推进京津冀城管执法协作机制建设的思考和建议

余池明?关兴良?张晓娟?关晓宇?李迎茉

跨区域执法协作是指为实现共同的执法监管目标，具有相关职能的不同行政执法部门通过行政协议或者制度规定组织起来，整合行政执法资源，形成横向、纵向交错的协作关系，相互配合共同行动的一种工作机制。近年来，京津冀各级城管执法部门根据《京津冀协同发展规划纲要》精神和有关法规政策要求，针对跨区域城管领域违法行为，多层次探索推进城管执法协作工作，取得了积极成效，同时也存在一些问题，迫切需要进一步建立健全京津冀城管执法协作的长效机制。

一、京津冀城管领域执法协作的进展情况

京津冀毗邻地区涉及北京市顺义区、通州区、大兴区、房山区、门头沟区、昌平区、平谷区、密云区、怀柔区、延庆区等10个区，天津市武清区、蓟州区2个区，以及河北省张家口市、承德市、廊坊市3个地级市。其中，北京市昌平区仅流村镇西北侧山区与河北省张家口市怀来县瑞云观乡山区有交界，公路从昌平区高芹路行至门头沟区再进入河北省大镇路，与河北省无直接连通的公路，因此昌平区不具备与河北省开展交界区域城管领域联合执法工作的地理条件。因此，除昌平區外，北京市上述其他9个区都存在与天津市、河北省毗邻区县城管执法协作事务。

（一）省级层面协作探索

1.前期协商。2017年12月20日，为深入贯彻落实京津冀协同发展战略部署，加强京津冀交界区域特别是北京城市副中心周边城管执法工作衔接配合，京津冀三地城管协调执法工作研讨会在北京市通州区城管执法局召开，会议重点围绕三地城管一体化发展、协同执法工作，对组织领导、协作内容、保障机制等进行了深入研讨，具体包括加强问题预警、推进交界区域执法联动、推动执法标准逐步趋同、整合三地执法资源手段、统筹部署宣传工作和强化人员交流培训等内容。

2.开展建筑垃圾违规跨省（市）运输专项治理行动——“零点行动”。《2022年北京市城市管理综合执法工作意见》强调，要持续加大对交界地区重点点位整治力度，形成长效化管控机制。2022年1月6日，北京市城市管理委员会会同天津市城市管理委员会、河北省住房和城乡建设厅联合发出《关于建立建筑垃圾偷运乱倒联动整治工作机制的通知》，规定自2022年1月6日零点开始，京津冀三地启动建筑垃圾违规跨省（市）运输专项治理行动——“零点行动”，第一期为3个月。京津冀三地各自组织城管、公安、交通、生态环境等部门共同持续开展夜间执法整治，利用交界地区国省干线、高速公路检查站，对出入京津冀关口的建筑垃圾运输车辆逐车检查，对违法违规行为依法从严处理。同时，狠抓源头，压实项目建设单位和施工总包单位源头责任，对违法情节严重的，报京津冀三地市、县、区住房城乡建设部门，依据现有法律法规纳入建筑市场失信名单，限制投标资格。

3.协商建立京冀燃气执法安全业务主管部门常态化联络机制。根据北京市公安局关于“端掉多个非法储存贩卖液化气窝点”有关线索情况，北京市城市管理综合行政执法局与北京市城市管理委员会燃气管理办公室联合河北省住房和城乡建设厅召开了对“非法储存、贩卖液化气”治理的协调会商会。京冀双方就一体化联动执法打击非法储存、贩卖液化气不法行为达成共识。

（二）区县级以下层面执法协作探索

北京市部分区与河北省、天津市毗邻对口区县签订了执法协作方面的协议，开展了联合巡查和联合执法活动，切实形成深层次、多角度、全维度的执法联动体系，共同推进城市环境建设。

1.北京市顺义区城市管理综合行政执法局制定了《京津冀协同发展对接机制工作方案》，但未签订相关工作协议。在执法实践中，由相关综合执法队队长直接对接交流，做好联勤联动。围绕本地区存在的跨区域环境秩序问题，根据具体情况协调相邻地区城管部门，全年至少开展4次协同执法或联合执法检查行动。双方在进出京卡口处同步开展运输车辆检查，打击运输倾倒生活垃圾、建筑垃圾违法行为。

2.北京市通州区城市管理综合行政执法局督察队统筹协调相关执法队执法力量，主动联系交界地区的其他城管执法部门，牵头组织每月一次的跨区域联合执法。在联合执法中，对通州、三河、香河、大厂等地出现的跨区域城市管理问题进行联合检查，对维护好交界区域的环境秩序起到了积极作用。同时，区城管执法局还建立健全跨区域联合执法的联络机制，形成联合联动的长效机制。

3.北京市大兴区城市管理综合行政执法局与廊坊市城市管理综合行政执法局签订《协同执法框架协议》，打破“一亩三分地”思维定式，搭建了协同执法的桥梁渠道，建立健全协作机制，协同治理跨区域的突出环境秩序问题，为京冀协同发展保驾护航。协议中，两局具体就加强问题会商、推进交界区域执法联动、推动执法标准逐步趋同、整合两地执法资源手段、统筹部署宣传工作、强化人员学习交流培训、推动立法协同作出具体约定。同时，由于北京大兴国际机场运营后，仍有部分区域尚未竣工或陆续开工建设，按照新机场建设期《北京市、河北省关于北京新机场建设跨省域管理框架协议及补充协议》与新机场运营期《北京大兴国际机场跨地域运营管理工作机制》相关要求，结合北京城管执法系统与廊坊城管执法系统职责不尽相同的情况，该协议对两地城管执法部门执法工作作出了补充说明。

4.北京市平谷区城市管理综合行政执法局与天津市蓟州区城市管理综合行政执法支队建立了执法协调联动机制，定期在平谷区上堡子检查站联合开展违法违规运输建筑垃圾车辆执法检查。2021年7月，两局签订《关于建立执法协调联动机制的协议》，规定建立日常沟通机制、执法联动机制、案件协作机制等3项工作机制。

5.北京市怀柔区城市管理综合行政执法局（喇叭沟门乡综合行政执法队）与河北省丰宁满族自治县城市管理综合行政执法局签订了协同工作框架协议。2020年11月，喇叭沟门乡综合行政执法队通过函请方式与丰宁满族自治县城市管理综合行政执法局召开京津冀联合执法工作对接会，就联合执法工作进行商洽和部署，双方达成多项共识。一是建立协同工作联席会议制度；二是约定双方定期开展相关联合执法活动，每年不少于两次；三是建立线索共享移送衔接落实机制。

6.北京市延庆区城市管理综合行政执法局于2019年、2020年和2021年分别与河北省張家口市住房和城乡建设局签订了《延怀城管执法部门协同执法框架协议》，共同提升区域城市治理能力水平，建立长期友好、相互支撑、共谋发展的合作关系。两局围绕服务保障两会、2022年北京冬奥会冬残奥会等，就交界处施工工地及渣土车、燃气管道陕京四线沿线、占道经营、门前三包等开展联动执法。

二、京津冀城管执法协作存在的问题

无照游商在执法边界模糊地段违规经营、打游击，渣土车利用两区交界逃避执法，城管部门在两区边界的执法难问题一直都备受关注。据调查，京津冀毗邻区域执法协作中主要存在以下四个方面的问题。

（一）执法协作缺少宏观政策及高位协调机制

在执法协作过程中面临的诸多问题，几乎都是因为缺少宏观政策及高位协调机制导致的。应该注重顶层设计，从省市级层面制定相应的规范性文件和工作流程，建立高位协调机制，建立沟通和信息共享机制，在联合巡查、共同管辖、证据互认、线索移送等方面，制定相应的宏观政策与高位协调机制，方便各区域参照执行，从而强化基层执法力度。

（二）执法工作职责范围以及相关法律法规适用性不一致

由于各地执法系统的职能及执行的地方法规不同，或者针对同一违法行为，适用的法律法规及量罚程度不同等，造成的执法困难问题。例如，北京大兴国际机场区域存在若干建设项目，是由河北省相关部门做出的行政许可和备案，应“谁审批、谁负责”，工地使用的土方、渣土运输车辆，河北省未要求办理渣土消纳证、准运证，但工地周边道路已由北京市管理，运输车辆一旦行驶上路，在北京市看来已构成违法。针对这类交叉情形，应该从宏观层面，对跨地区执法工作的管理范围、适用法律法规、执法事项、执法程序、执法标准等做出具体细化的规范，以保障跨区域执法工作的有序开展。

（三）毗邻区域违法行为面临源头追溯难、跨区域调查取证难

一是渣土车偷运乱倒出现了新的苗头，违规跨省（市）地界偷运乱倒建筑垃圾现象时有发生，违法违规行为也变得更加隐蔽和难以查处。比如，2022年1月北京市级联合检查发现，有6辆渣土车未经许可擅自将建筑垃圾运往河北省燕郊镇境内处置，后追溯源头工地为北京市通州区东六环道路改造工程某标段。二是环京地区液化石油气和压缩式天然气非法生产、销售、储存、运输等违法行为直接影响三地的安全环境，该类违法行为存在监管难、查处难、治理难的问题。比如，大兴区按照全市城市安全百日运行整治工作部署，在三个属地清除3个燃气“黑窝点”，查扣大量非法气瓶。据调查，燃气“黑窝点”的液化石油气充装场所为廊坊市家乐液化气站和涿州市申宝液化气站。此事项已超出廊坊市城管执法部门职权范围，调查取证需要市级部门与河北省级部门进行协调。

据统计，涉及跨区域执法的重点领域有：垃圾偷运偷倒查处、市容广告治理、经营秩序整治规范（交界处流动商贩占道经营、乱摆卖问题）、重大活动执法保障协作、燃气管道执法、交界处河道水面的漂浮垃圾的管理问题等。针对上述领域存在的跨区域违法问题，迫切需要建立相应的联防联动机制，形成联防联控合力。

北京市大兴区城管人员检查燃气安全。摄影：福征

（四）基层跨界协调难，缺少沟通交流渠道

随着执法权不断下沉，很多工作都由基层执法队伍开展，而基层执法队伍又属于乡镇政府管辖，很难跨区甚至是跨省协调联合执法，最终导致沟通协作不畅通、线索信息交流难的问题。同时，近年来由于疫情防控的原因，各地区沟通交流更是受到了影响，联合执法及学习培训活动不能正常开展。市、区、街都需要建立联席会议机制和信息共享机制，建立沟通协调机制，打破信息壁垒，畅通信息共享渠道，建立信息公开平台和案件线索移送机制，提高沟通和决策效率。

三、推进京津冀城市管理领域执法协作的对策建议

建设世界级都市圈、城市群的发展目标要求，需要京津冀区域城管执法部门以更高站位、更广视角，探索一条协作互联、开放共赢的创新之路。在此基础上，更好地实现信息互通、执法联动、协作配合、联席会商，构建科学规范、运行有效的跨区域执法协同机制，提升京津冀城管执法效能，有效解决城市管理领域区域性监管执法碎片化等突出问题。

（一）加强京津冀城管执法协作的顶层制度建设

一是尽快签署京津冀城市管理领域执法协作协议，明确执法协作的组织协调机构、合作主要事项和工作机制。

二是建立京津冀城市管理执法协作联席会议制度。三省市城市管理综合执法部门联合设立京津冀城管执法协作联席会议制度，主要任务是研究讨论城管执法领域重要事项，协调解决重大问题，发布会议重要决定等。会议由召集人召集，召集人由当年主办省市城市管理综合执法部门主要负责同志担任，三省市城市管理综合执法部门主要负责同志参加，邀请住房和城乡建设部城市管理监督局有关负责同志参加，二市一省地级市（区）城市管理综合执法部门主要负责同志列席。会议按京津冀顺序循环组织召开，原则上每年召开一次，如遇特殊情形，可由召集人共同协商后决定举办次数和时间。

三是研究制定城管执法协作事项清单。根据三省市城管执法自身发展阶段与改革实际，进行问题预警、交界执法联动、执法资源手段整合、综合治理部署安排等。通过平等沟通协商，求同存异，寻求城管执法区域、事项协作最大化，有计划、分层次、分区域研究制定城管执法协作事项，明确跨区域协作执法领域、执法事项等，并制定时间路线图，逐步推进落实。

（二）建立城管执法协作工作机制

一是建立城管执法协作日常联络机制。由三省市城市管理综合执法部门各自成立京津冀城管执法协作领导小组及办公室，确定专人负责相关工作。任何成员一方可根据需要，通过共同协商，发起组织召开专题会议，就城市管理综合执法存在的难题顽症治理、队伍规范化建设、城管品牌宣传创建等内容进行研讨，通报跨区域联合执法协作成效进展，共享城市管理行政执法工作经验。

二是完善案件移送、证据互认工作机制。结合京津冀城管执法协作事项，完善案件线索移送、证据互认等执法协助机制，构建跨部门、跨地域、跨层级的证据共享体系。研究制定案件移送办法，包括及时移交涉案物品、现场检查笔录、询问笔录、检验检测报告等，互认共用，提升执法效能。

三是提升城管执法协作信息化智慧化水平。加强城管执法协作智慧化平台建设合作，强化信息互联互通。建立京津冀城管执法证据共享应用平台，推动实现跨区域执法人员可根据执法需求在线查询、移送、调取证据，增强执法协作信息化水平。结合5G、大数据管理、互联网+等新技术，加强“非现场执法”、远程监控预警等应用场景共享，切实提升城管执法协作智慧化水平。

（三）加强重点地区和领域联合执法工作

一是加强重点地区执法协作。加强北京大兴国际机场、通州副中心和北三县一体化示范区、中國（河北）自由贸易试验区大兴机场片区等三省市重点交界地区的执法协作。三方根据日常执法需要，就三方城市管理执法领域权力事项清单，协商确定协作执法事项范围，双向赋予共同执法检查权限。一方发现应由对方管辖的案件线索，及时告知，并共享案件信息，协助开展案件核查和证据固定；一方发现已立案的执法案件应由对方管辖的，及时进行移送，将相关涉案材料、证据、扣押物品等进行移交，并提供调查必要的协助。对管辖权难以确定或发生争议的执法案件，报请双方上级城管执法部门协商后，进行指定管辖。对于需移送案件，一方已调查确认的事实、证据、勘验报告等案件材料，另一方可视情况作为处罚的依据。

二是开展环境秩序联合整治。针对非法收运倾倒建筑垃圾、燃气安全、小广告、非法户外广告、无序设摊、露天焚烧秸秆及其他具有跨地域性、流动性的违法行为，三省市可定期开展同步专项执法整治，形成联合执法合力。加强区域内重大活动城管执法保障协作，为重大国事活动、国际交往活动、国家庆典提供整洁有序的城市环境。疏堵并举，探索建立生活垃圾和建筑垃圾跨区域处理补偿机制。

（四）加强执法协作研究和交流

一是推动标准规范协同和重点难点问题研究。针对涉及跨区域协同执法的标准规范，开展由三方联合组织的制订、修改和完善工作，强化三地交界区域城管执法标准规范的协同一致。开展城市管理领域区域协作立法前期研究。建立联合开展课题研究机制，及时收集跨区域城管执法重点难点问题，经梳理汇总后报京津冀城管执法协作联席会议审议。加大三方联合开展标准规范协同和重点难点问题研究的组织和经费支持。

二是加强干部队伍交流培训。制定京津冀城管执法队伍一体化建设中长期目标，率先在城管执法队伍管理制度、标准协同上取得进展。建立省、县（市、区）、乡镇（街道）三级交流学习机制，互派人员跨区域交流，不定期开展业务研讨和案卷互评学习，适时组织实地考察和观摩学习，共同举办干部队伍培训，共享培训教材和师资，为城管执法协作提供人才保障。

（责任编辑：赵立杰）

本文得到北京市城市管理综合行政执法局课题《关于建立京津冀协同执法联动机制的研究》的支持。