完善城市管理安全应急体系建设的对策建议

宋坤?陶婷婷?廖磊

一、城市运行安全面临的复杂现状

当前，在我国城市建设和发展过程中，各类风险伴随产生并不断演化，风险体量大、涉及环节多，任何节点出现阻塞和损坏，都会影响城市的安全运行。城市常态化管理和非常态应急的客体具有高度重合性，同一空间内的地下隧道、轨道交通、燃气管道等公用设施既可能是事故的承载体，又可能是引发事故的潜在风险。承载设施的风险管控与事故防范密切相关，需要从全周期管理角度做好监测响应，把握全局与重点、静态与动态的有序转换。同时，从风险预防来看，城市管理面临庞大的人口数量、类型各异的公用设施和自然灾害等问题，对应急响应速度、处置专业程度、组织协调强度、要素支撑裕度等都有着较高要求。

现代公共安全观在传统的快速处置应对之外，越来越重视城市应对风险的两种能力：风险控制力和快速恢复力。前者强调尽最大可能地消除和控制潜在安全风险，防患于未然，阻止风险源激活并演变成巨大公共危机的可能性；后者则强调灾难来临时城市不被完全击倒或系统性紊乱，而能够通过自我调节保持功能平衡，并尽快恢复到正常状态。它们的共同点是，最大限度地减少灾害和危机所造成的社会损失与影响。它们的共同需要是将城市管理体系与应急管理体系融合起来，实现资源整合、信息共享、工作同步，形成强大的运行惯性与合力。

二、当前城市管理应急体系建设存在的问题

城市管理与应急管理是两个既相互区别又相互联系的概念和范畴。城市管理通常是指市政管理，即与城市规划、城市建设及城市运行安全相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理，这就与城市应急管理区分开来。由于组织结构的调整、人员队伍的变动、工作方式的转变等因素影响，加之实践过程中部分经验模式仍在摸索，我国城市管理应急体系建设主要存在以下几个问题：

（一）应急预案系统性不强

当前，我国大部分城市的突发事件综合预案、专项预案和部门预案虽然在形式上形成了一个体系，但在内容上还未形成一个有机整体。其结构性缺陷主要体现在：

一是预案整体规划对巨灾或极端灾害等小概率事件缺少考虑，超出城市自身承载能力，涉及市政、环境、交通、应急、医疗、通信等多灾种、跨区域、跨部门响应时，应急处置无可操作性预案。

北京新首鋼大桥。摄影：刘卫东

二是各类专项应急预案编制过程中风险辨识不充分。专项预案着重明确成员单位职责分工和处置程序，应急措施的实用性不强。尤其是涉及地下综合管廊、城市内涝、危险化学品等多因素耦合和专业性较强的情景时，对风险辨识和事故连锁发展认识不足，制定的措施与实际操作存在明显差距。

三是部门预案需要承接的各类上位预案要求较多，难以完整兼顾专项预案的具体职责任务和措施要求。基层社区受人、财、物等条件制约，应急预案编制存在“上下一般粗”的情况，可操作的实际内容较少。

（二）应急调度协调困难

一是应急管理专职部门的成立，整合了需要协调的应急职能机构，初步形成相对综合的应急管理模式，但条块关系在我国行政管理体系中仍是最主要的结构，应急处置仍需要与公安、环境、卫生、市政等部门协同配合。在纵向的垂直管理关系中，信息沟通较为顺畅，而横向的平级部门，由于条块、条条、块块之间的职能分割情况，各自为政、运转低效的弊端也易暴露出来。

二是城市常态化运行中存在的数据缺少信息融合，信息壁垒、数据孤岛等问题影响了应急决策和响应效率。如地方“应急委+N个专项指挥机构”的模式，各专项指挥机构办公室分设在不同牵头部门，平时工作以“分”为主，部分地区各行业部门内部已建立了综合监管平台，但所管辖的燃气管网监测、交通人流密度、环境气体探测、重要点位视频等城市动态数据缺少有效整合。

三是面临多灾种突发事件时，各专项指挥机构间信息、人员、物资传递效率较慢、协调难度大，在处置初期容易出现多头指挥的问题。

（三）应急保障统筹不够

一是城市突发事件处置需要在短时间内迅速调动应急资源和救援力量，而当前我国应急资源储备权限分属不同部门，没有形成合力。由于对各类应急物资储备的种类、数量、结构、布局缺少全面评估，应急物资调配在数据分析、决策应用上较弱。

二是城市应急救援依赖行政力量主导，综合应急救援以消防救援队伍为主，地方消防救援队伍和应急管理部门分属不同条线，二者需要建立强有力的沟通协调机制。在涉及一些专业性较强的应急处置时，还需要依赖城市日常维护管理专业队伍，如道路养护、排涝抗旱、交通管理、通信保障、安全救援等专业人员。

三是各行业专业救援队伍分散在不同单位或部门，一般由企事业单位自主管理或相关行业部门监管，并未纳入应急管理部门统筹范围。基层志愿者缺少必要的培训演练、装备设施和强有力的组织领导，在科学组织、动员管理等方面仍有较大困难。

三、完善城市管理安全应急体系建设的对策建议

针对我国城市应急管理暴露的问题，本文立足当前城市常态运行和非常态应急管理现状，从城市动态运转的角度提出以下建议：

（一）完善巨灾应急预案，提高预案体系科学性

加快完善巨灾或极端灾害应急预案，明确极端灾害组织领导体系、信息传递、跨区域联动、自救互救和外部救援等相关措施，以极端灾害应急预案弥补现有预案体系对超大型灾害风险研判缺失的问题。

编制和修订专项预案时，可以事前组织培训，使编制小组成员熟悉风险辨识评估基本知识，通过专家和现场人员组合的形式成立小组，更加全面规范识别风险和衍生事故。针对应急处置专业性较强的预案，应充分结合专业队伍实际经验，在现有人员、装备、物资配置、响应速度和时限要求的基础上，制定切实可行的应急措施，开展评估论证和情景推演。

对于承接上位预案要求的部门预案，综合分析相关要求，同类型的职能划分合并，在部门预案相关章节明确对应关系。基层单位预案突出重点、简化流程，以信息预警上报、前期处置和自救互救为重点明确要求。

（二）理顺条块关系，优化信息沟通机制

从风险监测、信息传递、研判预警、应急响应和指挥调度等多个环节，建立完善的信息沟通交流机制，突破横向部门数据不开放、信息不共享的壁垒。

在预警环节前，按照“分类管理”的原则，以正常行政条块关系开展工作，各行业部门根据职能做好燃气、电力、通信、环境、排水、热力等基础设施运行状况监测预警。启动预警后，针对单一灾种的突发事件，沿用现有的联合值守模式开展响应处置。出现多灾种突发事件时，建议设立更高层级指挥机构，各专项指挥部负责上报现场基础信息，并提出处置建议，由总指挥机构负责综合研判、统一调度，实施分类任务下发。利用信息技术，直接推送调度指令，实施远程指挥，避免专项指挥部同时启动造成多头指挥的矛盾。

（三）完善应急保障体系，加强队伍梯队建设

加强应急物资储备统一规划，使中央和属地储备资源可以共享，避免物资储备重复建设。规范应急储备相关制度，实行分行业储备和统一调度管理，应用数字化手段打通信息壁垒，建立储备物资台账信息。结合社区和企业位置，与企业签订保障协议，确保物资储备分布合理。

在本地区可供支撑的法理依据下，加快建立可供地方城市管理应急系统直接调用的综合性救援力量，与消防队伍实行差异化、补充化的梯队建设。由行业主管部门登记造册，重点掌握行业内水平较高的几只队伍，打造专常兼备的应急救援力量，进一步整合各行业专业化应急救援力量。对基层志愿者实施社区网格化管理，增强基层应急力量，由上级部门定期组织相关技能培训，作为社区应急救援的补充力量。

（四）加强新技术应用，提高应急管理智慧化水平

利用大数据、物联网、云计算、人工智能等新兴技术，构建城市应急综合指挥中心，提高智慧化水平，努力实现城市管理“一网通管”与城市应急综合指挥中心并联。

通过技术融合，延伸城市安全“感知神经”，对城市脆弱区域和重点基础设施，采用视频识别、遥感监测等手段，布设前端传感器，建立风险监测感知网络，实现风险动态分析。

通过模式创新，重塑城市安全“中枢神经”，发挥政府统筹协调能力，推动跨部门、跨区域、跨层级、跨业务的数据融合共享，形成城市安全大数据资源池，开展城市安全数据研判分析，实现智能化辅助决策。

通过应用创新，打通城市安全“反射神经”，结合预案分工提前搭建响应模型，向救援人员精准推送任务指令、实时跟踪工作状态，全面提升反应速度。

四、结论

当前，我国城市管理应急体系建设存在系统性不强、调度协调困难、保障统筹不够等问题，应从应急预案的系统性、应急调度的协同性和应急保障的统筹性三个方面强化提升，同时积极推动新技术应用，推进城市管理应急体系建设。

一是完善应急预案的系统性。提高应急预案的科学性，補充极端事件应急预案以应对超大灾害突发事件；开展风险辨识培训，由专业人员牵头开展风险辨识；合并上位预案要求，以职能划分为依据编制部门预案；简化基层预案流程，强调实用性。

二是优化应急调度效能。对单一灾种突发事件，沿用现有的联合值守模式开展响应处置；对多灾种突发事件，建立更高层级指挥机构，实行统一研判调度，通过分类任务下发的方式，直接推送调度指令，进行远程指挥。

三是完善应急保障能力。形成中央和属地储备资源共享，实行分行业储备和统一调度管理，建立应急物资管理信息化台账。建立应急部门直接调用的综合性救援力量，在城市运维单位基础上进一步整合行业应急队伍。

四是推行智慧化应急手段。通过信息化技术实现风险监测感知、打通信息壁垒建立城市安全数据资源池，进行智能化辅助决策，构建响应模型精准推送等。

（责任编辑：张秋辰）