轨道交通引导多层级一体化土地开发规划方法建构

黄盈悦,许旺土

(厦门大学建筑与土木工程学院,厦门 361005)

0 引言

城市群的一体化发展离不开交通一体化网络的支撑,高铁建设如何带动城市发展引起广泛关注,通过公共交通引导沿线土地开发的TOD模式能为交通建设与土地开发统筹发展提供一定的建议与策略.然而,TOD理论是面向城市内部的公共交通引导开发理论,不完全适用于都市圈、城市群等更大的空间范围.2019年9月,中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》指出,要“推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通融合发展[1]”,四网融合理念为TOD理论扩大应用的空间范围提供了基础设施支持,根据不同层级交通线路的主要服务区域划分各自的影响范围,轨道交通引导开发的多层级体系初见雏形.

基于此,本文尝试探讨如何加深交通一体化与城市群一体化的融合,面向城市群、城市与城市枢纽3类空间尺度探索多层级一体化轨道交通引导开发的规划方法.

1 轨道交通引导下的多层级功能组织

根据《国家综合立体交通网规划纲要》[2]和国内城镇化空间发展的需求与“三位一体”的综合交通枢纽建设需求,轨道交通引导开发模式可相应划分为城市群层级、城市层级与枢纽层级(表1).从宏观到微观对应城市群、城市(都市圈)、交通枢纽3类空间尺度,逐步构成交通枢纽系统的多层分级体系.多层级开发涉及不同的开发主体,各层级由不同的交通干线引导,在相应的层级范围内发挥不同的服务功能.

表1 多层级概念

1.1 城市群层级:推动宏观区域一体化

城市群层级的轨道交通站点主要为城市群内一线城市的高铁枢纽站,过境铁路的引导沿线站点开发,将影响逐步扩散到周边城镇,从而推动整个区域的一体化协调发展.

1.1.1 加快区域内各要素流动,细化产业分工

高铁枢纽所在的城市通常能吸引最大的资源集聚,为城市所主导的产业发展提供强大动力.高铁开通后,二线城市间经济联系的增长率比一线城市之间更高[3],为提升本地区发展竞争力,二线城市将发挥比较优势,在产业分工中找到最具竞争力的生产方向.随着中心城市的极化效应逐渐转化为扩散效应,轨道沿线的二线城市承接产业转移,减轻一线城市的发展压力,促进城市群内部的精细化分工,带动整个宏观区域的良性发展.

1.1.2 强化交通设施衔接,发展绿色交通

城市群层级的轨道交通站点是区域内重要综合交通枢纽,负责统筹各类交通线路的综合立体集散地,交通方式的合理衔接能最大程度地发挥交通能耗与出行效率两方面的优势.比如,从减少交通能耗的角度来说,铁路与机场接驳,用空铁联运的方式取代部分不够经济的航空运输线路,可降低航运的能耗成本;从提高出行效率的角度来说,铁路与公路接驳,令中短途客运市场具备优势的公路运输与中长途铁路运输优势互补,可最大化综合运输网络的整体效益[4].

1.2 城市层级:调整中观城区的空间结构

城市层级的轨道交通站点主要为各大城市内部的重要轨道交通枢纽,依托市域(郊)铁路扩散影响范围,满足居民1 h通勤需求,带动主城区与郊区新城、相邻城市间的同城化发展.

1.2.1 站城融合促进城市空间结构优化调整

城市层级的轨道交通站点是城市内部的重要交通设施,也是城市空间结构重塑和整型的重要场所.狭义上,通过对轨道交通站点及周边土地的复合开发,该站点周边的天际线呈现中间高四周低的集中形态,站点与城市融为一体,演变成城市空间的一部分.广义上,核心站点的开发引导沿线站点的功能布局,优化城市功能结构.根据城市层级站点的引导,城市空间结构将逐步从单中心模式转型为网格化的多中心模式.

1.2.2 降低市域通勤成本,推动职住平衡

便捷的轨道交通能降低居民的通勤成本,提升城市的职住平衡程度.城市层级枢纽站点选线应把握日常通勤客流的走向,连接城市中心区与郊区新城,以公交化运营模式增强市域(郊)铁路对居民的吸引力[5].随着城市行政边界的限制被打破,“都市圈”逐步成型,相邻城市间的劳动力流动更加频繁,跨市域交通低廉的通勤成本能提升居民跨市域工作、居住的意愿,在更大区域内达到职住平衡.

1.3 枢纽层级:优化微观站点的城市风貌

枢纽层级的轨道交通站点主要为各城市内部重要的轨道交通枢纽,通过居住、就业、商业等多功能混合开发,打造城市功能与枢纽功能相结合的城市节点.

1.3.1 织补城市空间,打造城市综合体

站点与商业建筑相结合,在小尺度碎片化场所中增设绿色休闲空间,融入城市的日常空间之中,能提升城市品质,增添场所活力.

枢纽层级的轨道交通站点在功能上属于综合型站点,深圳地铁2号线沿线站点中,居住型站点与综合型、商业型站点的客流往来最为频繁[6].周边站点规划时,应注意与枢纽层级站点的功能作区分,在基础功能基本齐全的条件下,明确站点定位,在相近的空间距离内进行重点功能互补,避免出现同质化倾向.

1.3.2 提升旅客换乘效率

枢纽层级站点的立体分层式交通核提高了土地利用的复合度,以此释放更多的空间建设大量的慢行空间,居民在交通核中的步行距离大大缩短,合理的步行尺度也能增强使用者使用轨道交通出行的意愿[7].另一方面,一体化的换乘空间能合理分流不同流向的旅客,中长途旅客能通过交通核迅速换乘,短途旅客下车后则可通过枢纽站内的通道直接进入城市综合体,极大提升旅客的出行效率.

2 轨道交通引导下的一体化规划方法

当TOD核心区外的次级区域沿城市轨道交通拓展、多个TOD站区交汇便形成了功能互补的TOD站群[8].随着交通枢纽的层级提高,站群也从城市站群逐渐发展为都市圈、城市群等跨区域轨道交通站群.站点一体化开发是形成规模化站群的前提条件,站群的规划管控为站点建设划定了发展方向,无论是城市群层级、城市层级还是枢纽层级的轨道交通枢纽,其引导功能实现的基础都是站点与站群的一体化开发.

2.1 站群尺度的一体化规划方法

站群由1条轨道或多条轨道串联的多个站点组合形成组团,站群内部的生产、生活要素一定程度上能达到动态平衡,形成短距离职住平衡式站群[9](图1).

图1 各类站群的空间结构

2.1.1 战略层面,发展格局一体化

城市内部的站群布局要与区域的国土空间总体规划以及交通规划相匹配,核心枢纽应当主要布局在城市发展核心区、城市新城建设区,站群的引导开发结构与城市发展轴线相协调,推动交通规划与空间规划体系的合理衔接[10],轨道交通能提升沿线土地价值,跨市域站群建设涉及较多的利益主体博弈,选线定点应满足区域发展的客观要求,使都市圈、城市群范围的站群发展结构与区域发展轴线一致,实现发展格局的一体化.

2.1.2 规划层面,引导管控一体化

城市站群规划应做好功能布局规划和开发强度管控,根据站点特性划定分区,科学组织沿线站点功能结构,比如深圳在编制总体规划时就结合轨道交通条件划定了城市密度分区[11].结合整体平衡、内外调控、内部调整和额外增加4种容积调控手段[12],控制站群总体开发强度,针对各圈层不同地区特点进行精细化调控[13].

基于逐利的心态,土地开发过程中引入的社会资本可能盲目建设高价商品房.因此,跨城市开发主体应严格管控沿线土地建设,引导沿线土地良性开发,形成功能互补的站群,推动引导管控的一体化.

2.1.3 管理层面,服务设施一体化

城市内部站群的运营管理方一般为城市轨道交通公司,涉及的交通方式主要是城市轨道,借助电子支付功能,乘客出入站较为便捷,能快速实现一体化换乘.

跨城市站群开发具有高度复杂性,一方面,需要有效推动跨城市政府之间的合作以及城市政府与铁路部门的合作;另一方面则涉及跨城市站群在交通方式、运营模式、开发形式等方面的衔接与统一.城际铁路选线应结合实际客流量,合理规划沿线选点,在运营方面,可引入城市轨道交通公司负责运营,方便城际铁路与城市轨道交通相衔接.

2.2 站点尺度的一体化规划方法

参考卡尔索普(Calthorpe)提出的TOD圈层划分[14],TOD站点的主要核心区以区域内主要交通站点为圆心,半径约为人行5～10 min距离,一般在400～800 m;在核心区之外,不超过1 600 m范围为站点影响辐射区,这一段范围内的土地利用强度远小于核心区,是站点发展的次级区域[15](图2).

图2 各类站点的空间结构

2.2.1 建设层面,开发运营一体化

服务于城市内部的TOD站点开发多由市政府与轨道交通公司联合主导,一般由政府通过土地招拍挂的方式将轨道交通站点周边的土地交由轨道交通公司,轨道交通公司再与房地产公司合作,进行二级开发.对于重要对外交通作用的城市枢纽,具备较强开发能力的大城市通常选择控股开发、自主经营为主的模式,如京沪高铁的开发[16].

2.2.2 时间层面,建设时序一体化

站点的建设时序包括立体空间的分层开发顺序和轨道交通及沿线用地的开发顺序.在规划设计之初,要对轨道站点进行分层分区控制,明确各层的功能业态,周边土地开发与轨道线路建设同时期开展,明确一、二级开发的主体.地面部分加强与建筑综合体的衔接,地下部分与市政管道同步铺设,保障一、二级开发有效联动,推动地上地下空间一体化开发.

2.2.3 空间层面,城市风貌一体化

TOD站点需要整合一定区域内复杂的交通组织形式,方便旅客在站内最快捷地换乘,提升站点服务效率,还要加强与周边区域的联系,通过地上地下联动开发,成为引导站城融合的重要交通核.TOD模式将商业服务、休闲娱乐引入交通空间,丰富了交通站点的功能服务类型,弱化了交通空间与生活空间的隔阂,交通站点不再是横亘与城市空间的庞然大物,从功能和形态上慢慢融入城市之中,形成新的城市风貌.

3 厦门东站TOD开发方法应用

3.1 项目概况

厦门是粤闽浙城市群和厦漳泉都市圈的中心城市之一,也是国家“八横八纵”通道沿线重要城市,承担着重要的交通联系功能.厦门东站拟建于翔安区重点发展区域,现状用地以村庄建设用地和农林用地为主,毗邻翔安新城(图3),未来将衔接渝长厦高铁、昌厦高铁与城际铁路R1线,联通厦门北站、翔安机场、厦门岛内等重要城市空间节点,通过厦门东站的一体化建设引导轨道沿线土地开发,具有较好的实践基础.

图3 厦门东站现状卫星图

3.2 站群尺度:战略驱动,规划引导,统一管理

厦门市作为厦漳泉都市圈中心节点城市,承担着支撑闽西南发展轴带的重要功能.厦门东站依托城际铁路R1线融入闽西南沿海城镇发展带,串联了泉州东站、晋江机场、翔安机场、高崎站、漳州站等重要交通枢纽(图4),东联泉州,为厦门翔安-泉州南翼科技创新走廊建设提供了互联互通的设施载体;西接漳州,推动翔安云霄产业园区的建设,为三地产业联系、细化分工提供了基础设施保障,人口与生产要素的流动也将加快厦漳泉的同城化趋势,进而促进闽西南地区的协同发展.

图4 城际铁路R1线走向

厦门东站TOD片区利用R1城际铁路交通优势,增强轨道交通出行对异地居民的吸引力,串联城市中心区与近、远郊居民区,合理配置沿线站点,通过轨道交通沿线的土地开发增加就业岗位并提供价格合理的住房,满足都市圈1 h通勤的需求,形成交通流可循环的职住平衡系统,为厦漳泉同城化预留基础设施接口.

《城市轨道沿线地区规划设计导则》(下称《导则》)根据轨道交通站点的功能定位将站点划分为7类并提出相应的建设强度指引(表2),根据各类站点的功能业态匹配度(图5)和厦门东站TOD功能定位,厦门东站核心区属于城市综合交通枢纽,应以综合交通、商业服务为主组织核心区用地功能,与周边站点形成功能互补的交通站群,并根据《导则》和相关规划的要求对站群进行精细化管控.

根据翔安区的“十四五”规划纲要,翔安区将打造“一心两翼多组团”的空间结构.厦门东站片区的TOD开发,向北对接翔安火炬产业区和同翔高新城,向南对接航空新城,与翔安区产城融合的发展格局一致.厦门东站的次级辐射区依托城市轨道交通线路对接翔安重要发展区,在更大空间尺度内调节功能组团的混合布局:结合翔安东部体育会展新城规划,新城文教、会展、居住等功能业态,为新城提供潜在的客流,推动滨海新城建设;依托R1城际线和沿线轨道交通提高翔安航空新城的可达性,强化了翔安机场的枢纽作用,通过空铁联动,推动绿色交通发展(图6).

图6 厦门东站TOD站群

厦门市内部轨道交通由厦门轨道建设发展集团有限公司负责投建运营,而城际、市郊铁路的建设则主要由国铁集团及下属企业负责[16],不同的运营主体会影响异地居民跨市域办公的交通成本.厦门东站的TOD开发能增强地方在项目建设中的话语权,将城际铁路的运营权划归到地方手中,能有效解决城际铁路和城市轨道交通换乘经常面临的技术协同问题.以自营自建的方式统一运营主体、推行公交化运营模式,依托智慧交通平台智能配置交通资源,根据潮汐客流增加高峰期列车班次,完善一体式购票流程,提高通勤旅客的出行效率,增强厦漳泉都市圈内部的客流循环.

3.3 站点尺度:统筹建设,时序同步,空间相融

高铁枢纽站上盖开发涉及国铁集团、城市政府部门等多元主体的复杂联动,厦门东站的TOD开发需要到地方政府部门与国铁集团的多方面合作,铁路用地与相邻城市用地的权属关系十分复杂,而TOD综合开发的时序同步非常关键,影响到站点开发的整体效益.因此,一体化的组织架构对项目的有序推动尤为重要,路、地双方应各自抽调成员,合作成立项目小组,在厦门东站建设前期就要做好项目推进的顶层设计,由政府部门牵头构建路、地双方合作的形式,明确项目审批流程,降低建设过程中的统筹压力.以轨道交通公司为开发主体,做好站点开发与周边土地开发的时间调度,争取一、二级联动开发,降低工程建设的难度.

厦门东站以竖向垂直交通核接驳各类交通,梳理站点内复杂的交通流线,立体分层布置,形成相对独立的横向流线(图7).轨道交通站台设置在负一层,向下直达轨道交通站厅,向上联系到达大厅,左右两侧衔接商业建筑的地下停车场,可通过人行地下通道直达商场内部,公共交通与小汽车的主要流线基本不重合.综合体内部独具特色的步行环境、绿色宜人的慢行空间和公共交通的便捷换乘提高了居民使用公共交通出行的意愿[17],减少小汽车出行量.

图7 高铁枢纽的竖向交通核

立体化的交通系统形成了复合的空间网络,创造出多样化的场所,厦门东站所在的翔安区以闽南地域风格建筑为主,其标志性的燕尾起翘屋脊和红砖元素可应用在厦门东站TOD开发区的建筑外立面与景观节点中,提升场所的地标性,与厦门城市空间风貌适配,塑造出有吸引力的站城空间.

4 结束语

轨道建设为沿线的土地带来了潜在的增值机遇,轨道交通引导土地开发是对TOD规划理念在更大空间尺度上应用的一种尝试,国家综合立体交通网的建设为多层级一体化的开发方法提供了可落地的空间载体.多层级分类是应对不同空间尺度的功能组织方法,一体化开发是各层级开发顺利落地的重要保障,为城市交通站点如何通过TOD项目建设融入区域发展提供了解决思路.

然而,轨道交通引导开发的具体效应仍需借助技术手段予以验证,以“城市群、城市、枢纽”3类空间对轨道交通引导开发的分级是否合理、在我国现行土地制度约束下轨道交通站点的一体化开发如何兼顾效率与效益,依然需要在实践中不断地探索.