我国高等教育“放管服”改革政策的典型特征与演进趋势——基于制度文本框架的分析

李春林 刘杰美

一、引言

高等教育政策是国家为了实现一定时期高等教育发展目标，而制定的关于高等教育的行动指南，对高等教育的发展起到至关重要的调控作用[1]。我国高等教育领域“放管服”改革作为转变政府职能的重大举措，主要是围绕处理好政府与高校的关系，简政放权、放管结合、优化服务三管齐下推动政府职能转变[2]。自2015年开始，中央政府出台了一系列政策持续推进高等教育“放管服”改革，这一领域的政策体系不断丰富和完善。2015年5月12日，国务院出台了《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》（以下简称《工作方案》），正式拉开了我国高等教育“放管服”改革的序幕。2017年4月6日，教育部等五部门出台了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《若干意见》），成为我国高等教育领域“放管服”改革的专门文件。随着实践领域的持续推进，近年来学者们在高等教育“放管服”改革推进过程中针对府学关系[3-5]、制约因素[6-8]、法治建设[9-11]、政策特征[12-13]等问题进行了深入探讨。

这些研究为分析和理解我国高等教育“放管服”改革提供了思路，为后续研究奠定了基础。但当前研究仍存在以下两个问题：一是研究较多侧重于经验性分析，更多地关注我国高等教育“放管服”改革的宏观问题和实施路径，对政策文本的研究较少；二是缺乏理论分析框架的应用，导致研究的深度不足。政策文本是政策思想的物化载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹。通过对政策文本进行分析，可以更加细致、客观地探讨政策科学研究命题[14]。因此，本研究引入制度文本分析框架，探究我国高等教育“放管服”改革政策的典型特征及演进趋势，并根据分析结论提出针对性优化策略。

二、数据来源、分析框架与研究方法

（一）数据来源

本研究以2015年5月12日国务院《工作方案》为时间起点，通过中国政府网以及教育部、科技部、财政部等中央政府部门的官方网站，检索获取2015年5月12日至2021年12月31日的中央政府层面发布的相关政策文件。为保证政策文本的权威性、完整性和代表性，本文确定如下政策文本遴选标准：发文机构是中央政府，包括中共中央、国务院及中央政府相关部门；政策内容包含与高等教育“放管服”改革直接相关的信息；政策类型选取“意见、方案、规划、办法、通知”等。根据以上遴选标准，最终确定153份中央层面政策文件作为研究对象，代表性政策文本如表1所示。

（二）分析框架

制度具有制度安排、组织、制度文本等多种形式[15]。制度文本是一个复杂的系统，由不同功能和相关层次组成，奥斯特罗姆、豪林沃斯、布坎南等在制度给定的基础上，对整个制度体系进行了层次划分[16-18]。由于制度并非总是给定的且具有复杂性，杨立华等在这些研究的基础上提出了我国制度文本的三层次分析框架，分析制度文本内容的不同层次及其作用[19]。

本文结合已有研究成果并在借鉴杨立华提出的制度文本三层次分析框架基础上，根据我国高等教育“放管服”改革政策的特点，提出分析我国高等教育“放管服”改革政策制度文本的框架，如图1所示。本文提出的制度文本分析框架，包括三个层次，即理念规划层、基本制度层和操作实施层，具体分为9大要素。理念规划层是高等教育“放管服”改革政策的顶层设计，规定改革所坚持的原则性共识，主要涉及政策理念、政策目标和政策范围等内容。基本制度层是高等教育“放管服”改革政策的核心层次，规定改革的主要内容与任务，主要涉及政策主体、政策主题和政策客体等内容。操作实施层是高等教育“放管服”改革政策实施的基本保障，规定改革过程所要采取的措施，主要涉及行为策略、监督方式和保障措施等内容。

图1 我国高等教育“放管服”改革政策的制度文本分析框架

（三）研究方法

本文使用的研究方法主要是内容分析方法。内容分析法是一种定量分析方法，通过对政策文本内容进行编码，将非定量的原始文本材料转换为定量的可供分析的数据信息，以此揭示政策文本内容的本质。本研究以153份中央层面政策文本为研究对象，首先将分析框架所提出的三层次结构作为一级框架，将9个核心要素作为二级框架，并根据具体的政策内容确定核心要素的统计内容（详见表2），据此来研究我国高等教育“放管服”改革政策的典型特征与演进趋势。

表2 我国高等教育“放管服”改革政策统计内容说明

本文应用NVivo 12软件按照“政策编号-分级标题-具体条款”的编码规则对筛选出的153份高等教育“放管服”改革政策文本进行编码。一次编码形成一个参考点，政策文本中如果一个条款涉及多个内容要素，则按句进行编码，并将其归类为不同的具体内容，以保证政策编码分类的准确性。完成初步编码后，对照编码内容与原始政策文本，核查是否存在与研究无关的条款或语句，最后整理编码内容作为最终编码结果。

三、我国高等教育“放管服”改革政策的典型特征

（一）理念规划层

1.政策理念

政策理念是政策文本制定的导向，指导着政策文本内容的设计和选择。我国高等教育“放管服”改革的政策理念是指政策的指导思想、基本原则等。153份政策文本大多对“应当遵循的指导思想和改革发展的基本原则”作出了规定。指导思想上，在全部政策文本中，有75%的政策将指导思想确定为“全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，按照‘四个全面’战略布局，深化高等教育领域‘放管服’改革”或“全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”等。由此可见，我国高等教育“放管服”改革的指导思想是以中国共产党全国代表大会精神和中央全会精神为基本遵循，高等教育“放管服”改革也成为国家改革发展的重要内容。基本原则方面，高等教育“放管服”改革政策所确定的基本原则包括坚持党的领导，树立正确的政治方向、坚持问题导向，把破解制约高等教育发展的体制机制障碍作为着力点、坚持分类施策。根据不同领域、行业特点，定向发力、坚持育人为本，将健全服务体系作为落脚点等，重点围绕教育发展过程中的“堵点”“困点”和“盲点”推进改革。

2.政策目标

政策目标是指决策者希望通过实施政策所达到的效果与目的，清晰明确的政策目标有利于厘清目标主体责任，强化政策执行力度[20]。根据高等教育“放管服”改革政策文本具体内容，可将政策目标概括为四个方面：提高高等教育质量、破除体制机制障碍、激发高校办学活力以及完善中国特色现代大学制度。政策目标内容要素及具体内容如表3所示。政策目标共计编码184条。其中“提高高等教育质量”政策目标出现频次和占比最高。“破除体制机制障碍”和“激发高校办学活力”两个政策目标出现频次和占比较高。最后是“完善中国特色现代大学制度”政策目标，大学制度是大学核心竞争力的一个重要影响因素[21]，但在四个政策目标中占比最少。

表3 政策目标内容要素及具体内容

从表3可知，“提高高等教育质量”政策目标中人才培养是重点，体现在加快“双一流”高校建设、建成高水平研究生教育体系、提高教育教学质量、建成人才培养基地、落实立德树人根本任务等方面，支撑构建高质量教育体系，推进高等教育内涵式发展[22]。“破除体制机制障碍”政策目标中，完善评价制度是重点，体现在完善评价机制、改进评价方式、建立健全分类评价体系和优化评审标准等方面，旨在扭转不科学的教育评价导向，提升教育治理体系和治理能力现代化水平。“激发高校办学活力”政策目标中“授权”是重点，体现在自主进行学科专业的设置与调整、赋予科研管理更大自主权、扩大高校资产处置权限、下放职称评审权等方面，旨在让学校拥有更大办学自主权，以激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性。“完善中国特色现代大学制度”政策目标中，高校内部治理是重点，体现在加强高校法治工作建设、推进高校党支部建设、加强教师队伍建设等方面，突出教师主体地位，规范大学内部各种权力关系。

3.政策范围

政策的适用范围影响着政策实施的有效性，超过一定范围可能会使政策失去原有的效能和权威[23]。我国高等教育“放管服”改革的政策范围包括限定的行为范围与适用的领域范围。从限定的行为范围来看，我国高等教育“放管服”改革政策中的“放”为简政放权，行为上表现为政府下放权力，减少没有法律依据和法律授权的权力，清理多个部门重复管理的权力；“管”实质上是放管结合，行为上表现为创新和加强监管职能，对高校办学行为进行监督；“服”是优化服务，行为上表现为减少政府对高校的干预，减少审批行为，营造有利的发展环境。可见，我国高等教育“放管服”改革政策的行为范围都是围绕转变政府职能展开。就适用的领域范围而言，我国高等教育“放管服”改革政策涉及教育事业改革发展、创新创业教育改革、教育管理信息化工作、科技体制改革、专业设置与学位授权审核管理、高校改革发展资产资金管理、教师队伍建设改革、科技成果转化工作、教育教学改革与拔尖学生培养、高校教师评价制度改革、高校党组织建设与高校思想政治工作质量提升、教育督导体制机制改革等方面。可见，我国高等教育“放管服”改革政策的领域范围触及改革发展、创新创业、优化服务、科研管理、学科专业设置、资产资金管理、教师队伍、科技成果转化、人才培养、评价制度、党建与思政工作、强化监管等领域。通过分析可知我国高等教育“放管服”改革政策行为范围清晰、领域覆盖范围全面。

（二）基本制度层

1.政策主体

政策主体即政策的制定与颁布者，各政策主体自身的性质和拥有的资源，影响着其参与改革的能力和程度。参与政策发布的主要机构包括中共中央、国务院、中共中央办公厅、国务院办公厅、教育部、财政部、科技部等34个机构，所有机构中出现频率最高的是教育部（74次，占27.0%），其次是国务院办公厅（37次，13.5%）、财政部（27次，占9.9%）、国务院（21次，占7.7%），四者共计出现159次，占各机构出现总数的58.1%，反映了在高等教育“放管服”改革推进过程中这四个机构参与改革的能力与程度较高。政策主体是判断政策影响力的重要因素，为了进一步评估政策主体对高等教育“放管服”改革的影响强度，根据发布政策机构的级别，笔者对我国高等教育“放管服”改革政策纵向效力进行层级划分，政策效力等级分布情况如表4所示。政策效力从A到C呈现为由高到低排列，中共中央、国务院发布的政策最具有权威性，其他次之。从政策数量上看，等级为A的政策与等级为B的政策发布数量共计150份，占总体的98%。由此可见，我国高等教育“放管服”改革政策主体不仅参与能力和程度较高，对政策的影响力也较大。

表4 政策效力等级分布情况

2.政策主题

政策主题是具体政策内容的高度概括，根据高等教育“放管服”改革政策的具体内容，政策主题主要分为六类：人才队伍建设、学科专业建设、科研管理、人事管理、运行管理机制和资产资金管理（见表5）。政策主题共计编码1 094条，其中人才队伍建设、学科专业建设，是占比最高的两个政策主题。科研管理、人事管理、运行管理机制，是占比较高的三个政策主题。最后是资产资金管理占比最少。可见，人才队伍建设和学科专业建设是我国高等教育“放管服”改革重点关注的主题。

表5 政策主题内容要素及具体内容

从表5可知，“人才队伍建设”政策主题中人才培养、人才评价和人才激励保障是政策供给的重点，多项政策把人才培养作为中心工作，聚焦质量效益，以体制机制创新作为持续发展的保障。人才评价工作中提出要克服唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项等弊病，建立正向导向的人才评价体系[24]，意在通过各项激励保障措施，充分调动人才的积极性和主动性。“学科专业建设”政策主题中，教育教学、学位授权、学科专业设置和创新创业是政策供给的重点，意在通过丰富教学手段、革新教学技术，来增强教学深度、广度；“学位授权”和“学科专业设置”主题提出要适应社会需求变化，推动质量标准提档升级；创新创业方面注重服务能力的提升，营造创新创业的良好氛围。“科研管理”政策主题中科研成果管理、科研项目管理、科研经费管理是政策供给的重点，着重探索完善科研成果、知识产权的归属及利益分配机制，整合财政科研投入体制，重点投向战略性关键性领域，营造有利于潜心研究的环境。“人事管理”政策主题中职称评审、人员聘用、薪酬分配是政策供给的重点，涉及由高校自主组织职称评审、自主评价，遵循按需设岗、按岗聘用、竞争择优、合同管理的原则，自主制定招聘或解聘条件和标准等政策，支持高校建立健全有利于提高竞争力的内部分配机制，自主确定本校绩效工资结构和分配方式。“运行管理机制”政策主题中党的领导、民主管理和学术治理、高校评价是政策供给的重点，多个政策文本明确指出应发挥党委领导的核心作用，履行管党治党、办学治校的主体责任，拓展师生参与学校民主治理的渠道和途径，加快学校治理结构改革，对高校建设过程中实现大学功能、内涵发展及特色发展成效进行多元多维评价。“资产资金管理”的重点是改进经费使用管理，通过改革完善经费使用管理制度，加大教育经费投入，优化高等教育拨款结构，来提高经费使用效益。

3.政策客体

政策客体即政策所要作用的对象，包括特定的政策问题和目标群体[25]，可通过准确识别政策问题来明晰政策客体边界，锁定目标群体。我国高等教育“放管服”改革的政策问题主要是如何构建良性府学关系、解决制约高等教育改革发展的体制机制障碍、扩大和落实高校办学自主权等问题。基于此，将目标群体划分为政府各关涉教育部门（如教育部、财政部、科技部、国家发展改革委等、地方各级政府组织）、高等学校、社会组织和群体等三种类别。政策作用于政府，要求政府放权、规范权力的运作，凡是高校能够自主管理的事项，相关权限都要下放，最大限度地减少政府对微观事务的管理，强调转变政府职能，推进政府从管理者身份转向服务者身份转变；政策作用于高等学校，使之具备自主办学的能力，解决学科专业、编制、岗位、进人用人、职称评审、薪酬分配、经费使用管理等方面的深层次问题，激发高校办学活力；政策作用于社会组织和群体，要求社会发挥监督职能，对政策的主体、政策的对象、政策的内容进行监督，运用社会监督的预防、矫正等功能，保证政策的有效执行。三种客体类别体现出我国高等教育“放管服”改革政策客体的多元化特征。

（三）操作实施层

1.行为策略

行为策略即各主体在改革过程中所采取的确保改革顺利推进的措施，涉及组织领导、宣传教育、统筹协调、主体责任和试点示范五个方面。高等教育“放管服”改革政策行为策略数量及比例如表6所示。首先是组织领导。各级教育、发展改革、财政等方面的主管部门通过加强宏观指导，切实担负起推进高等教育领域简政放权、放管结合、转变政府职能改革的重任；各高校党委通过全面统筹各领域、各环节、各方面的资源和力量，力戒形式主义、官僚主义，加强体制机制、项目布局、队伍建设、条件保障等方面的系统设计，协调推进重点任务落实。其次是宣传引导和统筹协调方面，应通过及时总结推广经验做法，加大宣传力度，凝聚共识，营造良好改革氛围，推动形成狠抓落实、勇于创新、注重实效的工作局面。各级党委和政府牢固树立大局意识和全局观念，密切协作、协调联动、相互借鉴，推动各项改革任务落实，形成改革合力。最后是主体责任和试点示范方面，应通过发挥主体作用，主动作为、锐意创新。完成好重大改革创新任务须进一步落实高校建设主体责任和办学自主权，提升高校治理能力和治理水平；着力解决建设难点和堵点问题须通过选择条件成熟的领域或区域先行先试，探索简便实用的制度、规范和流程，形成新路径和新模式，以点带面，逐步扩大改革范围。可见，我国高等教育“放管服”改革的行为策略形成了以“健全党委统一领导、各部门统筹协调同时重视宣传教育”为主的推进方式，并通过强化主体责任、形成试点示范等措施促进政策更好地推行，这些措施有利于将外部效应内在化，对各主体的约束力较强。

表6 行为策略数量及比例

2.监督方式

监督方式即改革过程中对各主体进行监督的方式，包括监督监管的方式和处置措施。监督监管主要体现在三个方面。一是进行考核评估。通过构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系，建立健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制，发挥专业机构和社会组织的作用，进行第三方评估。通过建立健全效能评估和监督考核制度，开展绩效评估考核指标体系研究，确保公平。二是构建监管体系。通过加强事中和事后监管体系建设，创新监管方式和手段，完善信用机制、“双随机”抽查。通过改进政府对高校的管理方式，研制监管责任清单，明确监管内容、主体、方式、程序、问责追究。通过探索建立高校巡视工作制度，加强对高校执行的监督和巡查。三是强化信息公开和社会监督。通过校园网等网络平台公布改革方案和实施计划、进展情况及标志性成果，接受社会监督。相对于传统的强制性政策规定，新型的监管机制往往以资源配置为纽带，且强调高等学校办学自主权行使的“任务导向”。处置措施包括正向的奖励激励和负向的惩罚处置。正向的奖励激励有12条（占19.7%），主要体现在对综合评价高、实际效果好的高校按照有关规定予以表彰奖励，对证明行之有效的经验和做法，及时总结提炼在全国推广等。负向的惩罚处置有49条（占80.3%），主要体现在及时督促学校进行整改，逾期不改正的，可采取调减、暂停招生等，对不作为、乱作为的行为严肃问责，对借机谋取私利、搞利益输送的违纪违法问题依法依规严肃查处，对推进试点工作不力、无法达到预期目标的，及时取消试点资格、终止支持等措施。通过以上分析可知，监督方式对各主体的约束力较强，减少了集体行动中回避责任等现象。

3.保障措施

保障措施即保障政策有效施行的措施，涉及优化服务、政策保障、经费保障和人才培训四个方面。高等教育“放管服”改革政策保障措施数量及比例如表7所示。优化服务体现在两个方面。一是改进服务质量，体现为简化优化服务流程、精简和规范办事程序、缩短办理时限等内容。二是提高办事效率，体现为依托“互联网+”，积极推动高校公共服务事项网上办理，充分利用信息化手段，提高管理的效率和便利化程度等内容。政策保障要求各地区、各部门要按照国家统一部署要求，积极稳妥做好新旧政策衔接、标准完善等各方面工作。完善教育决策意见征集和专家咨询制度，完善相关法律制度，研究制定相应的规范法规，妥善解决改革中出现的各种新情况和新问题。经费保障主要通过强化资源配置，加大资金投入、加大财税支持、完善融资服务，强化经费投入的育人导向，切实做好经费保障，完善差异化投入机制。人才培训则是通过建立健全多层次、多形式、重实效的培养培训体系，定期开展管理人员、教学人员、科研人员培训，提高管理意识和教育教学保障水平。

表7 保障措施数量及比例

四、我国高等教育“放管服”改革政策的演进趋势

基于对现有我国高等教育“放管服”改革政策文本的梳理和分析，审视高等教育“放管服”改革政策文本的发展变化，有助于准确把握高等教育“放管服”改革的演进过程和阶段特征，从而利于我们精准研判高等教育“放管服”改革政策进一步发展的着力重点和趋势走向。

（一）理念规划层：政策理念稳定、政策目标深化、政策范围拓展

从全面贯彻落实党的十八大精神到全面贯彻落实党的十九大精神，我国高等教育“放管服”改革政策理念遵循并顺应国家发展改革主线，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，始终紧紧扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，推进高等教育“放管服”改革，政策理念保持稳定。我国高等教育“放管服”改革的政策目标大致经历了两个演进阶段。第一个阶段是2015年国务院出台《工作方案》以后，这一时期的政策目标以“推进”为主，旨在加强顶层设计，从宏观上推进高等教育“放管服”改革。第二阶段是2017年教育部等五部门出台《若干意见》以后，这一时期政策目标进入“深化”阶段，高等教育“放管服”改革政策的目标向纵深推进，指向更加清晰具体。围绕高等教育“放管服”改革，我国在2015年发布了改革发展、创新创业、优化服务、科研管理、学科专业设置、资产资金管理等6个领域的政策；2016年新增了教师队伍、科技成果转化、人才培养、评价制度领域的政策；2017年新增了党建与思政工作、强化监管领域的政策。可见，“放管服”改革政策适用的领域范围随时间不断拓展，政策覆盖领域越来越全面。

（二）基本制度层：政策主体多元、政策主题完善、政策客体拓展

我国高等教育“放管服”改革政策主体众多且随时间推移不断增加，由最初的国务院、国务院办公厅、教育部、财政部等机构，拓展到国家发展改革委、国务院学位委员会等机构，政策主体数量由2015年的5个增加到2021年的34个，政策主体日益多元。从政策主题来看，在2015年出台的《工作方案》中只有较少内容提到高等教育领域“放管服”改革。2017年教育部等五部门出台《若干意见》，从七个方面对高等教育“放管服”改革作了规定。随后根据《若干意见》，在职称、薪酬、资金等方面出台了配套的文件，政策主题不断丰富和完善。随着改革的深入，改革举措逐渐细化，政策内容更为具体。从政策客体来看，政府部门的政策目标群体由最初的教育部、科技部、财政部等中央部门，拓展到各省教育厅、科技厅、财政厅等地方政府部门；高等学校的政策目标群体由最初的高等学校，逐步聚焦到教育部直属高校、“双一流”高校等；社会组织的政策目标群体由最初进行监督评估的第三方机构，拓展到进行舆论监督的社会群体。可见，“放管服”改革政策的作用对象随时间推移将会不断拓展。

（三）操作实施层：行为策略协调、监督方式创新、保障措施精准

“放管服”改革实施层上，行为策略越来越强调政策主客体的作用，要求各有关部门密切配合，相互协调，做好改革的总结推广和宣传引导工作；细化工作措施，通过强化主体责任，促使主体主动作为、锐意创新，完成好重大改革创新任务。从监督方式来看，2015年的监督方式主要为考核评估，2016年的监督方式主要为督查问责，2017年提出通过完善信用机制、“双随机”抽查、行政执法、督导、巡视、第三方评估等加强事中事后监管，并利用互联网、大数据、云计算等开展督导评估监测工作。可见，随着改革的深入推进，监督方式也在不断创新。从保障措施来看，“放管服”改革保障措施更加具有针对性和实效性，例如经费针对重点人群重点领域作为教育投入重点予以优先保障，经费渠道从单一的政府拨款到引入社会资本，再到探索建立多元化、多渠道、多层次的经费投入体系。

五、结论与对策

（一）结论

本文以我国高等教育“放管服”改革政策文本为研究对象，运用内容分析方法分析了政策文本的典型特征与演进趋势。本文提出了制度文本分析框架，将制度文本自上而下分为理念规划层、基本制度层和操作实施层，较高层次指导着较低层次的设计。基于我国高等教育“放管服”改革政策文本的特点，我们进一步界定了制度文本三个层次的构成要素：理念规划层包括政策理念、政策目标和政策范围，基本制度层包括政策主体、政策主题和政策客体，操作实施层包括行为策略、监督方式和保障措施。本文应用这一理论分析框架，深入分析了我国高等教育“放管服”改革政策的典型特征与演进趋势。研究表明，我国高等教育“放管服”改革政策在理念规划层可持续性程度较高，政策目标以提高高等教育质量为主要目标，政策行为范围清晰，领域覆盖范围比较全面。改革政策基本制度层的组织形式及主题内容合理，有利于最大化地应用改革资源。其中政策主体不仅参与能力和程度较高并且对政策的影响力较大，政策主题中人才队伍建设和学科专业建设是重点关注的内容，政策客体多元化。从操作实施层来看，“放管服”改革政策对各主体的约束力较强，减少了集体行动中回避责任等现象。其中行为策略形成了以健全党委统一领导、各部门统筹协调同时重视宣传教育为主的推进方式，监督方式注重考核评估、处置措施以惩罚措施为主，保障措施主要包括优化服务、政策保障和经费保障等。从演进趋势来看，理念规划层中政策理念稳定、政策目标深化、政策范围拓展，基本制度层中政策主体多元、政策主题完善、政策客体拓展，操作实施层中行为策略协调、监督方式创新、保障措施精准。从整体上看，政策体系架构逐渐形成，为深化高等教育“放管服”改革提供了更加明确的实践指南和发展方向，有力地提升了高等教育“放管服”改革的有效性，助推了高等教育现代化进程。

（二）对策

党的二十大报告提出，要“加快建设教育强国、科技强国、人才强国。”习近平总书记在2023年5月29日中共中央政治局第五次集体学习时强调：“建设教育强国，龙头是高等教育。”伴随着“教育强国”等远景目标的提出，高等教育“放管服”改革将成为我国推进高等教育高质量发展的重要抓手，高等教育“放管服”改革必将深刻影响高等教育各领域改革，因此应该持续强化这一领域改革的深入推进。基于本文研究结论，笔者提出我国高等教育“放管服”改革的四个优化对策。一是理念规划层应明确政策发展定位。我国高等教育“放管服”改革政策的理念规划层起到了方向指南、价值规约、目标引领的重要作用，但该层次更多地强调政策目标，较少提到实际发展中的问题。在今后的政策制定中，应把我国高等教育“放管服”改革的目标导向与问题导向相结合，从政策目标与实际问题的双向互动入手，不断提高我国高等教育“放管服”改革政策目标导向和问题导向的适配性，优化理念规划层，明确政策发展定位。二是改革政策在基本制度层要均衡政策注意力分配。当前，我国高等教育“放管服”改革政策涉及内容不断丰富，但主题过于集中的问题不容忽视。今后在制定和完善高等教育“放管服”改革相关政策时，基本制度层应注重均衡政策注意力分配，提升对科研管理、人事管理、运行管理机制、资产资金管理等方面的关注度。另外，目前我国高等教育“放管服”改革政策中不同政策客体参与情况失衡，对监管者的权责分配规定较少。在今后的政策制定中，要平衡多元政策客体参与改革，确保每一类客体的作用和价值发挥程度最大化。三是改革政策在操作实施层应深入推进监管方式创新。当前我国高等教育“放管服”改革的监督方式对高校的检查评估过多，规范引导较少，从一定程度上体现出服务保障不足。今后应该建立健全信用风险等级分类监管机制，通过多样化的控制机制、多元规制途径，撤销面向学校实施的形式主义的督查考核事项，清理面向学校的各类评估评价评比表彰和创建活动，进一步梳理监管部门监管职责，建立相互协作、齐抓共管的高效监管机制。四是要实现政策制定和政策执行良性互动。高等教育“放管服”改革政策不仅要落细，更要落实、落地，要增强政策的执行力，只有这样才能真正发挥政策的规制作用。当前，我国高等教育“放管服”改革政策体系不断完善，但由于政策执行过程中较大的弹性空间，导致政策执行还存在一定程度偏差。高等教育“放管服”改革推进过程中，政府部门间由于协同不足尚未形成改革合力，个别地方政府对政策可能会有“截留”“打折扣”，存在“选择性”“象征性”“名义上”的政策执行方式。个别地方政府对改革的重要性认识还不够，对改革推动发展尚缺乏责任感和紧迫性；一些高校自身改革意愿不强，也不具备承接改革任务的能力。因此，管理决策部门应该跟踪和总结政策执行中出现的问题，明晰各级各类政府部门改革职责，及时优化政策目标、政策主题，综合应用多种政策工具，从而最大化地实现改革总体目标。

本文的研究贡献在于聚焦于我国高等教育“放管服”改革政策本身，引入制度文本分析框架，应用内容分析方法系统地分析了政策的典型特征与演进趋势，并指出了政策进一步优化的方向。当然，本文的研究结论还需更深入的后续研究进行检验和拓展。在今后的研究中，一方面，可进一步分析制度文本中的九大要素对制度绩效高低的影响，同时加入制度的实际执行情况这一中间变量，构建“制度文本要素—制度执行—制度绩效”分析框架，综合分析制度文本要素对制度绩效的影响。另一方面，应该重视对政策执行的研究。高等教育“放管服”改革肩负着转变政府职能、为高校松绑减负的重任，如何更好地推动高等教育“放管服”改革，继而实现高等教育的高质量发展，是新形势下高等教育“放管服”改革所面临的重大课题。今后的研究可综合运用访谈、问卷调查、案例研究等研究方法，引入相应的理论视角，构建政策执行过程模型，深入分析高等教育“放管服”改革政策的实际贯彻情况，从而为政策优化提供更加科学合理的依据。