新疆边境地区基层群众护边力量管理探析

王富强，王亚宁

中国人民警察大学

一、新疆边境地区基层群众护边力量简论

我国新疆地区邻国众多，边界线漫长，同时边境地区情况较为复杂，极大阻碍边境地区管理。为维护边境地区安全与稳定，处于高强度工作状态的边境管理机构一直面临着警力不足的问题。而长期生活在边境地区的基层群众护边力量群体能够大大缓解边境管理机构的工作压力。所以本文以新疆边境地区为研究地区，以受新组建的国家移民管理局下属的边境管理机构（以下简称边境管理机构）指导，配合边境管理支队开展工作的边境基层群众护边力量群体作为研究对象进行分析。

（一）基层群众护边力量的概念

基层群众护边力量这一群体是指在边境地区生活居住，协助参与边境管理事务，维护边境安全稳定的群众性力量。其主要由在边境地区生活的边民、牧民和从事其他行业的群众组成。这一力量大致可以分为两类，一类是护边员，是指在农闲时期和牧场休整、已过放牧期等时间段直接参与守边护边，在边境一线协助边境管理支队进行边境管理工作的农牧民。另一类则是除护边员以外在边境地区从事农牧生产的边民。他们在进行农牧生产作业的同时，会通过相互之间的有效联络，对边境一线的人事物进行观察，将异常情况及时汇报给边境管理机构，以间接性和非接触的形式为边境安全提供支持。

作为在这片土地上的原生居民，他们对边境有着极其深厚的感情，对边境地区的一草一木都无比熟悉，“生于斯长于斯”的观念已经深深扎根于他们的脑海里，这种强烈的情感和观念具化于现实，就是对脚下土地的依赖和守护，是“家国一体”的具体反映。

家国与安全始终是基层群众护边力量协助边境管理的重要精神内核，而边境管理机构的职责使命就是维护边境安全与稳定，通过边境管理机构的沟通和引导，在边境管理上基层群众护边力量和边境管理机构紧密联系，在边境管理机构科学有效的管理下，激发和增强边境地区群众护边力量的“家国一体”意识，警民合作共同守护边境。[1]

（二）基层群众护边力量的作用

从古至今，历朝历代统治者对边境地区都会投入大量精力，在边境管理的过程中，寻找出最适合边境发展，有效保障中央政权的边境管理手段。其中基层群众护边力量发挥了大量基础性的作用，时至今日，基层群众护边力量在边境地区有效管理、促进边境发展以及维稳戍边方面持续发挥着重要作用。

第一，体现边境地区国家属性。人口是国家存在的基本要素，一个国家的边境地区如果没有人口，该片区域的领土界定就会产生混乱，有可能威胁国家安全。基层群众护边力量长期生活在边境地区，屯垦开荒，不断经营，在边境地区开辟出利于人类居住的区域，逐渐延续并保持为人口与土地共存共生的状态。也正因为基层群众护边力量的世代居住和经营，边境地区得以保持稳定和发展。

第二，体现边境地区的发展属性。人是社会发展的动力，也是社会发展的主体。基层群众护边力量是从“屯垦戍边”政策下逐渐发展起来的，脱离基层群众护边力量，边境地区的发展就难以维系。此外，安全与发展息息相关，边境的发展需要安全提供保障。但边境地区的特殊性决定了其安全需要大量人力维护。基层群众护边力量在维护边境安全的过程中能够起到支撑作用。

二、新疆边境地区基层群众护边力量管理存在的问题

为促使边境基层群众护边力量能够发挥更大的作用，制定相应的管理制度，对基层护边力量进行严密适当的管理成为了边境管理的刚性需求。但基层群众护边力量群体的组成人员复杂，特别是对除护边员队伍以外的基层护边群众，这一群体没有相应的制度进行规范，管理难度颇大。此外由于护边员是在当地群众中进行选拔，护边员与护边员之间的差异较大，他们彼此之间对于边境事物的看法也不尽相同，也存在很多管理问题。

（一）传统管理中忽视基层力量

“党政军警民合力强边固防是我国边海防的独特优势。”[3]作为“五位一体”合力强边固防中“民”的代表之一，基层护边群众力量在巩固党政军警民合力强边固防上发挥着重要作用。[4]同时，边境管理相关法律也一直在强调“民”对于边境的重要性。例如《中华人民共和国陆地国界法》第十三条“公民和组织应当维护陆地国界及边境安全稳定，保护界标和边防基础设施，配合、协助开展陆地国界相关工作”。[5]《新疆维吾尔自治区边境管理条例》第八条“任何单位和个人都有保卫国（边）界、保护国（边）界标志和边防设施，维护边境地区社会秩序和安全的义务。”

在基层群众护边力量的管理过程中，按照统一指挥、规范高效、平战结合、保障有力的原则，发挥基层群众护边力量在边境地区的先天优势。但在思想传达和贯彻中，始终存在忽视基层力量的情况。

第一，定向指导基层群众护边的边境管理思想相对较少，也没有较为有效的方式和途径进行相关指导思想的强化和引导。同时，基层群众护边力量因为思想贯彻与实际存在差异，存在一定的不适应性等原因，往往无法独立开展工作，普遍存在依附“军”“警”的情况。这些问题导致基层群众护边力量的主观能动性受到影响，极大限制了基层群众护边力量的作用。

第二，由于基层群众护边力量的基数较大，进行整体管理的时间相对较短，加上长久以来边境地区的维护和管理一直由国家专门机构开展相关工作，边境政策制度和管理方法也一直倾向国家专门机构，涉及基层力量的制度和方法相对简单且数量较少。此外，对于以护边员为代表的基层群众护边力量而言，协助边境管理机构开展边境管理工作，维护边境地区的稳定，是自身职责与使命。所以在一定情况下会对管理制度进行片面化的理解，并且因为长期受边境管理机构的指导，护边群众不会把更多的精力专注于管理制度上。久而久之，基层群众护边力量对管理制度的重要性认识越加模糊。这种恶性循环进一步加剧了基层力量思想与制度忽视状况。

（二）管理制度不完善

通过制定相关管理政策和制度，基层群众护边力量管理由原来的粗放型转变为专业规范，形成了一系列行之有效的管理制度，大大加强了基层护边力量的整体能力，发挥护边员队伍的最大优势。相应的，随着时间推移，基层群众护边力量的管理制度也暴露出一些问题。

第一，管理制度滞后，以《护边员队伍管理办法》为例，作为指导护边员队伍管理的规范，通过日常工作中出现的问题和解决方法，针对管理规范进行修订和更新，是维护边境安全、更好的进行边境管理的有效措施之一，但在实际工作中相关的管理规范很难进行有效修订和更改。旧版本的适用对当前边境管理工作产生负面作用。

第二，管理制度执行率低。管理制度一旦形成，在不断优化和改进中始终保持运转，但是由于省级区域之间边境一线的形势不同，甚至同一地区不同地点的边境线也不相同，落实基层群众护边力量管理制度难度颇大，并且尽管遵循因地制宜的原则，对管理制度有效落实也存在阻碍。

（三）管理方法科学性有待提高

在对基层群众护边力量的管理中，先后出现了一些针对性的管理方法，这些管理方法在规范管理、夯实基础、提高基层群众护边力量整体实力等方面起到了重要的支撑作用。此外，在基层群众护边力量的管理体系中，管理方法作为重要元素之一，本身带有的权威、遵守、严格等属性也一定程度上增强了基层群众护边力量管理的便利和运转效率。但随着对基层群众护边力量管理的不断深入，相关的管理方法也逐渐暴露出管理方法呈现刚性、实施过程相对僵化等原因。降低了基层群众护边的主动性和积极性。其带来的负面影响也在削弱基层群众护边力量管理的效能。

（四）基层群众护边力量整体素质不高

基层群众护边力量群体因为组成成员来自边境地区生活的居民，在成为护边成员之前并没有得到相关的边境管理培训，他们对于边境管理的认识不够全面。此外由于在心理上对边境一线保持敬畏情绪，也一定程度上阻碍了护边力量对边境管理的了解。即使在边境管理机构大力宣传边境管理知识，也仍有人对边境管理存在疑惑和不解。在这种情况的影响下，在加入群众护边力量群体后，护边群体对边境管理的了解和认识势必会存在差异。这种差异需要通过一定时间的培训和教育进行弥补，时间差上的问题就突出表现为了护边力量群体整体缺乏边境管理专业知识。

三、完善新疆边境地区基层群众护边力量管理应采取的措施

（一）完善基层群众护边力量管理制度

2018 年国家机构改革之后，基层群众护边力量的管理发生了变化，新的变化催生新的挑战，基层群众护边力量的管理制度也需要做出改变。以护边员队伍管理为例，除《群众护边员队伍管理办法》以外，针对护边员管理的规定较为散碎，没有统一的规范，无法为当下的护边员队伍管理提供合理有效的规范支撑。为解决这一问题，需要对当前护边员管理制度及进行修改和优化，通过集中整理散见于其他规范性法律文件中的护边员管理条文，如更新完善护边员个人基本情况、工作记载、主要政绩和奖惩情况等。[6]制定修改出更符合当前护边员队伍管理的全新规定。

（二）优化基层群众护边力量管理方法

良好的管理方法能够促使管理体系运行更加流畅，基层群众护边力量在边境安全和稳定上有着重要的支撑作用，改变原来的偏刚性的管理方法和模式，保证基层群众护边力量的工作质量和效率，使整个管理体系运行流畅就显得尤为重要。在符合当前边境形势的基层群众护边力量管理制度下，最大限度地改变较为僵化的管理方式从而激发基层护边群众的积极性和主动性，使管理体系整体更加高效，运转更为高效顺畅。从而发挥出基层群众护边力量更大的作用，保证边境地区安全稳定。

（三）加强基层群众护边力量的宣传

加强基层群众护边力量宣传具有很大优势，以护边员队伍管理为例。在护边员队伍管理机制中，政府鼓励所带来的护边员宣传对于护边员队伍发展建设起到了重要作用。加强护边员的宣传能够提高护边员的社会责任感和荣誉感，进而提升护边员队伍整体的集体意识和团结向心力，增强护边员队伍的工作主动性和战斗力。同样宣传也是一把双刃剑，给护边员整体带来积极影响的同时，也会暴露护边员整体的缺点和不足。而护边员队伍的缺点这一劣势可以通过加强宣传所引起的社会监督进行削弱和补正，从而借助社会舆论和关注倒逼护边员队伍的管理完善。通过宣传可以同时起到激励和监督两种效果，有力保证了护边员队伍管理的持久性和发展力。

四、结语

维护边境稳定、确保边境平安一直备受国家重视。党政军警民“五位一体”合力强边固防政策的贯彻落实，更加体现了基层群众护边力量群体对于边境的重要性。基层群众护边力量管理经历了从无到有的阶段，正向着从有到优的阶段前进。随着边疆治理、边界勘定与管控、周边外交等一系列国家活动的持续展开，[7]相应的管理体系势必会跟随时间和形势变化而变化，这就需要基层群众护边力量的管理时刻处于优化更新的状态，管理者与被管理者勠力同心，在总体国家安全观的统筹下，发挥出基层群众护边力量的更大优势，更好地完成协助开展边境管理工作的任务。