港澳居民在粤港澳大湾区城市发展面临的问题及对策

陈思宇 任 珺 卢 威

关键字：港澳居民；就业创业；政策；粤港澳大湾区；深圳

《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布以来，粤港澳大湾区服务并支持港澳更好融入国家发展大局的平台作用日益增强。《粤港澳大湾区发展规划纲要》在提出建设人才高地方面，将创造更具吸引力的引进人才环境放到了首要位置，并致力于建设粤港澳人才合作示范区。广东省人力资源和社会保障厅2022 年2 月公布的数据显示，三年来在粤办理就业登记的港澳居民已达8.51 万人，港澳居民在粤参加养老、失业、工伤保险累计已达27.5 万人次，社保卡持卡人数达19.54 万人[1]，这说明粤港澳大湾区建设启动以来，港澳居民在大湾区内地城市就业创业的政策效力已经初步展现，大湾区成为各行业人士就业、创业、生活的良好聚居地和新空间。在建设粤港澳人才合作示范区、创业就业试验区过程中，如何推动有效市场和有为政府更好结合，进一步优化人才环境、集聚更多创新创业人才、吸引港澳青年在大湾区内地城市工作和发展，对于粤港澳大湾区建设世界重要人才中心和创新高地有着重要意义。同时，支持并服务于港澳青年到大湾区内地城市发展，不断拓展爱国爱港爱澳力量阵营，对于凝聚发展共识、增进国家认同，促进人心回归具有深远影响。

作为中国经济最活跃城市之一、全球科技创新前沿之一，深圳一直是港澳青年“北上”创业、就业的首选之地[2]。深圳市人社局数据显示，通过第一期“大湾区青年就业计划”来到大湾区内地城市就业的港澳青年中，选择深圳的比重最大[3]。本文基于深圳实证调查获取的问卷及在访谈调研基础上，具体分析在深发展的港澳居民群体特征、行业分布特征及对相关政策满意度情况，通过深度访谈梳理港澳居民在深就业创业面临的主要问题，为大湾区其他城市甚至内地更广阔区域提供参考借鉴。

由图1可知，一个电解槽下有两个支管开关阀，在操作过程中同时开关，因而采用一个按钮来控制。为了方便操作，对所有的支管阀门XV01A01/XV01B01～XV01A18/XV01B18另设一个总体控制按钮，可以对所有的支管阀门实现同时开关控制。冲洗管路的气动开关阀门XV01A19/XV01B19、阳极泥干管的气动开关阀XV01A20/XV01B20分别用一个按钮来控制。为了实现PLC和DCS的分地控制，另设一个转换开关，“就地”为PLC操作，“远程”则由DCS来操作。所有的逻辑通过PLC程序来实现。

一、便利港澳居民在内地发展的政策措施及研究评述

（一）国家与地方政策梳理

党的十九大报告提出，要制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。从政策目标上看，便利港澳居民在大湾区内地城市发展，促进港澳青年在大湾区就业创业，既是培养港澳人才、引进港澳创新力量问题，又是港澳青年在内地的社会融合问题。在此目标指引下，中央和广东省有关部门先后出台一系列有关港澳居民在内地学习、就业创业、生活的政策措施（见表1）。

表1 中央和省级部门相关政策

在国家与广东省政策指引下，大湾区内地城市纷纷出台多项促进港澳青年在大湾区创新创业的政策措施。据粤港澳大湾区门户网站“政策库”显示，从2018 年3 月至2022 年9 月，大湾区各城市共出台支持港澳居民就业创业相关政策65 部。这些政策主要集中在以下四个领域：一是港澳青年创业孵化基地建设，其中珠海、深圳、中山、东莞、江门等市均已出台基地建设的实施方案；二是重点行业的执业资格与管理，目前各地已经出台了对法律、涉税、工程建设、社会工作和导游等行业的执业管理办法；三是就业和创业的财税支持，各市和前海、横琴合作区分别出台了包括小微企业社保补贴、灵活就业社保补贴、“大湾区青年就业计划”生活补助、个人所得税补贴、一次性创业补助、创业租金补助等在内的多种税收减免和财政补贴政策；四是相关配套服务与培训，深圳、广州、中山等多地制定计划，鼓励职业技术学校和培训机构为港澳居民提供职业技能培训、支持港澳青年参与实习计划并成立港澳青年团体服务中心，助力港澳青年在本地的融合发展。

（二）相关政策研究评述及本文研究思路

鉴于粤港澳大湾区内地各市出台的港澳居民政策主要针对港澳青年，本文以来深圳就业创业的港澳居民（尤其是港澳青年）为研究对象，并采用问卷调查和半结构式访谈的研究方法展开研究。2022 年6-11 月期间，本研究在深圳港澳青年创新创业基地，如前海深港青梦工场、南山智园深港青年创新创业基地、深澳国际文化科技园等，以及一些在深的港资企业，针对在深圳生活和工作的港澳居民开展问卷调查和访谈。采用随机抽样方法选取问卷调查对象，共发放问卷276份，回收有效问卷233 份，旨在对在深港澳居民的基本社会经济属性特征数据以及对政策的评价和反馈数据进行采集。在采集的数据和访谈资料基础上，本研究首先通过数据统计的方法对研究对象群体进行基本特征描述，掌握港澳居民在深的主要社会经济属性特征，以及通过问卷打分获得港澳居民对在深发展的城市观感、社会认同、社会接纳、政策评价等多方面的直观感受，以及对政策落实情况的初步评价和反馈情况，并根据结果招募受访者和设计深度访谈问题。本文依托创新创业载体以及港澳社会组织关系网络，采用滚雪球①本研究采用滚雪球抽样，先选择一些符合条件的港澳居民对其实施访问，再请他们推荐符合条件的调查对象。的方式在港澳居民主要从事的科技、金融、文化、管理、餐饮、贸易等领域招募了16 位港澳就业创业者进行访谈。除此之外，为了进一步从多角度了解港澳居民在深发展面临的问题、诉求和相关的建议，本文也将创新创业载体负责人（R1）、粤港澳青年基地负责人（R5）、相关企业雇主（R13）等作为访谈对象。访谈对象简要介绍（见表2）。

较为复杂的政策设计和繁琐的行政程序使得受众群体的政治效能感降低，进而导致参与度降低。受访者表示，相关城市官方推动政策的逻辑不是很符合港澳跨境人才的思维习惯，推动一方虽然很尽心尽力，接受一方却难以感受到效果。供给模式有问题，导致需求方无法完全领会到所有的政策内容，造成供需错配。问卷调查中，大部分受访者认为政策执行程序复杂，另有16% 的受访者需要第三方服务辅助才能完成一些政策的申请。另一方面，由于担心政策被滥用，政策制定比较谨慎，申请流程较为复杂。目前看来，当前政策设计和推行方式并不能很好地与港澳居民诉求相契合，政府因担心政策滥用情况的发生，设置了较多的门槛，导致政策在推动和执行上效率较低。政策设计和行政程序安排上，需要兼顾考虑政策受众的特征和政策执行的效果，需要通过不断完善制度和机制，减少投机钻营者的逐利空间，鼓励港澳居民在深干事业干成事业。

另有一些研究涉及国家、地域、城市之间人才政策比较和借鉴的综合探析。其中，陈铀、吴伟东从奖励型政策、发展型政策和保障型政策三个维度，对广州、深圳和珠海三地支持港澳青年就业创业的相关政策进行了比较研究，提出健全协调机制、增强文化关怀、促进多主体参与及扩大宣传等建议[13]。蒋雯静、陈建新和彭祥佑通过对广州和深圳2015-2019 年共95 份创新创业政策文本的分析，将广州、深圳的“双创”政策类型分别概括为“均衡科技导向”型政策和 “非均衡人才导向”型政策，提出继续做好平台支持、财政扶持、投资引导、人才保障的区域创新环境等建议[14]。阎豫桂对标世界一流湾区，对粤港澳大湾区的人才和教育政策进行了梳理，提出加大引才育才力度、深化产教融合、赋予教育更大自主权等建议[15]。杨道玲、邢玉冠和李祥丽将粤港澳大湾区与纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区在主体、人才、投入、产出等涉及关键创新要素的政策进行了比较，提出推动协同创新、夯实人才基础、加强研发投入等建议[16]。曾凯华研究了欧盟推动人才流动的政策措施，提出设立粤港澳大湾区协调机构、解决流动人员社会保障问题等建议[17]。

现有文献为本研究的开展奠定了基础，但也存在一定不足。首先，对相关政策的分析主要聚焦于文本，对港澳居民在大湾区内地城市发展过程中各个领域的具体需求及其对政策的满意度关注较少。此外，偏重理论研究较多，在有限的实证研究中，多以量性研究为主，深度调研和访谈较少。本文将港澳居民在大湾区内地城市发展研究与相关政策分析有机结合，通过问卷调查深入探析在大湾区内地城市发展的港澳居民群体特征，他们在大湾区内地就业创业情况及其对相关政策的感知与接受程度。考虑到由于背景、行业、年龄不同，港澳居民在大湾区内地城市的经历和体验上可能存在较大差异，研究采用具有一定灵活性的半结构式深度访谈，围绕采访对象的个人情况、来粤原因、居住情况、社会交往、工作现状、实际困难等问题展开，从而获取港澳就业创业者代表在大湾区生活、就业、创业过程中遇到的问题和相关扶持政策落地情况，为政策更好地发挥效能提供实证和参考。

二、研究方法

当前大湾区各内地城市对港澳居民实施的一揽子优惠政策有一定的激励作用，并取得了阶段性成效，但有些政策措施在制定和实施过程中还存在一些问题。比如，扶持政策分散多个部门，发布渠道不够明晰，出台的政策细则较为复杂且缺乏有效的指引和宣传，申请程序繁琐，导致港澳居民对相关政策知晓和理解存在障碍[4]。尽管有研究者指出跨境就业创业政策对港澳青年的心理融合有着积极的作用，但政策自身的有效性和合法性评价更是港澳青年融入大湾区的影响因素[5]。此外，多项调研发现，到大湾区内地城市发展的港青其实大部分都是香港居民中的内地人，或者父辈已来内地工作和创业，或者曾有内地生活和读书的经历[6][7]，可见相关政策对激发那些没有内地经验的港澳居民到大湾区创业的内生动力还显不足。由于受限传统政策框架，执行时仍存在人文关怀和文化融合措施不足等问题[8]。另外，现有政策侧重于为港澳青年创业提供硬件平台和资金支持，然而缺乏持续的配套服务，创业机制保障的连贯性与适切性不够[9][10]。不仅如此，对港澳青创基地分级分部门规管的体制机制，也带来了资源争夺和利益博弈的问题，面临着“政策执行内卷化”的隐忧[11]。当然，政策执行效果也受一定客观因素影响。比如港澳居民传统心态就倾向于工作的稳定性，有研究显示2020 年15 岁至39 岁香港青年创业率仅