻情报界与之合作的可能，分别集中于第四和第六项目标中。这在一定程度上反映了情报界对这类群体的新认知，即在日益复杂的安全威胁下，加强与诸如跨国公司等其他行为体的合作已成为提升情报质量的途径之一。

现任美国家情报总监艾薇儿·海恩斯

重弹冷战旧调。新版《战略》明显表现出冷战思维，无论是在海恩斯的致辞中还是战略目标模块，在描述对手时，该战略行文间充满了诸如“独裁统治”“修正主义”“挑战自由世界”等冷战色彩味道浓厚的字眼，赤裸裸地声称中国是“美国唯一的兼具重塑国际秩序意图和实力的竞争对手”，而俄罗斯则是“地区安全秩序直接且持续的威胁”和“全球破坏活动和不稳定的来源之一”。美中央情报局局长比尔·伯恩斯、联邦调查局局长克里斯·韦雷等情报界首脑在评价新版《战略》时，均发表了“解决与中国战略竞争问题”“中国意图重塑国际秩序”等刻意渲染“中国威胁”的论调，国家安全局局长保罗·中曾根更是以“民主国家和独裁国家之间竞争日益激烈”隐喻中美竞争，明确表示“要努力监测中国意图与行动”。上述种种论调实际上是冷战时期美国意识形态和价值观输出等战略的延续。在全球格局已经发生深刻变化的今天，这种冷战思维已经无法适应新的安全挑战，不仅将限制美国的战略视野，也将进一步加剧美国与有关国家之间的紧张关系。

结 语

2023版《战略》既是对前一时期的美国国家情报工作的总结与反思，也是对未来数年国家情报力量运用和发展做出的战略规划。它界定了当前美国所处的战略环境以及日益复杂和多元化的安全威胁，明确了美国情报界下一阶段的六项战略目标，较为清晰地描绘了实现目标所需的行动路径。这一战略的发布，标志着美国国家情报政策将进一步调整和改变，情报界各成员机构将在国家情报总监领导下开展人才队伍建设、情报科技创新与应用、国内外情报合作、情报基础设施转型升级等各项任务，以进一步深化情报界一体化进程，构建一个效率更高、覆盖更广的国家情报体系，实现对各类国家安全威胁的精准预警和有效应对。

值得警惕的是，该战略定下对华政策的基调仍是“战略竞争”，这一政策取向源于美国政府对中国崛起和在全球范围内影响力增长的担忧，将推动美国在情报领域的投入和改革，以应对所谓来自中国的挑战。近年来，中美两国在经贸、科技和文化等领域竞争加剧，矛盾逐渐增多，而在情报领域，双方的对抗则显得尤为激烈。在这一大背景下，美国采取措施以防范和抵御“来自中国的潜在威胁”，美国情报界则将进一步加强对中国的情报搜集以及其他情报活动，中国也因此面临着战略竞争中情报对抗加剧带来的风险，必须要加强防范与应对。总的来说，解读该战略将有助于更深入地理解美国最新的国家情报政策，在一定程度上预测未来美国情报界的战略走向。