“双重目标”金融：农信系统的机遇还是挑战？

中国人民大学中国普惠金融研究院（CAFI）课题组

“双重目标”是写在农信系统基因中的属性。1951年，在全国信用合作汇报会议和第一届全国农村金融工作会议之后，为了能够既便捷又优惠地解决农户社员融资需求问题，以及助力本地农业生产，农村信用合作社开始在全国试办。在这之后几十年的发展历程中，农信社一直发挥着乡村金融服务“主力军”的作用。

从“发展普惠金融”自2013年正式被写进党的决议算起，普惠金融已在不断探索中如火如荼地发展了十年。乡村作为开展普惠金融服务的主要阵地之一，十年间不仅生产生活状况发生翻天覆地的变化，金融市场的改变亦是每天都在发生。随着“两增两控”等普惠金融政策的提出，广大的大型、中型银行不断下沉到乡村，难免出现优质客户群体金融服务过度供应的现象。

在此背景下，本文基于深入调研和研究分析提出，农信系统未来要进一步发展，一方面需要多措并举提质增效来保证基本信贷业务的商业可持续性，另一方面在普惠金融高质量发展，实施乡村振兴、实现“双碳”目标等国家战略的背景下，农信系统也应在绿色普惠金融、巩固脱贫攻坚成果、提升农户家庭金融健康水平等方面探寻新的业务方向，履行社会责任，点亮原本就存在于生命中的“双重目标”基因。

农信系统如何扎根乡村

无论是开展金融服务还是践行社会责任，农信系统的优势都在于“扎根”二字。

自成立以来一直扎根于农村地区，尤其是2003年之后的十年左右时间，随着大行撤出县域转向服务城市化建设，而小贷公司、村镇银行等新型机构的规模相对偏小，农信系统成为乡村金融最重要的组成部分。近年来，虽然大型银行重返县域，新型农村金融机构的发展取得了一定成效，但农信系统在乡村的重要作用仍未改变。

扎根农村、服务一方，农信系统机构在金融机构涉农贷款总金额中的比重基本稳定在30%左右。“涉农贷款”是判断金融机构支持乡村振兴总体规模的综合指标。虽然在2011年-2020年，涉农贷款占比出现了小幅下降，但结合总资产占比分析可以发现，农信系统以12.4%的商业银行总资产，发放了28.9%的涉农贷款，这说明农信系统的资产配置主要用于乡村发展，多年来总体上坚持了服务乡村的定位，一直以来都是乡村金融服务的主要机构。

农信系统在乡村除了提供金融服务，更重要的是其在实践中还履行了不容忽视的社会责任，比如通过公益慈善和业务拓展两种形式，对金融消费者、乡村产业、乡村地区的发展提供更综合的支持。

此外，农信系统积极践行绿色发展理念，一方面加大对生态旅游、清洁能源、节能减排、绿色农业、厕所革命等新兴领域的支持力度；另一方面通过构建个人和企业绿色行为采集、展示、评价与应用标准体系，将个人和企业的绿色表现作为授信的前提条件，引导、激励乡村居民和企业践行绿色低碳行为，有效支持乡村生态环境建设。

不得不正视的生存困境

一、经营指标表现低于同行业

近年来，农信系统的经营状况相比其他机构出现了全面下降。如表1所示，作为目前农信系统的主要机构，农商行的主要经营指标在近年来出现了普遍下降：

表1：2014年-2022年不同类型银行主要经营指标增幅（单位：%）

资料来源：根据原银保监会相关数据进行测算。制表：于宗文

一是资产利润率与净息差大幅下降。从盈利能力来看，2014年-2022年各类型银行的资产利润率（ROA）和净息差（NIM，原银保监会自2017年开始披露此数据）均出现了下降，但农商行的资产利润率总体下降幅度是最大的。值得注意的是，2014年農商行总体的资产利润率为1.38%，处于最高水平，但2022年为0.52%，是各类银行中资产收益率最低的机构。从净息差看，除股份行外的各类银行都出现了下降，但农商行的降幅28.8%依然是最大的。

二是资本充足水平有待提升。从资本充足率来看，除农商行外，其他银行的资本充足率都是上升的。农商行的资本充足率在2014年-2022年间从13.8%下降到12.4%，降幅为10.4%。资本充足率的下降，将限制农商行资产扩张能力，从而降低其服务乡村振兴的金融支持能力。

三是资产质量下降严重。从资产质量看，各类型银行的不良贷款率都是上升的，但农商行的上升幅度最大。从2014年的1.87%上升到2022年的3.22%，上升幅度为72.1%。不良贷款率较高，主要是由于农商行面对的客户和产业的弱质性较强，但同时也有很多其他因素，如风控能力较低、数字金融转型较慢、偏离“支农支小”定位目标等。

二、市场化发展中出现“使命漂移”

农信系统的设立初衷就是“互助合作”性质的金融机构，主要服务于农村地区的农户、小微企业，但是如上所述，其在发展过程中总体转向了市场化方向。在这个过程中，由于三农、小微经营者相比非农产业、大中型企业具有“弱质性”特征，面临的自然、市场风险较大，同时经营和财务韧性也相对较低，这就使得部分农信系统的金融机构为追求短期回报，会出现“使命漂移”现象。具体表现在：

首先，农信系统法人机构数量减少，存在“离乡进城”现象。2010年-2022年，农信系统法人机构数量从2954家下降到了2177家，减少了777家，降幅为26%。出现这种现象的主要原因是农信社通过合并重组等方式进行改制，从而使得地市级法人机构数量迅速增长。

据中国人民银行（下称“央行”）统计，“截至2018年末，全国地市级统一法人农信系统23家，地市级城区法人农信系统437家，共占全部农信系统的21%”。这些地市级法人机构与县域市场距离较远，可能会降低开拓乡村地区客户的能力，同时某些机构在业务方向上还偏离了支农、支小的定位，将金融资源投向了地方融资平台、国有企业等大型客户。

其次，投资业务曾过快发展。在利率市场化、数字金融发展背景下，部分农商行由于贷款投放能力较弱且自身专业投资能力也有所欠缺，传统信贷业务增长乏力。因此，在2013年-2018年，更多的资金运用投向了同业理财、委外投资等投资业务，资产结构发生了较大变化。

在此期间，虽然农信系统资产规模快速扩大，也一定程度上增加了收益，但投资业务的扩大，使得直接支持乡村市场主体发展的信贷业务重要性相对降低，这在一定程度上偏离了“支农支小”的定位，形成了一定的“使命漂移”现象，同时由于资金期限错配，还存在较高的流动性风险。

三、大行“下沉”带来的挑战

大行“下沉”县域趋势明显。但与此同时，大行服务农村小微企业的专业性也在不断提升。自2016年后，大型银行陆续成立了普惠金融事业部、农村金融事业部等专业化服务机构，引入与服务“大中型企业”不同的专业小微金融技术。

大型银行下沉加剧了乡村金融市场的竞争程度，也打乱了农信系统在乡村原有的业务发展布局，农信系统需要采取措施应对更激烈竞争带来的挑战，减少客户的流失，特别是优质客户被“掐尖”。

挑战主要体现在：首先，大型银行的融资利率更低。大型银行资金实力雄厚，凭借资金成本低的优势可以向乡村提供低于同行的利率。

其次，大型银行更易获得全国性试点政策。当前，部分面向乡村的政策会指定金融机构类别，指定的金融机构往往是大型银行。例如，2022年设立的设备更新改造专项再贷款、科技创新再贷款均仅向21家金融机构发放，包括农信系统在内的地方性中小银行几乎不在名单内，这些机构中符合要求的客户为了降低融资成本往往会提前归还贷款，转而向有贴息的21家机构申请贷款。

再者，大型银行凭借金融科技为客户提供更优质的服务。金融科技优势是大型银行在缺少基层网点的情况下下沉乡村的突破口，大型银行远高于农信系统的科技投入，让其能够通过线上方式提供除信贷以外更综合的数字金融服务。数字金融素养高的客户更易被大型银行优质的线上服务吸引，而农信系统依靠网点和社会服务与客户建立黏性需要更高的成本。

四、管理体制、公司治理等问题有待解决

除直辖市和部分省区外，目前多数省农信系统的管理体制是由省政府领导、省联社具体负责，这种管理体制是中国由财政主导向金融主导的经济发展模式下，中央与地方政府对全国金融资源进行统筹配置的结果。

客观上，省联社对于农信机构在业务指导、公司治理、防控风险、信息系统建设、资金融通、理顺与县市政府关系方面，充分发挥了管理、指导、协调、服务职能。但另一方面，随着农信系统机构产权改革、公司治理水平逐步提升，县级法人机构在业务层面的独立发展需求日益迫切。

在这种情况下，省联社由各个县联社“自下而上入股成立”和“自上而下管理与控制”的矛盾凸显。如今，明确省联社管理职能、理顺二级法人机构之间关系的呼声越来越多。2003年改革后，随着产权制度进一步明晰，农信社的公司治理水平有了显著提升。虽然“三会一层”为主体的公司治理组织架构普遍建立，但仍有一些农信机构在治理上存在严重缺陷，主要体现在关键经营决策由少数人掌控，未形成有效的委托-代理的制衡机制。

五、风险控制、数字化转型的能力亟需提升

自2018年以来，央行会定期开展对金融机构的评级，从结果看农信系统高风险机构数量最多。2020年-2021年央行对4023家、4021家大中小银行的评级中，高风险机构数量最多的仍然集中在农信系统，2020年、2021年农信系统高风险机构数量分别为285家、186家，这些机构的总资产占到整个农信系统总资产的8%、5%。

央行的金融机构评级是针对机构总体的经营效率和风险能力的评级。从前文也可以看到，农商行的不良贷款率相对其他银行来说是較高的，这也从具体贷款业务层面说明其风险控制能力相对较低。总体而言，农商系统的风险防控能力仍需提升。

金融业务的数字化转型已经成为金融机构提升服务效率、防控风险的必然要求，但是金融科技投入所需要的资金体量是非常大的，作为县域独立法人，数字化转型所需的人才、资金、技术投入能力有限，这也间接造成了在数字化转型的趋势下，数字能力弱成为农信系统竞争中的短板。即使作为全省的金融科技服务机构，省联社每年也只能投入有限资金。这与大型银行百亿元以上的投入差距颇大。如何提升数字化发展能力，也是农信系统当前面临的挑战之一。

乡村“双重目标”金融之国际实践

从美日荷德四国的情况来看，以合作金融为代表的“双重目标”金融都是支持农业发展的主力军。在美国，如图1所示，截至2022年末，约有45%、共3061亿美元的农业贷款余额来自具有信用合作性质的农场信贷系统。

图1：美国农场信贷系统及其相关组织

资料来源：美国农场信贷系统官网（farmcredit.com）

在日本，如图2所示，2019年，合作金融机构共占日本农业信贷市场份额的54%。

图2：2019年日本农业信贷市场份额分布

资料来源：日本农林中金综合研究所主任研究员王雷轩在2022年“日本乡村金融对助力乡村振兴主题的启示与思考”讨论会上的报告

在荷兰，无论从信贷还是保险来看，“双重目标”金融都发挥了主力作用。如图3所示，荷兰绝大部分食品与农业贷款由Rabobank、ABN AMRO和ING三家银行提供。

图3：2020年荷兰食品与农业贷款市场份额分布

资料来源：根据公开资料整理（fi-compass）

其中，合作银行Rabobank在荷兰食品与农业贷款领域的市场占有率超过八成。类似的，在荷兰农业保险领域，AgriVer、Interpolis、Vereinigte Hagel等主要供应商均具有合作或互助保险公司的治理结构。

在德国，金融机构数量明显更多、竞争更加激烈。从市场份额来看，如图4所示，合作银行（Genossenschaftsbanken）占比50%，储蓄银行（Sparkassen）占比23%，商业银行占比11%。由于合作银行和储蓄银行都具有“双重目标”特征，因此目前德国超七成的农业贷款是由“双重目标”金融机构提供的。

图4：2020年德国农业贷款市场份额分布

资料来源：根据公开资料整理（fi-compass）

世界上绝大多数国家的乡村都经历了从农业为主要产业到农业产值和农业就业人口占比逐渐变小的过程。相应地，支持乡村非农产业、基础设施和公共服务发展的金融服务也通常是由已经在乡村市场长期存在的农业金融供应商提供。这种情况在日本、荷兰和德国表现得尤为突出。相较而言，美国的农场信贷系统更加专注于农业发展的支持，但同时也会提供乡村基础设施和住房抵押贷款融资。

除此之外，支持美国乡村发展的主要供应商还包括社区银行（Community Banks）、信用社（Credit Unions）、地区和全国性银行、贷款基金和风险投资基金等。其中，部分银行、信用社、贷款基金和风险投资基金经过美国财政部下设的CDFI基金认证成为专注于社区发展的CDFI，重点支持低收入社区建设可负担住房、帮助社区内家庭购买或租赁可负担的住房、投资于当地的医疗设施、学校或社区中心等，具有突出的“双重目标”金融特征。

当发达国家以利润驱动为主的金融难以满足乡村发展需求时，“双重目标”金融就会在乡村出现。而其能持续发挥重要作用主要因为五方面要点：一是城乡福祉平等的政策目标；二是政府对“双重目标”金融机构的立法支持和多种政策激励；三是合适的治理结构自然促成了合适的发展战略；四是形成了“上天下地”的完整体系——上能连通资本市场、大金融机构，小机构能够通过同业网络实现更完整的金融功能性和安全性，下能有效触达主要客群的完整体系；五是坚持采用“金融+赋能”的发展模式。

事实上，在有些方面中国也采取了相关行动，例如中国推进乡村振兴国家战略，实现共同富裕。同时，从国际实践中，我们还可以得到三点关键启示：一是乡村发展的特殊性使得“双重目标”乡村金融非常必要；二是政府应该在“双重目标”乡村金融的发展中发挥重要引导作用；三是可持续发展的“双重目标”乡村金融，需要适当的治理结构和通达的生态体系。

未来如何开展“双重目标”金融

一、以“双重目标”巩固和形成新时期在乡村的优势

农信系统在农村金融服务中的比较优势在于“县域小法人”的“经营灵活性”和所积累的“社会资本”，在大行和互联网金融机构下沉的新金融机构背景下，“社会资本”正在成为更加重要的优势。因此，为使“双重目标”更加协调和互为支持，农信系统应当以实现“双重目标”作为新时期的战略，增添社会治理、信用体系建设、助力小微和集体经济数字化转型等社会服务内容，增加客户服务黏性。

二、以实现“双重目标”为宗旨理顺农信系统管理体制

省联社是助力农信系统金融机构实现“规模效应”的服务型机构。在共同的“双重目标”下，省联社改革应明确宗旨是：助力县域法人实现在产权制度、公司治理、风险防控、金融科技发展等方面全面融入“双重目标”战略，并且要增加社会服务的创新内容。为此，无论采取哪一种改制模式，省联社改革的方向都是要从“行政管理”转向“依法管理”并强化“服务功能”。服务功能主要包括有战略制定、金融科技发展、协调融通资金、综合金融服务等，通过改革强化县域法人机构外部助力。

三、探索农村金融政策体系的改革调整

以“双重目标”为战略发展方向，支持乡村发展，必然要面临风险较高、弱质性较强的农业与小微客户，同时在新时期内还会增加很多社会服务内容，这些社会服务内容很多带有“公共产品”的性质。在这种背景下，乡村金融政策体系就要做出相应的调整，明确其有别于纯商业性机构的法律定位，调整现有政策匹配农信系统的服务内容，甚至为兼顾“双重目标”的机构颁布专门的法律。

化解使命漂移、管理体制、公司治理、风险防控、数字化转型等问题，定位“双重目标”是总原则，所有问题化解都要从这个目标出发。农信机构的未来发展方向在于，坚持以实现“商业可持续和社会效益双重目标”为核心和出发点，并将其贯彻到“发展战略、管理体制、治理结构、风险控制、数字转型”等银行经营的所有方面和流程中。

（本文内容摘选自《中国普惠金融发展报告（2023）》；编輯：张颖馨、张威）