福建省2021年度碳排放配额分配实施策略

夏 磊 邓颖慧 刘 慧 朱 峰 方希智

广州绿石碳科技股份有限公司

0 前言

实现碳达峰、碳中和是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。近年来，福建省深入贯彻习近平生态文明思想，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，积极应对气候变化，碳减排工作取得积极进展。全省经济快速发展的同时，水、大气、生态环境质量长期保持全优并居全国前列，单位GDP 的CO2排放持续下降。到“十三五”末，全省单位GDP 的CO2排放较2015年下降超20%。

2016年底，福建省地方碳排放权交易市场启动交易，成为国内第8 个区域碳市场。福建碳市场试点相关工作虽起步较晚，但起点高。在碳市场的核心制度、运行规则、分配方法上全面对接全国碳市场总体思路，并结合福建实际积极创新，建立起了系统完善的制度体系。经过5 年探索，已初步建成具有福建特色的碳排放权交易体系，为全国碳市场建设提供了福建经验。目前，福建碳市场将电力、钢铁等9 个高排放行业约300 家企业纳入配额管理，覆盖工业领域80%以上碳排放，通过市场机制激励企业主动采取措施实现节能、降碳、减污。截至目前，累计成交3 700万t，金额突破9.7亿元。

1 方案编制背景

根据《福建省碳排放权交易管理暂行办法》（省政府令第214号）、《福建省碳排放权交易市场建设实施方案》（闽政〔2016〕40号）、《福建省碳排放配额管理实施细则（试行）》（闽发改生态〔2016〕868 号）等文件要求，省级碳排放权交易主管部门应根据本省温室气体控制总体目标，结合经济增长、产业转型升级、重点排放单位情况等因素，设定年度碳排放配额总量，制定碳排放配额分配和管理细则，报省人民政府批准后向社会公布。碳排放配额具体分配方案应当根据行业基准水平、减排潜力和重点排放单位历史碳排放水平等因素，经征求相关行业主管部门意见后制定。碳排放配额实行动态管理，每年确定一次。自2016年福建碳市场启动，每个年度主管部门均编制了配额分配方案并向社会发布。2022 年7月，福建省碳排放权交易工作协调小组办公室发布了《福建省2021 年度碳排放配额分配实施方案（征求意见稿）》，并公开征求意见[1］。

2 方案主要内容

方案由正文和附录组成。正文包括5个部分，分别为纳入配额管理的企业范围、配额总量与构成、配额分配方法、配额调整机制和其他事项，附件为2021年度分行业配额计算方法，包括电力、钢铁、化工、石化、有色、民航、建材、造纸、陶瓷9大行业。

1）纳入配额管理的企业范围

纳入范围为电力、钢铁、化工、石化、有色、民航、建材、造纸、陶瓷等9大行业中，2018至2021年度任意一年综合能源消费总量达5 000 tce 以上（含）的企业法人单位或独立核算单位。已纳入全国碳市场的发电行业企业不纳入全省碳市场管理，但含自备电厂的非发电行业企业扣除发电部分后纳入全省碳市场管理。2021年度纳入配额管理的重点排放单位将根据2021年度碳排放核查结果确定。

2）配额总量与构成

根据全省单位生产总值CO2排放下降目标，结合经济增长、行业基准水平、产业转型升级、减排潜力和重点排放单位历史排放水平等因素确定年度配额总量。配额总量由既有项目配额、新增项目配额和市场调节配额三部分构成。其中，既有项目配额、新增项目配额根据本方案确定的配额计算方法进行核定。市场调节配额为既有项目配额与新增项目配额之和的5%，用于市场灵活调节。

3）配额分配方法

2021 年度企业配额分配采用基准线法和历史强度法。

(1)基准线法

电力（电网）、建材（水泥和平板玻璃）、有色（电解铝）、化工（以SiO2为主营产品）、民航（航空）等行业重点排放单位采用基准线法分配配额。对采用基准线法分配的行业，新增项目投产满12个月后转为重点排放单位，并纳入配额管理。重点排放单位配额=行业基准值×产量。

（2）历史强度法

有色（铜冶炼）、钢铁、化工（除主营产品为SiO2外）、石化（原油加工和乙烯）、造纸（纸浆制造、机制纸和纸板）、民航（机场）、陶瓷（建筑陶瓷、园林陶瓷、日用陶瓷和卫生陶瓷）等行业重点排放单位采用历史强度法分配配额。对采用历史强度法分配的行业，新增项目投产满24个月后转为重点排放单位，并纳入配额管理。重点排放单位配额=历史强度值×减排系数×产量。

4）配额调整机制

(1) 采用基准线法分配配额的重点排放单位，设置配额缺口比例上限。配额缺口比例上限为重点排放单位当年度经核查排放量的20%，超过比例部分的配额缺口无效。

(2) 采用历史强度法分配配额的重点排放单位，若因产品品种或产品结构等变化，导致当年度出现配额盈余（或缺口）过大的，对配额盈余（或缺口）比例设置4档最高限值，超过比例部分的配额盈余（或缺口）无效。

5）其他事项

主要规定了重点排放单位合并、分立与关停情况的处理方法，强调了重点排放单位碳排放数据质量执法检查以及剩余的市场调节配额注销等事宜。

3 方案主要变化

1）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记来闽考察重要讲话精神，按照党中央、国务院关于碳达峰碳中和的决策部署，持续开展碳排放配额管理，推进重点企业减污降碳协同增效。依照公平、公正、公开原则，充分运用市场机制督促企业落实温室气体控排目标，以历史强度法、行业基准线法为基本方法开展配额分配。同时，注重做好与全国碳市场的衔接并充分考虑疫情对企业生产的影响，合理设置减排系数和调节机制，确保全省碳市场健康平稳运行。

2）纳入配额管理的企业范围

相较于2020 年度配额分配方案，2021 年度纳入配额管理的企业范围有所调整[2］。综合能源消费总量的基准年由2013 年以来调整为2018-2021 年度，这主要是考虑部分企业近几年能源消费情况可能未达到限定值，对纳入碳市场的企业名单根据生产情况保持动态更新。

3）配额总量与构成

2020 年度市场调节配额由于考虑近年来碳市场整体有一定配额节余暂不预留，2021年度则预留了既有项目配额与新增项目配额之和的5%用于市场调节配额，这也充分体现了市场机制的灵活性，通过合理灵活设置调节机制来保障碳市场的稳定运行。

4）配额分配方法

配额分配方法是碳市场机制的核心制度之一，配额分配不当可能会导致配额盈余过多、碳价过低、交易不活跃，也可能导致配额缺口过多、碳价过高、企业压力过大。自交易启动以来，福建碳市场采用基准法、历史强度法和历史法等方法分配配额，后期逐步淘汰历史法，采用基准法和历史强度法为主。2021 年最大的变化在于继续向基准法过渡，新增电网行业采用基准法，供电线损率基准取值3.66%。在基准法和历史强度法分配的行业中，除石化（原油加工、乙烯）和有色（铜冶炼）维持不变，其他行业或基准值有变化，或减排系数有变化，或能源结构调节系数有变化。总体而言，2021年度的配额分配相对2020 年而言整体有所放松，主要体现在：

（1）采用历史强度法的部分行业减排系数有所上调，如钢铁、化工（除主营产品为SiO2外）、造纸（纸浆制造、机制纸和纸板）、民航（机场）。

（2）采用历史强度法的部分行业能源结构调节系数有所上调，如陶瓷（建筑陶瓷、园林陶瓷、日用陶瓷和卫生陶瓷）。

（3）采用基准法的部分行业基准值有所上调，如有色（电解铝）、化工（以SiO2为主营产品）。但对于民航（航空）、建材（水泥、平板玻璃）而言，基准值均有不同程度的下调，配额有所缩紧（见表1）。

表1 福建省2021年度碳排放配额分配方法变化

5）配额调整机制

2021年度配额调整机制借鉴参考了《2019-2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，对采用基准线法分配配额的重点排放单位设置配额缺口比例上限[3］。配额缺口比例上限为重点排放单位当年度经核查排放量的20%，超过比例部分的配额缺口无效。这是充分考虑了与全国碳市场的衔接，同时考虑疫情对企业生产的影响，高效统筹疫情防控和经济社会发展，降低配额缺口较大的重点排放单位所面临的履约负担，确保全省碳市场健康平稳运行。

4 讨论与建议

1）政策规则的时效性

由于疫情和其他因素影响，近两年福建省配额分配方案均在第二年的下半年发布，如2020 年度配额分配方案为2021 年10 月发布，2021 年度配额分配方案为2022 年7 月发布征求意见稿。从配额分配角度而言，分配方案需要提前征求企业及各相关方的意见，且应该在正式施行前发布。这样企业才能充分理解政策，并且以政策为导向，根据市场情况自行选择通过何种方式去完成碳交易履约工作。如果因为政策滞后，导致企业可能无法提前安排节能降碳的改造，那这与碳市场的初衷是相违背的。碳市场的本职就是利用市场化手段、经济化手段去倒逼企业进行节能减排，应该提前出台政策，让企业在政策允许范围内更低成本履约。对于纳入企业名单公布也同样如此，近两年的企业名单均在当年的核查工作完成后才公布，如2020 年度配额分配方案发布时已完成核查工作，故方案中附企业名单，2021年度配额分配方案征求意见稿发布时核查工作尚未完成，故方案中未附企业名单。也就是说，企业都是事后才知道自身要纳入碳交易市场，被动去参与碳交易，导致部分新纳入的企业不熟悉政策和规则，增加履约的成本。应提前安排新纳入企业名单的报送以及核查工作，确认新纳入企业名单，并对新纳入企业开展相应的培训工作，保证新纳入企业对于政策和规则的熟悉，让企业更好地参与碳交易市场。

2）分配方法的合理性

目前，国内碳市场的配额分配主要分为基准法、历史强度法和历史法，福建碳市场在启动初期三种方法均有采用，近几年历史法已经逐步被淘汰，以基准法和历史强度法为主，且采用基准法的行业逐步增加，这也是符合碳市场配额分配的原则，鼓励先进淘汰落后。但对于地方碳市场而言，在配额分配基本原则情况下，可能需要更多结合当地产业情况适当调整。

（1）建材行业（水泥）

2021 年度，水泥行业配额分配延续了基准法，同时进行了优化，在熟料基准值方面，分4 000 t/d（含）以上熟料生产线和2 000 t（含）~4 000 t/d 熟料生产线，这充分考虑了福建省本地水泥产业情况。根据福建省工业和信息化厅公布的2021 年福建省水泥熟料平板玻璃生产线清单，截至2021 年底，福建省水泥熟料生产线共计44条，其中4 000 t/d以下生产线18条，其中2 500 t/d生产线17条，2 000 t/d生产线1 条[4］。由于不同规格生产线能耗、碳排放水平差异较大，所以增加4 000 t/d 熟料生产线基准值是十分合理的。在这个基础上，建议考虑增加废弃物协同处置的配额。目前，很多水泥企业均有协同处置生活垃圾、污泥、危险废弃物等，协同处置过程中，可能会增加企业电耗及煤耗。参考北京的配额分配方案，同样也是考虑废弃物协同处置，废弃物协同处置基准值分a、b两类，分别取0.3 tCO2/t废弃物和0.1 tCO2/t废弃物，a 类是以飞灰等热值较低的废弃物，b 类是以废矿物油、工业废物等热值较高的废弃物[5］。由于水泥行业高碳排放属性，福建省水泥熟料生产线较多，产能较大，在配额分配时可调研废弃物协同处置具体情况，以及对应增加的能耗、碳排放情况，适当在配额分配时给予考虑。

（2）钢铁和造纸行业

根据2020年度纳入企业名单，钢铁企业25家，造纸企业17家，数量均不少。参考广东省配额分配方案，钢铁行业炼焦、石灰烧制、球团、烧结、炼铁、炼钢（转炉）、炼钢（电炉）等工序均采用基准法分配配额，造纸行业普通造纸和纸制品生产企业采用基准线法分配配额[6］。可在下一年度配额分配时，根据钢铁和造纸行业实际情况，研究探索基准法的可行性，进一步深化基准法适应范围。