我国公司ESG信息披露的制度检视与法治回应

摘   要：ESG投资理念在资本市场投资活动中受到广泛关注，投资者越发重视公司的社会责任和可持续发展能力，完善ESG信息披露制度具有必要性。尽管我国ESG信息披露的规范和实践情况有一定成效，但报告的数量和质量都存在一定欠缺，主要原因在于披露主体范围较窄、自愿披露的约束力不足、没有第三方鉴证机构对报告进行增信以及虚假陈述责任不够明确，这使得ESG信息披露难以满足投资者日益增长的需求。基于美国、欧盟及中国香港ESG信息披露的发展过程和制度经验，可以考虑通过扩大披露主体范围、实行半强制披露模式、引入第三方独立鉴证以及虚假陈述民事责任精准化等路径进行完善，以减少信息不对称，提升ESG信息质量，充分保障投资者权益。

关键词：ESG；信息披露；半强制披露；独立鉴证；民事责任；可持续发展；社会责任

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.09.006

中图分类号：D922.287       文献标识码：A     文章编号：1003－9031（2023）09－0065－09

近年来，由于环境气候、食品安全、疫苗造假等问题时有发生，社会公众对企业承担的社会责任以及公司内部治理更加关注，同时ESG投资基金规模的快速扩大，投资者对公司ESG表现越来越重视，对ESG信息的需求也不断增加，正反两因素使很多公司开始提升ESG披露水平和表现。从全球角度看，其可追溯到20世纪30年代的企业社会责任运动，如今ESG理念已逐渐成为国际共识。我国要参与全球可持续发展，需要与国际标准进行更多互动，求大同存小异，不断推动ESG信息披露制度的完善。

一、ESG信息披露的现实基础及现状考察

（一）ESG信息披露的现实基础

1.提高公司企业价值和经营状况的现实需求

ESG信息和公司的经营状况密切相关，有研究表明，公司的ESG表现与企业价值存在正相关的关系，而企业价值又体现在公司股价中。ESG表现好的公司一般会作出较大的努力，如为了提升环境表现，重视投入高新技术产业，做出产品创新，社会表现上会选择优化工作环境、提升员工满足感，投身慈善事业，短期来看会有一定成本的增加，但长期利益却非常大，公司形象会更加正面，能够提高公司经营绩效和投资效率，进而形成ESG表现和企业价值的良性互动。David C Broadstock et al.（2021）研究表示，ESG表现好的公司比一般公司在危机时期股价下跌的损失更小。

2.强化公司承担社会责任的应然要求

公司本质是营利主体，以追求股东利益的最大化为目标。公司社会责任理论的提出和丰富逐渐修正了股东利益至上的理论，并强调公司应当自觉履行社会责任，现实中两者存在一定的矛盾冲突，因此需要有相关外部制度进行约束。上市公司财务信息披露已经逐渐成熟，上市公司有能力对环境、社会和公司治理产生较大影响，所以有必要对ESG信息作出披露。现有证券市场的退市机制主要依赖于财务数据指标，即使现在公司经营存在问题，仍有可能通过合规的会计政策粉饰报表，从而逃脱证券监管。当ESG信息披露发展成熟时，污染高、发展潜力低、ESG表现不良的公司就无法再通过此举而隐身，进而在证券市场中逐渐被淘汰。

3.缓解利益相关者与公司间信息不对称的有效手段

公司与投资者之间存在信息不对称的问题，在目前我国信息披露的模式下，公司主要披露财务信息，ESG信息等非财务信息很少披露，投资者获取高质量的社会信息难度较大，公司处在优势市场地位，当双方地位的差距过大时容易发生市场失灵。当出现市场失灵时，国家干预理论认为需要政府的宏观调控加以克服，但政府的调控权需要被约束，信息披露制度则是调整经济关系、解决市场失灵和政府失灵的有效手段。同时，非财务信息往往是对公司发展的一种预测、是对财务信息的一种补充，在具有辅助理解的作用下，投资者也会要求信息披露，公司披露ESG信息能有效缓解信息不对称，拉近公司和投资者之间的距离。不仅如此，信息披露符合利益相关者理论，有利于构建和谐的利益相关者关系，获得长期利益。

4.有效协调多元化监管和减少监管成本

我国各类公司在经营过程中不可避免地涉及环境信息、社会、公司治理等因素，在当前“碳达峰、碳中和”的政策背景下，多方监管显得格外重要。ESG信息披露是协调监管的重要方式，通过此方式也能连接部门监管、行业自律和公众监督，从而形成监管合力，相关部门在监管时就可以根据ESG信息披露情况取得较为统一的信息和数据。

（二）ESG信息披露的规范与实践现状

我国ESG信息披露实际上早有雏形。深圳证券交易所和上海证券交易所分别于2006年和2007年发布相关上市公司社会责任和环境信息披露指引①，但彼时对ESG信息披露并没有做太多的要求。国资委2008年发布《中央企业履行社会责任指导意见》，要求央企进行社会责任报告披露。2018年中國证监会发布新修订的《上市公司治理准则》，要求上市公司披露环境信息与扶贫等社会责任情况。为了促进信息披露的内容和格式统一，中国证监会于2021年公布《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号—年度报告的内容与格式（2021年修订）》，将环境保护、社会责任相关的条文统一调整至“环境与社会责任”专节，ESG信息披露的基本法律规范框架逐渐形成。在其他方面，亦有生态环境部制定的《企业环境信息依法披露管理办法》、中国证券投资基金业协会发布的《绿色投资指引》，一些地方也有推进ESG信息披露的要求，2023年沪深交易所分别对《信息披露工作评价指引》作出修订，明确社会责任以及评价的重点方向，虽然要求充分、真实披露，可评价结果定级中却未将此项纳入其中。尽管规范逐渐多元化，但仍未有法律和行政法规对此加以规定和统摄。

《中国上市公司ESG发展报告（2022）》中统计，A股上市公司ESG信息披露率逐年上升，特殊类型公司更加注重ESG信息披露，但第三方鉴证业务还有待改善，质量也有待提高。具体到目前上市公司发布的ESG报告来看，披露事项多集中于介绍公司基本情况，公司在绿色、产品创新等发展转型情况、诚信合规经营和员工发展情况，其中特殊性的量化指标较少，即使有量化指标也是对财务数据的再列举和着重强调。

二、ESG信息披露的制度检视

（一）信息披露主体范围较窄

目前ESG信息披露主体虽然有所增加，但主体仍然较少。在上市公司中，根据规定，需要强制披露的公司主要是对环境产生较大影响、曾被处罚的工业企业和资源开发公司。有部门通过发布清单要求清单内的公司进行披露，但这是众多公司较微小的部分，如果高耗能高污染企业并未进入名单，其也不会选择进行披露。国资委曾发布文件要求中央企业必须披露社会责任，起到了一定的引领作用，但其他国有企业仍因各种原因未作要求。数量众多的上市公司和非上市公众公司，真实的披露数量占比并不高，维持在25%左右。较少的ESG信息披露，使得投资者在了解证券市场的整体情况出现偏差，难以满足社会公众的知情需求。

（二）现有自愿披露模式存在缺陷

自愿披露一般需要在成熟的信息披露体系中适用。我国《公司法》《证券法》等虽然规定有信息披露义务，但主要是披露财务信息和临时披露的重大事件①，ESG信息一般适用《证券法》第84条的自愿披露，法律没有强制性规定。信息披露本身是应对市场失灵的有效方式，但自愿披露在利益相关者理论下容易产生道德风险和利益冲突。一是大股东与小股东的冲突，投资者投资后成为股东，想要获得更多关于公司经营的信息，但公司未必会充分提供。绝大多数个人投资者持有股份较少，且面临集体行动难题和搭便车效应，让公司披露有心无力，即使是机构投资者，也有类似问题。二是股东和管理层的冲突，如果披露ESG信息得不到经济利益，那么管理层就不会披露或者片面披露，如此则是对证券法公开原则的违反。三是我国证券投资者较为关注短期利益，ESG信息披露所带来的股价波动问题也促使管理层作出不披露的决策。

（三）信息可信度存疑

目前，我国对于ESG信息披露没有综合性的强制要求，公司在自愿披露模式下由于各种原因，信息披露并非完全达到相关部门的准则要求。一方面，没有统一的法律规定，多是处在同一位阶的规范性文件，导致公司在适用的编制依据上存在差别，不同文件上对报告的名称也有不同，如ESG报告、可持续发展报告或社会责任报告等，不同报告所披露的信息不同，至于是否是一致、能否横向和纵向对比，会给投资者带来困惑。不仅如此，众多公司在披露ESG信息时缺乏实质性内容，夸大实际数据，变相隐含了一种成就展示、商业宣传的意思。另一方面，ESG信息披露更多是定性分析，这些披露事项对公司经营情况并不像财务数据一样具有客观性和可量化性，所以公司披露较为随意，操作空间较大。从公众视角来看，在没有独立第三方鉴证时，投资者无法对这些定性分析有较多的把握，无法确定这些信息是否存在夸大或者信息是否真实完整，更无法确定这些信息是否可靠，是否存在虚假伪造。由于缺乏独立鉴证，ESG报告的公信力较低，真实性也难以通过有效途径加以确认，社会监督也受到限制。

（四）虚假陈述责任不明确

ESG信息分散、可信度存疑的问题为一些公司发布非正规的ESG报告提供了温床。这些公司或多或少因为利益的诱惑、业务的压力等原因，夸大公司的ESG属性，这种现象被称作绿色造假或“漂绿”。由于自愿披露下ESG信息未被完全纳入法治轨道上，投资者等利益相关者也并未将其作为交易决策、投资融资的基础和依据，ESG信息披露尚处于尴尬的局面。故在独立第三方增信的基础上，还需要明确公司、管理层及证券服务机构在虚假陈述方面的法律责任，让违法成本高于违法收益。《证券法》第85条、第163条规定了信息披露义务人和证券服务机构的法律责任，从文义解释来看，将ESG报告纳入当属自然，但是目前司法实践中，虚假陈述的民事责任紧密围绕着财务信息，在构成要件和法律后果上都是按照财务信息给投资者造成损失来判断。客观上公司商业价值会吸收ESG信息，需要以信息的真实性为保证，不能陷入因为投资者目前没有关注、未造成损失就不进行责任追究的误区，现行证券法及相关司法解释同样没有充分考虑ESG信息对虚假陈述民事责任的影响。此外，审计机构在审计公司财务报表时，也有出现辅助虚假陈述的情况，故在ESG信息披露方面，同样需要明确其失信和披露责任。

三、美國、欧盟及中国香港ESG信息披露制度情况

（一）美国

美国对于ESG信息披露早有关注，美国证券交易委员会（SEC）细化了《1934证券交易法》中规定的要求披露环境相关财务及非财务信息，并不断完善，从而形成了信息综合披露模式。此外，1993年SEC颁布《1992年财务告示》，以及美国国会针对安然、世通等财务欺诈事件出台的《2002年公众公司会计改革和投资者保护法案》（SOX法案），要求对环境保护责任和公司治理因素的信息披露作出及时、准确的披露，同时对违反披露规定的公司施以严厉的惩罚措施。而披露的具体方面，美国则是循序渐进，从规定要求公司披露；到发布相关的ESG报告指南，如对ESG应披露的关键指标、关键步骤、框架和详细的披露指引；再到披露规范、格式和程序，如《非财务信息披露内容与格式条例》；最后到针对不同类型公司设定不同的披露时间和范围，直至标准统一。美国第185号和964号参议院法案也强调公司董事会的责任，在内部治理上要求也愈加严格。不难发现美国ESG信息披露的主要特点：一是从单一方面逐步扩展，从环境信息到公司治理到社会责任，随着重要性和实际损害而不断丰富，虽然从广义上都是整体社会利益，但从ESG构成要素看，发现环境注重公司工业能源发展结构和利用，社会注重对公司内部员工构成和权利保护情况，公司治理则是关注公司内部及发展链条下的利益相关者保护，并且以环境信息为披露为主体；二是披露存在缓冲期，美国ESG信息披露的规则越来越详细，不同公司由于自身条件对披露的内容和信息不尽相同，所以先明确关键指标加强理解，而后统一格式，最后在披露时间中设置差异化，最终实现对ESG信息的整合和系统披露。如在《上市公司气候数据披露标准草案》中就针对三类披露主体设置了灵活的披露时间（见表1）。三是美国对ESG信息披露采用强制披露，披露对象从传统的公司企业到养老基金、金融公司等，逐步扩大，但同时能够允许例外情况，即豁免小型公司影响和重要性较小的指标披露。

（二）欧盟

1993年欧盟委员会通过欧盟环境管理与审计计划（EMAS），EMAS基于欧盟法规要求企业编制环境声明，包含环境绩效的量化指标。在这一阶段，企业考虑是否自愿申请加入，因此该计划并不具备普遍约束力和强制力，只对申请加入的企业作相关要求。随后《奥胡斯公约》的通过，为环境信息披露奠定基础，该公约要求各国政府保障公民能够获取与环保相关的信息，保护公民的环境知情权。同时《欧盟现代化指令》《非财务报告指令》（NFRD）等条例文件的陆续发布，不仅要披露与环境相关的企业风险，而且扩展至员工、人权和董事会等方面，将ESG绩效评估纳入董事考核内容。2023年，欧盟最新发布的《企业可持续性报告指令》（CSRD）生效，在取代NFRD后，成为更加全面、严格和统一的ESG信息披露规范。其主要变化在于，一是扩大了适用主体范围，从原有的以单一员工人数为基础的大型公司到以资产总额、净营业收入和员工人数综合的所有大型公司、上市公司和非欧盟公司；二是根据欧盟统一的框架、标准进行强制报告，并且规范详细的报告要求，信息和数据要具有真实性、可比性，对一些企业公布的ESG报告从原先的有限保证提高到合理保证；三是加快CSRD在欧洲各国适用进程，要求欧盟成员国将该指令纳入或转化为本国法律，并维持强制性披露的政策。有所不同的是，环境范围的相关信息属于强制披露的范畴，而社会和治理两方面仅安排参考性信息披露。

（三）中国香港

我国香港对ESG信息披露制度的实施时间并不长，但发展较迅速。2012年香港证券交易所发布《环境、社会及管治报告指引》，在自愿的基础上鼓励企业积极开展ESG信息披露，此后还不断出台一系列详细规则和配套制度。随后港交所对指引作出修订，将原有的三个范畴重新分成环境和社会两个范畴，并将自愿披露提升至强制披露和“不披露就解释”；同时逐步提高两个范畴内关键指标的披露要求，如先提高环境关键指标，再提高社会关键指标的信息披露要求；新发布的《气候信息披露指引》也加入了多元化的信息披露和定量指标，更符合国际标准。

综合而言，要求强制披露是整体趋势，但可以根据不同行业和公司发展情况有一定的放松。同时，披露范围的逐步扩大、标准的统一，也要求ESG信息的充实和完整，在披露时更需要保障信息的可信度，并且对于公司及管理者的责任也要严格，这些立法经验和制度实践为我国ESG信息披露的完善提供了参考。

四、ESG信息披露的法治回应

（一）扩展信息披露主体范围

部分上市公司在迎接ESG投资浪潮后主动披露，相关披露主体也应及时跟进。《企业国有资产法》规定了国有企业作为全民所有制企业的特征，全民作为国有企业的所有者，享有对国有企业的知情权，对环境、社会责任等方面也需向社会公开于法有据。政府代表全民对国有企业行使股东权利，没有较清晰的信息披露，容易产生行政干预过多、社会监督不足等问题，完善的信息披露有利于改善公司治理，与国有企业改革相辅相成。上市公司进入资本市场，对不特定公众投资者的利益产生影响，属于公共利益，ESG报告作为企业经营发展和投资者投资的桥梁之一，增强两者之间的透明性，也应承担ESG信息披露义务。非上市公司虽然不会直接与投资者相联系，但因其自身资本在各类市场领域中施加较强的影响力，为避免产生负向外部性，自然也应进行信息披露。金融机构作为资本市场的特殊主体，既作为市场的参与者，也承担了一定的监管职责，金融市场存在的风险也需要让公众有所知，进行信息披露则是最有效方式。此外，境内外国公司也应一视同仁。因此可以考虑从现有上市公司开始，形成较成熟体系后逐步扩大至其他披露主体，让市场主体共同参与，促进证券市场理性发展。

（二）实施半强制信息披露模式

纵观ESG信息披露要求的发展变化，存在强制披露、半强制披露和自愿披露三种模式。自愿披露属于一种道德义务，并无法律约束力，尽管出台了相关的指导意见，但在我国目前资本市场弱势有效的环境下，指导意见实际起到的倡导作用较为有限。理想状态下，强制披露符合金融证券市场三公原则的特征。规范的科斯定理認为合理的法律制度应该能消除或减少私人协议的障碍，从而使得交易成本最小化，但现实并非如此，强制披露模式并不能完全获得收益，主要原因在于成本较高，影响公司的正常经营。公司为了履行ESG信息披露的要求，会在信息的整合、分析和公示等方面花费大量的时间和金钱成本，而ESG信息的范围更加广泛，披露成本不可忽视。同时，公司若将高素质人力、物力投入其中，则公司经营效率会受到影响，这与公司的本质特征相冲突；此外，由于成本过高以及公司股东、经营者需要对披露信息承担最终责任，公司进入证券市场的积极性会被削弱，即使进入证券市场，为了减少披露成本，存疑的、低质量的信息数量会上升，面对的法律风险将会提升，不利于整体市场发展。因此，强制披露模式只有待国内资本市场逐渐成熟后才可有所深化。

半强制模式在现阶段更符合我国国情。监管部门发布ESG信息披露清单中该模式通常包含两项内容，一是直接披露，二是“不披露就解释”。对于前者，应从宏观和中观的角度进行安排。由于公司分布行业广泛，标准完全统一难度较高，故标准需存在差别。宏观角度针对不同企业的共性特点和某些关键指标作出相应的披露和评价，如员工数量及质量、公司治理结构等；中观角度则是针对不同行业的公司在评价指标中有所侧重，如工业企业侧重环境污染排放等，科技企业侧重成果转化、社会贡献等。而在某些特定情形下就需要适用后者，增加信息披露的灵活性，如信息获取难度大、涉及商业秘密等，公司需要解释未披露信息的原因。欧盟和我国香港的做法即是如此，美国虽然是强制披露，但仍然存在豁免，表明半强制披露模式有客观需求，在我国具有可行性。当然，采取半强制披露模式并不排斥自愿披露，国家及相关部门在必须披露的信息外，鼓励公司披露更多的ESG信息和其他附属指标，一定程度上可减少信息不对称带来的影响。

（三）增加独立第三方鉴证业务

在半强制披露模式下，信息向公众公开，公司需要对此信息承担责任，但外部投资者并不了解信息的真实性和可靠性，存在信息壁垒，因此需要通过外部独立第三方增加ESG信息的可信度，如审计机构对信息发表鉴证意见和审计报告、律所出具法律意见书等，通过独立第三方的专业机构对披露信息作背书，让公众充分把握已经披露的信息。目前審计机构主要对财务信息进行审计，对ESG信息等非财务信息则关注较少。根据《中国上市公司ESG发展报告（2022）》统计，有部分上市公司已经开展并未来有意愿委托审计机构实施鉴证，但已经实施鉴证的公司比例仅有12.95%。因此，需加快推进ESG相关会计和审计准则的修订，完善ESG报告的标准，统一共性的内容和格式，提高同行业公司信息的可比性。冯果 （2020）认为可通过会计审计对企业披露的社会责任信息进行指数性赋值评价，进而形成企业社会责任指数。这一定量评价具有可操作性，可拓展至环境和治理方面，建立在审计基础上的评价方法更能真实直观反映和评价公司ESG发展和信息披露情况。既能够通过审计等证券服务机构使信息可信度提高，履行证券市场“看门人”的职责，减少公司和投资者的信息不对称，也能形成社会以及公众投资者对公司的有效监管。此外，由于国有企业、上市公司和其他公司的经营规模和营业情况有所不同，在经验和能力尚不到位的条件下，相同期间进行独立鉴证存在难度，所以可按照主体逐步扩大，在国有企业、上市公司率先展开独立鉴证，进而扩大到非上市公众公司、大型企业等。

（四）强化管理层责任意识，压实虚假陈述民事责任

信息披露背后是管理层对公众投资者的信义义务，需要强化的管理层参与ESG信息披露的核心地位。ESG信息披露并非公司经营的目的，而是公司提升其ESG表现，承担社会责任，可持续发展的重要手段，长远来看利于公司的发展。管理层的核心地位也反映在尽力履行职责和汇报相关情况。在履行职责上，对内应当积极管理和防范化解存在的ESG风险，参与对风险的识别评估，对外定期向股东、监管机关汇报情况。通过注重管理层的参与，让管理层对ESG信息披露的认识更到位，对自身职责履行更切实，从内部解决“漂绿”问题。

外部责任压力同样不可缺少。各类主体若违反信息披露的规定，则应当承担相应的法律责任，在现行证券法“零容忍”的方针下，立足ESG信息不同于财务信息的特殊性，通过司法解释规定更为精准的民事责任规则。刘俊海（2023）注意到ESG信息的虚假陈述与投资者、其他利益相关者的损失之间具有特殊性，主要表现在投资者和其他利益相关者损失的不同步。如某公司宣传自己的奶粉没有使用添加剂，使消费者成为忠实粉丝，促进了公司营业收入和利润的大幅度增长，实际上却添加了有害物质，这会对消费者造成财产权和健康权的损害，这种漂绿的行为，短期并不易造成经济损失，但长期则有很大可能。在民事责任上，如果造成损失应承担侵权赔偿责任，即使未造成损失，则一定程度上表现投资者目的未达成，可以允许承担缔约过失责任或违约责任。同时，监管机构也应通过行政责任，对漂绿行为和虚假陈述进行处理。关于受到影响的消费者等利益相关群体，则可以通过侵权责任、违约责任、惩罚性赔偿等请求权基础进行维权。通过广泛而明确的责任使公司及管理层规避责任高压线。对于证券服务机构，通过区分故意、一般过失和重大过失，承担连带赔偿责任，压实相关主体的虚假陈述民事责任。

五、结语

ESG理念在国内快速发展，为国内的ESG信息披露制度带来了较大的挑战，虽然信息披露制度在我国已经比较成熟，但ESG信息毕竟不可与财务信息划等号，ESG信息有其特殊性，为增强我国资本市场的国际竞争力，建立更加完善、符合国际标准和本土国情的ESG信息披露制度已经成为当务之急。需要对现有信息披露制度的不足进行审视，结合相关制度经验，构建披露主体——披露义务——披露增信——披露责任的模式，提高ESG信息披露的数量和质量，切实保护投资者利益，促进证券市场繁荣发展。

（责任编辑：夏凡）

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收稿日期：2023-07-27

作者简介：吴自宇（1999-），男，安徽安庆人，安徽大学法学院硕士研究生。