高校招标采购廉政风险防控与监督途径——基于FMEA 工具分析的探索

陈永清 林 鑫 朱海军

(福建农业职业技术学院,福州 350007)

服务与货物招标采购是高校加强预决算管理、提高资金效益、促进廉政建设的重要环节,完善高校招标采购廉政风险的制度防控与监督机制是当前高校治理体系建设和治理能力提升亟待解决的问题之一。目前,高校招标采购廉政风险的防控研究主要是从健全规章制度、完善监督机制、强化采购环节的全过程监督角度。 本文运用潜在失效模式及影响分析(FMEA)方法对招标采购流程前期、中期和后期的廉洁风险进行定量评估,以期提升各阶段的廉洁风险识别能力和防控意识。

一、高校招标采购目前存在的廉政风险

高校招标采购是指高校作为业主方,采用公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、询价、单一来源采购等方式,以购买、租赁、开发等方式有偿取得货物、服务及工程建设的行为[1]。 招标采购是高校加强预决算管理、提高资金效益、促进廉政建设的重要环节。 目前,因为各高校招标采购的风险防控制度和监督机制不够完善,是巡视巡察发现问题的主要领域,如价高质次、串标围标、虚假应标、文件编制不合理、评审过程不合规等问题屡见不鲜。 因此,完善高校招标采购廉政风险的制度防控与监督机制是目前高校治理体系建设和治理能力提升亟待解决的问题之一。通过对高校招标采购典型案例的分析,现将高校招标采购分采购准备阶段、采购实施阶段、项目实施验收阶段进行风险点研究。

(一)采购准备阶段风险点

1.采购、建设项目论证。 风险点主要指在项目必要性、可行性阶段论证过程中,学校的实验室、实训基地建设偏离教学、学科建设实际需要,被相关企业有意或无意引导、误导,通过指向性明显的论证会,确定不符合学科建设需要、不是学科建设迫切需要、偏离学科建设需要的项目采购计划。

2.货物、服务项目建设方案。 项目采购计划的安排、货物规格参数、服务要求等被相关企业渗透甚至绑架,与实际需求偏离度高或者指向性明显,有时大多参数能符合三个以上品牌要求,但其个别参数只有定向品牌符合;或者从单一参数要求看可有多品牌符合,但多参数组合时则明显指向某一品牌。

3.采购货物或服务参数设定。 项目负责人长期未轮岗,固化思维或与投标企业关系密切,参数与潜在招标人的企业关联度大;项目负责人对采购项目知之甚少,被相关行业龙头等企业引导或误导制定与其关联度大的采购方案、采购细节及具体参数。

4.采购资金预算。 当资金预算偏高时,容易造成国有资金浪费,同时,让投标企业无所适从,从而给关系企业以可乘之机;当资金预算偏低时,重品牌讲信誉的企业无法应标,从而造成劣币驱逐良币现象。

5.肢解采购项目。 将原来需要公开招标或需要一次性招标采购的项目,通过人为的肢解,拆分为多个少于政府、学校采购管理办法设定的应进行招标的限额,从而为指定货物、服务供货商或工程建筑商制造方便[2]。

(二)采购实施阶段风险点

1.选择代理机构。 代理机构的选择不透明,或者代理机构入库指标不明确,指定或没有充足代理库的摇号容易造成将项目指定给第三方代理机构。

2.招标文件编制与审核。 存在限制性资质业绩要求条款,标包划分不合理,或者违规以企业资质、资格、认证证书、企业实力等为加分条件等情况,从而有利于特定投标中标。

3.招标方式的选择。 达到采购管理办法规定应该进行公开招标的数额或经相关部门审定应该进行公开招标的采购项目,使用单位或采购管理部门编造理由采用竞争不充分或指向性更明显的竞争性谈判、询价、竞争性磋商等招标方式[3];本该采用最低价评标法的却采用综合评标法,反之亦然。

4.投标人资质业绩要求。 标包划分不合理,存在歧视性条款,为意向投标人量身定制招标条件,将所有制形式、组织形式以及本地注册、登记或设立分支机构等不合理条件作为资格条件,设置或变相设置与业务能力无关的业绩门槛。

5.发标与澄清答疑环节。 发标后与潜在投标人的非正常接触或沟通中没有按规定进行录音录像,根据个别关系投标人的要求随意发布招标文件澄清、修改。

6.招标文件收售环节。 出售招标文件阶段:泄露购买招标文件的企业资料给特定关系供货商或潜在投标人;接收投标文件阶段:泄露投标文件递交信息给特定关系供货商或潜在投标人,特别是最低价中标法时故意泄密中标企业的报价;逾期接收投标文件。

7.评标专家选择环节。 专家库容量不够大,抽取方案时指定或变相指定评标专家,没有严格执行专家与投标企业存在关联时的回避制度;泄露或暗示专家名单给投标企业。

8.现场评标环节。 含有投标人信息的纸质、电子文件等资料被泄露,业主代表发表引导性意见或会影响专业评分的所谓建设性意见等掣肘专家评分的自主权。

(三)项目实施验收阶段风险点

1.合同制定环节。 未在规定时限内签订采购合同;随意调高或降低货物或服务标准,采购合同的条款与招标时的要求不相符合;合同工期不明确或对延误工期的认定较随意;资金支付条款没有与项目进度关联,制定提前或超量支付条款;对中标供应商可能存在的违约行为缺少制约因素。

2.合同履约过程监督。 合同约定的品目、规格、数量、工期等条款发生变化,但未履行变更手续;缺少对隐蔽工程或安装项目等关键环节、关键节点的监督,给后期验收造成被动。

3.验收入库环节。 验收专家的产生不规范、不透明,甚至只是简单的数量核对、入库;验收不合格的项目,未追究责任,未穷尽全力挽回经济损失;未按照固定资产入库、管理程序,及时办理资产入库手续。

二、FMEA 方法应用于高校招标采购的可行性依据

FMEA(Failure Modes and Effects Analysis,FMEA)即潜在失效模式及影响分析,是一种提高产品质量及可靠性的系统化活动,它通过对目标任务过程中每一个可能发生的失效模式进行分析,查找和分析系统产生失效的原因及后果,在此基础上提出合理的解决方案,达到事先预防和控制的目的,包含风险识别、风险评估、风险控制、风险改进、系统提升几个环节的流程[4]。 FMEA 分析是一种基于风险防控的分析模式,是对风险采用量化方式进行查找、分析、提高的管理模式。 它的核心意义在于重视对可能面临风险的事前分析,提出针对性防控措施,并在实践中达到识别、防控、提升的效果,消除可能的缺陷与风险,重视治未病,防患于未然[5]。 同时,对难以避免或已发生的风险,通过预案的演练达到风险度的最小化。

高校招标采购资金占学校经费比例高,采购方式多样,采购流程长,运用FMEA 方法进行廉洁风险定量评估,通过分析招标采购流程前期、中期和后期各阶段廉洁风险的严重度、发生频度及探测难度,以期达到对廉洁风险的事前预防、事中防控、事后追责的目标,提高职能部门廉洁意识和廉政风险防控水平。

三、FMEA 工具在高校招标采购中的应用

(一)招标采购廉政风险梳理排查

应用FMEA 工具分析高校招标采购廉政风险,首先,应以规范权力运行为核心,以完善流程为主线,对各业务流程环节进行梳理,由招标采购业务主管部门通过查找业务廉政风险点,从招标采购工作的前期即开始做好风险预判,分采购准备期、采购实施期、采购验收期三个环节对可能的潜在风险点进行认真梳理,从采购制度、采购流程、人员管理、合同管理、质量控制、资金支付等环节逐一排查潜在风险点,建立招标采购廉政风险识别防控台账。

(二)制作风险等级评定SOD 分级表

利用FMEA 工具的分析主要通过风险危害程度(S)、风险概率度(O)和防控措施难检度(D)三个维度进行,在招标采购风险防控中,可分别对招标采购的准备期、实施期、验收期各个环节可能存在的廉政风险点认真梳理,制作招标采购廉政风险危害程度(S)评定分级表、风险概率度(O)评定分级表和防控措施难检度(D)评定分级表[6],从而为后期采用有针对性的防控措施寻找合适的着力点和抓手。

(三)对招标采购进行廉政风险系统分析

根据SOD 评定分级表后风险危害程度(S)×风险概率度(O)×防控措施难检度(D)= RPN,RPN 越大,说明风险越高,也就是该领域或该采购项目的廉洁风险等级越高。 从上述SOD 分级表可以发现,因现阶段政府采购法规、各高校采购管理办法、高校权力运行等原因制约,风险危害程度(S)和风险概率度(O)可变量偏小;随着反腐败斗争的进一步深入、“三不腐”机制的一体推进,防控措施难检度(D)将会越来越小,招标采购的廉政风险将逐渐降低。

四、高校招标采购廉政风险的防控措施

防控措施难检度(D)与廉政防控的体制机制、内部管理控制环境(内部权力运行机制)、高校廉政文化氛围、反腐倡廉力度等息息相关,高校可采用以下综合防控措施,达到廉政风险的有效防控。

(一)优化招标采购内部管理控制环境

高校招标采购管理内部控制环境是指建立招标采购政策、程序、风险防控等一系列制度,以实现“保证质量、节约开支、公开、公平、公正、诚实信用”的原则。

1.出台招标采购制度和实施办法。 高校应根据上级政府采购政策及招标采购实践中发现的问题,通过制度的废、改、立,制定、修订《采购管理办法》《招标采购人员管理办法》等招标采购制度文件,明晰权责、厘清边界。

2.制作操作范本和流程图。 根据采购规范制定操作文本、流程图,如《磋商性谈判操作文本》《采购流程图》《单一来源采购流程图》等,按文本制作文书、组成专家组,签订合约,按流程审批、流转、运行。

3.形成权力制衡机制。 出台与“三重一大”(即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用。 编者注)“重点项目建设”等制度配套的权力运行图,明晰责任范围、规范权力边界、形成制衡环境、健全监督机制。

(二)提升廉政风险识别能力

1.有效运用FMEA 模式及影响分析体系。 利用FMEA 模式及影响分析体系进行风险点自查、风险点督查、风险点防控等风险模拟,建章立制,完善招标采购制度,建立健全并可持续运用的招标采购廉政风险的监测、预警、追寻、评价系统,为风险的防控提供技术支撑。

2.建立实时跟踪机制。 根据风险危害程度(S)和风险概率度(O)的波动,实时监测风险RPN 参数情况,当RPN 参数大于一定数值时,要适时修订招标采购内部控制制度,以降低招标采购廉政风险防控措施难检度(D),提高内部廉政风险管理和内部控制的能力。

(三)建立招标采购风险管理机制

高校管理部门在对招标采购管理风险综合评价指标(RPN)进行识别的基础上,要对风险危害程度(S)、风险概率度(O)和防控措施难检度(D)有清晰的认识,通过“三道监控防线”进行风险的有效防控(如图1)。

图1 招标采购风险防控图

1.第一道防线。 招标采购部门易滋生风险的关键环节采用双岗、双职、双责配置,的确一时无法达到双岗、双职、双责配置的,要配套后续事后可追溯的监督、追责机制。

2.第二道防线。 建立项目使用部门、规划论证部门、采购建设方案制定部门、招标采购部门之间的相互制约、互为牵制的权力制衡机制。

3.第三道防线。 学校纪检、审计等监督部门进行全方位、无死角的监督,使廉政风险管理体系与招标采购运行流程相匹配[7]。

(四)培育高校风清气正的廉政文化

廉政文化是高校树立风清气正的政治生态基础,是全环境立德树人的基础,高校要重视廉政文化建设,从制度的顶层进行布局和设计,最终形成制度方面的“组合拳”。

1.廉政风险内控环境与文化建设。 高校招标采购部门及与项目采购有关人员要了解内部廉政风险控制的重要性,理解和掌握风险防控要点,提升廉政风险敏感性,善于发现问题和风险,并积极参与风险控制。

2.廉政风险防控制度建设。 通过内部权力制衡做到科学分权、适度限权、合理放权。 比如招标采购工作流程中的不相容职务相互分离、招标专家库的建议和管理、采购与验收部门在不同部门进行,等等[8]。

3.利用大数据平台提升风险防控能力。 运用大数据技术,建立网络监管平台,采集、梳理、挖掘分析各货物服务相关利益主体在近期或本单位招标采购活动过程中的行为数据、结果数据,建立违规个人或企业黑名单。 依托门户网站、微信微博平台等多种媒体全面推进高校招标采购信息向社会公开,提高招标活动的公开性、公正性和效益性。

(五)健全招标采购工作中“三不腐”一体推进机制

充分发挥党组织的主体责任、职能部门的监管责任,与内部审计等形成监管合力,深化联防联控、标本兼治,一体推动形成“不敢腐、不能腐、不想腐”机制[9]。

1.强化“不敢腐”的震慑。 招标采购工作涉及高校多个部门和领域,点多面广、专业性强,对个别存在招标领域不规范的高校,把严的主基调和总原则贯穿始终。 驻高校纪检监察机关要畅通信访举报渠道,对廉政风险高的学校或部门采用“点题整治”,建立招标采购线索专门台账,专项排查廉政风险、重拳惩治腐败,坚决杜绝招标采购领域的违纪违法问题。

2.扎牢“不能腐”的笼子。 通过规范决策程序、招标项目专家论证、分权限权机制、事前备案等制度,提升在项目决策阶段的科学性;推进“电子招投标系统”等信息化采购平台建设、关键岗位轮岗制度、专家库遴选办法、采购项目信息公开、诚信制度、廉政一票否决制度等,切断招标采购领域利益输送链条。 同时采取大数据监控、区块链痕迹管理等信息化手段,进一步压缩高校腐败生存空间和滋生土壤。

3.增强“不想腐”的自觉。 重视廉政教育工作,增强不想腐的自觉。 通过纪法教育、典型案例教育打造“不想腐”自律机制;通过廉政文化熏陶提升反腐倡廉的自觉,重视招标采购干部的培养和晋升,为干部“不想腐”提供保障。