单边金融制裁泛化的法律应对

徐昕

〔摘要〕单边金融制裁目前呈现泛化发展的趋势，主要表现在制裁对象范围日渐扩大，制裁手段和方法不断多样化，制裁比重和力度大幅提升。单边金融制裁泛化日益威胁、破坏他国的国家安全以及国际社会的稳定，但当下针对此类行为的法律应对却面临诸多困难和挑战，包括约束单边金融制裁的国际法严重缺位，应对单边金融制裁的立法难度较大，以及对抗单边金融制裁的法律工具较为有限。基于此，中国应围绕国际法和国内法两个层面，针对国家和企业两类主体，立足事前约束和事后救济双重路径，构建多层次的应对措施体系，包括推动在国际层面加强对单边金融制裁的约束，完善国内反制裁法律法规的制定及执行，加强企业应对单边金融制裁的规划能力和应诉维权能力。

〔关键词〕单边金融制裁，次级制裁，阻断法

〔中图分类号〕D996.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004- 4175（2023）05-0121-08

作为经济制裁的重要部分，金融制裁在现代金融系统和制度建立之初就开始活跃在国家实现对外政策目标的国际舞台上。当前，国际政治经济格局正面临深刻的变化，大国竞争加剧，冷战思维似有复苏。在此背景下，美国日益强化和滥用单边金融制裁，将其作为一项迫使“目标国家”接受制裁条件的重要方法，且越来越朝泛化的趋势发展。所谓单边金融制裁，主要与获得联合国安理会授权的多边制裁项下的金融类制裁相对应①，具体包含如下三项构成要件。其一，就主体而言，单边金融制裁是指由单一国家依据其国内相关法律法规发起并实施的。实践中，一国发起的单边金融制裁可能会在后续过程中伴随有其他国家的参与、协同，但只要没有获得联合国安理会的授权，那就仍应被视作若干个单边金融制裁。其二，就目的而言，单边金融制裁服务于制裁发起国特定的对外政策目标，例如维护本国的根本利益与国家安全、在全球范围内推行本国的价值观等。其三，就措施而言，单边金融制裁是指在金融领域实施的制裁，具体包括冻结或罚没资产、阻碍资金流动、禁止金融机构与被制裁对象交易等方式〔1〕。单边金融制裁的泛化严重冲击他国政治、经济、军事等领域的国家安全，进而破坏全球稳定与和平发展。然而，在现有的国际和各国国内法律体系下，应对单边金融制裁面临诸多难点和挑战。有鉴于此，本文拟从单边金融制裁泛化的具体表现入手，着重分析应对单边金融制裁泛化面临的法律困境，在此基础上就中国如何应对给出具体的法律建议。

一、单边金融制裁泛化的主要表现

由于美元的霸权地位以及美国控制着国际金融交易的基础设施，这导致事实上只有美国有能力频繁地发起单边金融制裁。因此，单边金融制裁泛化主要体现在美国的对外实践中。

（一）被制裁主体和对象范围日渐扩大

晚近以来，美国不断扩大其单边金融制裁的目标国范围。冷战后直至2010年左右，美国制裁的重点主要限于朝鲜、古巴、伊朗、委内瑞拉等中小型经济体。2014年以来，美国制裁雷达开始扫向大型经济体，先是借克里米亚問题对俄罗斯实施“行业化”制裁，后又借中美经贸竞争和香港问题等不断加码对华制裁〔2〕。俄乌冲突后更是带领欧盟、加拿大、日本等西方国家针对俄罗斯发起大规模的单边金融制裁。

此外，为达到对目标国更为有效的制裁，美国的金融制裁对象不再集中于国家，而是扩大和分散至广义上的“实体”，也即包含了国家、社会组织、企业和个人。例如，为配合对目标国的制裁，美国通常配套推出分类制裁名单，其中适用较广的有特别指定国民和被封锁者清单（以下简称“SDN清单”）、行业制裁名单等。可被列入SDN清单的实体包括外国个人、公司、船只或飞机。一旦被列入SDN清单，被制裁实体将会被冻结名下资产，并被禁止相关金融交易。行业制裁名单则往往针对被制裁国的核心重点行业设立，一般涉及金融、国防、能源等行业。

针对目标国及广义“实体”的制裁为初级制裁，进一步地，美国在此基础上推出了“次级制裁”，也即将金融制裁的对象外溢至第三国及其国民，以此避免被制裁国通过与第三国开展交易从而减损初级制裁的效力。次级制裁大幅度地拓展了被制裁的对象范围，提高了制裁的效用性。

（二）制裁手段和方式不断多样化

20世纪90年代后，在美国信息通信和互联网技术快速发展、金融信息化全球普及、美元在国际清算体系中领先优势日益稳固等因素的影响下，美国对外单边金融制裁的手段和方式日益多样化发展，并呈现出精准打击和严厉打击的双重特点。

其一，传统制裁方式愈加严厉。冻结资产是最传统、也最直接的金融制裁手段。晚近的实践中，美国通过执行50%控制权规则将这一制裁方式变得更为复杂和严苛。所谓50%控制权，是指受冻结资产指令制裁的对象不仅包括直接列入制裁名单的实体，还包括该实体直接或间接、独立或在加总计算下，控制权超过50%的附属实体〔3〕。另一类传统制裁手段主要是限制贷款或限制提供信用支持。美国通过提升适用层次、扩大适用范围，在实践中赋予该类手段更强大的生命力。例如，2021年美国总统第14024号令禁止美国公司向俄罗斯中央银行、俄罗斯国家财富基金、俄罗斯政府财政部提供贷款〔4〕。按照该指令，美国政府会不断将纳入禁令限制范围的实体发布在名单上。

其二，新兴制裁手段层出不穷。限制金融交易或投资服务是美国当前主要使用的手段之一。例如，在针对伊朗和俄罗斯的制裁项目上，美国双管齐下，一方面通过总统行政令限制美国主体向被制裁国政府提供融资、购买其发行的债券或进行重大交易；另一方面发布配套的资本市场准入门槛和不予提供金融服务的禁令，以此限制被制裁主体通过发行证券等方式获得资金。第二类新兴制裁手段主要是切断代理账户和通汇账户服务。针对被列入名单的外国金融机构，美国金融机构被禁止为其开立和维护代理账户和通汇账户，禁止参与涉及该外国金融机构的任何交易，包括禁止参与涉及受制裁机构发行证券的任何交易以及其作为存托凭证托管行的交易。

更为严厉的制裁手段还包括迫使其把控的金融交易系统停止为制裁对象提供国际结算报文服务，也即将制裁对象剔除出环球银行金融电信协会（以下简称“SWIFT”），这就使被制裁方几乎无法使用美元做任何外汇交易。此外，美国还加强了对新兴金融工具的监管，无论是因俄乌冲突对俄罗斯开展的系列处罚，还是2023年美国财政部发布的针对武汉硕康生物科技有限公司的制裁〔5〕，都包含了对加密货币公司或持有加密钱包的重点对象予以的限制。

（三）制裁比重和力度均大幅提升

金融制裁与贸易制裁共同属于经济制裁的手段。冷战时期，作为军事手段的替代措施，美国同时使用金融制裁和贸易制裁来限制、打击“敌对方”。在这一阶段，美国更偏向使用贸易制裁，因为金融制裁的巨大杀伤力反而会使被制裁方彻底站队苏联，不利于美国取得冷战胜利的战略目标。冷战结束后，由于苏联解体，美国成为唯一超级大国，其实施单边金融制裁的频率逐渐提升。特别是伴随着金融制裁逐渐从全面制裁向目标性制裁发展，其形成速度快、针对性强、打击效果明显，得益于此，单边金融制裁现已成为美国限制目标国的首要手段。

除了制裁频率和比重上升，美国对外金融制裁的力度也大幅增强。例如，在本次因俄乌冲突而引发的对俄制裁中，美西方对俄的金融制裁达到了有史以来的最强力度。一方面，美国联合欧盟，将俄罗斯70%左右的关键性国有企业和银行等金融机构纳入制裁清单，大量俄罗斯金融机构被剔除出SWIFT，美国SDN清单中则列入与俄罗斯相关的138家实体，制裁力度创下历史记录〔6〕。另一方面，美西方还顶住各方压力，强硬宣布对俄外汇储备施加限制和干预。这些限制措施已经涉及俄罗斯70%的美元外汇储备，使得俄罗斯央行无法为市场提供必要的流动性支持。

概言之，在当前金融格局和国际竞争局势的双重作用下，单边金融制裁泛化的发展趋势日渐凸显，这给被制裁国家乃至全球带来了深远影响。

二、应对单边金融制裁泛化面临的法律困境

尽管单边金融制裁泛化已渐成显势，但现有的法律应对体系未能及时跟进。到目前为止，尚无普遍性的国际条约明确禁止单边金融制裁，制裁国对单边金融制裁的规定和实际适用极为灵活，大大增强了被制裁国立法应对的难度。更重要的是，受限于金融领域各方实力不对称的事实，被制裁国在制度上可采取的法律工具以及其实际可发挥的效力均比较有限。这些都给应对单边金融制裁泛化带来了困难和挑战。

（一）约束单边金融制裁的国际法严重缺位

金融制裁背后的基礎法律逻辑是国内法具有域外效力。传统上，公法和私法泾渭分明，相较于私法可享有域外效力的共识，国际社会普遍认为公法应奉行属地主义，不得具有域外效力。晚近以来，国家干预主义日益盛行，并逐渐成为社会经济管理的主流模式。越来越多的“公法”进入传统私法管辖领域，公私法之间的界限日渐模糊〔7〕。另一方面，经济全球化增强了经济活动的跨国流动性，信息技术的发展使得国家的地理主权边界日益模糊，这些都进一步推动了各国扩张国内法域外效力的动力。在上述两方面的背景下，20世纪下半叶以来，公法无域外效力不再被视为绝对原则，法律属地主义式微渐成显势，公法的效力突破国界限制逐渐获得了理论基础。

自然，国内法的域外效力必须受到国际法的检视。然而，从法律渊源的角度来看，目前没有任何成文的国际性文件明确禁止单边金融制裁，也尚未形成禁止单边金融制裁的国际习惯法。例如，不论是《联合国宪章》还是《国际法原则宣言》，都只是明确规定禁止使用武力或以武力相威胁，经济性的强制措施并不在禁止范围内。2015年，联合国大会曾通过第70/185号决议，敦促国际社会“采取紧急和有效的措施来消除对发展中国家实施未经联合国授权或违反联合国宪章和多边贸易体制基本原则的单边经济制裁”〔8〕，但是这一决议不具有法律拘束力。

约束单边金融制裁的国际法缺位主要包含两方面的原因。其一，由于国际法体系本身的特性，目前尚无法对国内法的域外效力给出确定的结论。一方面，当代国际法本身存在碎片化的特征，其中包含的国际条约、习惯国际法、基本原则和学理之间存在大量冲突〔9〕。这导致的后果是，在不同的国际法原则或不同领域的国际法规则体系下，某一国内法具有域外效力会得到不同的正当性评价。另一方面，国际法本身处于动态发展的进程中，新的国际条约、国家实践不断推动国际法规则的发展和演变〔10〕2-12。换言之，评价标准本身的不确定性必然使得对国内法域外效力的判断存在不确定性。其二，由于国际社会缺乏一个集中组织起来的制裁体系，国际法还不得不依赖国家的“自助”救济行为。正是因为考虑到单边制裁在维护国家利益方面的有效性，现有的国际法规则选择不予一般性地禁止单边制裁。

然而，单边金融制裁泛化的迅猛发展推翻了维持上述国际法规制现状的合理性。一方面，全球化的发展强化了单边金融制裁的破坏力，另一方面，国际金融体系受单一国家主导的程度前所未有，这增强了单边金融制裁的胁迫性。此种情况下，现有的以《联合国宪章》为中心的国际法体系对于单边金融制裁的规制缺位与现实出现了严重的脱节，呈现为对情势变化预见不足而产生的“嗣后漏洞”。有鉴于此，重新审视单边金融制裁的合法性并加以明确约束变得极为必要〔11〕。很显然，在推动国际法作出相应规定之前，基于目前的国际法现状，被制裁方事实上极难在国际法层面获得相应救济。

（二）单边金融制裁适用法律标准的不明造成应对上的被动性和随机性

在美国国内法体系下，是否实施单边金融制裁需符合特定的法律标准，包括主体标准和行为标准。然而由于存在不断泛化解释的趋势，相关标准在实际适用中具有较大的不确定性。

其一，针对主体的判断标准日益模糊。在初级制裁下，理论上美国只禁止“美国人”不与受制裁对象开展交易。然而，从近年来美国具体制裁项目法案和实践中的和解协议来看，同美国存在特定连接点的“非美国人”也会被纳入初级制裁的调整范围〔12〕。

这些特定的连接点所涉范围非常宽泛，包括：（1）相关交易涉及美国人。例如，一家外国公司，如果其实际上由美国个人或实体拥有大部分股权，或对公司拥有实际控制权，则该外国公司就可能被视为“美国人”而被纳入制裁范围。（2）相关交易涉及或利用美国产品、技术或服务。例如，在2020年针对国际航空电讯集团（SITA）的调查中，美国海外资产控制办公室认为SITA向制裁对象提供了由美国服务器输送的服务和原产于美国的软件，其以该原产地美国为连接点，将SITA纳入制裁范围并最终迫使SITA与之签订和解协议〔13〕。（3）交易期间介入美国法律程序。“非美国人”在同受制裁对象交易期间如果正介入美国的法律程序，或因其在特定的法律程序中寻求美国管辖，都将被视为“美国人”从而受到相应处罚。以总部位于台北的蓝鲸船舶公司为例，因其在交易期间向美国法院申请破产，自愿遵循美国法律，由此被海外资产控制办公室认定为受美国管辖②。（4）相关交易利用美国金融系统。例如，仅2019年海外资产控制办公室做出的26起执法活动中，受处罚的“非美国人”近一半是因为相关交易“利用美国金融系统”同美国产生联系从而触发了初级制裁。

其二，针对行为的判断标准不明。如前所述，近年来美国大量使用次级金融制裁来实现其政治、外交目标。实施次级金融制裁需要一定的法律杠杆，也即第三国人向受制裁对象提供支持或帮助性质的便利。然而，这一标准的具体判定和解释存在很大的弹性。

一方面，该行为构成要件要求第三国人主观上存在为受禁止的交易提供便利之故意。在英美法体系下，其并没有类似于大陆法体系下的行政处罚法，因此“故意”一词是典型的刑法概念，属于犯罪行为的构成要件之一。然而，正如弗莱彻教授曾指出的，没有一个术语比英美刑法“犯意”这一拉丁词汇有着更大的模糊性〔14〕399。故意、轻率、过失这些犯意的下位概念也是如此。例如，此处的故意是否同时包括直接故意或间接故意？是否应同时具备认知要素和意志要素？由于如何判断外国人存在前述故意缺少明确的法律标准，这就留给美国主管机关很大的自由解释权。

另一方面，该行为构成要件要求第三国人客观上向受制裁方提供了“实质的协助和支持”。从文字来看，“协助和支持”必须是实质的，也即能够有效帮助受制裁方完成其本不能、也不被允许完成的交易。但“实质”一词极具弹性，协助和支持的含义也很广泛。按照美国的实践，协助和支持可以包括支付清算、提供银行服务、各类融资（包括承销、提供担保）、销售（或提供）产品、服务或技术，批准或指导非美国交易，谈判或审核合同等〔15〕。从2022年海外资产控制办公室对华开展单边金融制裁的原因统计来看，“为SDN清单上的主体提供实质性协助和支持”的占比最高，占到了41%。这从一个侧面证明了该标准具有灵活且广泛的适用情况。

由于适用单边金融制裁的法律标准存在较大的不确定性，这极大地增强了被制裁国立法应对的难度。其一，此种情况下，被制裁国较难确定应对单边金融制裁的基本原则。为避免法律对跨国经济活动施加過多负面干预，被制裁国通常不会将其应对措施的立法张力拉满，而是根据实际可能承受的制裁力度予以相应的立法威慑。这不仅是考虑法律对经济的正向促进作用，同时也考虑国家间政治、社会影响力等综合因素。然而，当单边金融制裁的法律适用标准高度模糊，此时，被制裁国在防御和反击两者为两端组成的区间中较难选择立法的基准点。其二，此种情况下，被制裁国较难在应对体系中建立统一的预判。一方面，由于相同的事实未必导致相同的结果，这迫使被制裁国更加依赖反制等事后应对措施，也导致应对措施更具随机性，呈现碎片化特征。另一方面，这要求被制裁国运用高度抽象的立法语言以涵盖实践中可能发生的各种单边金融制裁，这对被制裁国的立法技巧要求极高。

（三）应对单边金融制裁的法律工具极其有限

如前所述，美国之所以能够频繁对他国发起单边金融制裁，根本原因是其在当前的国际金融体系中拥有霸权地位。一方面，美国作为中心货币国家，享有绝对货币权力。因为当初的布雷顿森林体系在给予美元充当“跨国货币”这一重任时，既没有要求美国兼顾世界各国经济利益和全球经济均衡，也没有建立制约美元霸权的手段和机制。换言之，美元在被赋予霸权的同时，没有被装进制度的笼子。另一方面，美国不仅拥有美元这一中心货币，还控制了以美元为核心的国际金融交易基础设施。这套基础设施的核心是SWIFT和纽约清算所银行同业支付系统（以下简称“CHIPS”）。其中SWIFT本质上属于电文传送系统，CHIPS则是支付系统，两者共同承担了全球95%以上的银行同业美元支付清算〔16〕。换言之，如果美国切断SWIFT，就意味着中断几乎所有美元交易业务，而任何其他国家均无法采用这一“利器”。

概言之，金融领域实力的不对称性导致被制裁国的法律应对工具存在“天然不足”。这种不足具体表现为两个方面。

其一，手段有限。由于无法在国际金融领域采取制约美元霸权的手段，各国应对单边金融制裁的法律工具仅限于国内的阻断法和反制裁法两大类。阻断法属于防御性法律工具，其进一步有狭义和广义之分。狭义的阻断法主要起到阻断外国制裁法域外效力的作用。广义的阻断法则包括能够阻断外国在本国进行证据收集和调查行动的法律。这类法律主要起到增强阻断的辅助作用。目前包括中国在内的多数国家实施的是狭义上的阻断法。反制裁法更偏向进攻性法律工具，也即针对外国的制裁行为给予法律上同等程度的还击。反制裁法本质上需要推动本国法的域外适用，因此，其需要构建完善的域外法适用体系。由于国内法的域外适用涉及国内多法律的相互协调与衔接，以及各司法、行政部门间的配合，因此，其对一国的立法和执法能力要求非常高。以上因素都加大了被制裁国诉诸反制裁法的难度。

其二，效力有限。对被制裁国而言，即便能充分利用上述两类法律工具，其实际效力也受限于美国在国际金融领域的霸权地位。就狭义的阻断法而言，其效力取决于阻断法规定的行政处罚方式和力度。以公司为例，当违反阻断法受到的行政处罚远不如不遵守美国制裁法令而受到的毁灭性惩罚，公司往往选择不顾本国的阻断法令而服从美国制裁。这也是欧盟和加拿大此前阻断美国制裁的措施事实上均以失败告终之原因。因为美国作为制裁方可以禁止受制裁国的主体进入全球金融体系，这将给不遵守美国制裁法令的主体以毁灭性的惩罚，而不论是欧盟或加拿大的阻断法令，其只能对违反阻断法、执行美国禁令的主体施以行政罚款，两者的潜在风险差别过大。

就反制裁法而言，由于金融实力的差距，被制裁国的反制措施效果往往不及制裁本身。以美国与伊朗之间的制裁与反制裁为例，在美国施行日益严酷的金融制裁后，伊朗被迫采取了一系列的反制措施。然而，从结果上看，伊朗的反制措施更多限于自救，对美国影响甚微，伊朗至今未能摆脱美国金融制裁带来的严重后果。此外，被制裁国一旦采取反制措施，不仅加剧被制裁国被动陷入金融封锁的困境，也会对本国的实体经济带来巨大冲击。因为作为非中心货币国家，被制裁国通常只能依靠国内市场的准入权作为与美国抗衡的筹码。也即，被制裁国可以禁止那些执行美国制裁禁令的公司与本国公司开展业务。然而，由于本国经济同样需要承受失去美国市场的压力，反制措施实则导致双方进入比拼综合实力的消耗战，鲜少有国家可以在这场战争中获得胜利，甚至难以全身而退。

综上所述，就被制裁方在国家层面应对美单边金融制裁的法律工具而言，不论是可选择的方式，还是其实际效果，均较为有限。

三、提升单边金融制裁泛化的法律应对水平

针对以上应对单边金融制裁泛化面临的难点和挑战，中国应围绕国际法和国内法两个层面，针对国家和企业两类主体，立足事前约束和事后救济双重路径，从以下三方面构建多层次的应对措施体系。

（一）推动国际层面立法上的协调

在国际法治不断发展的背景下，中国应联合广大国家，推动以国际法形式体系化地约束美国单边金融制裁行为。现有国际法零散地存在一些不承认或不适用单方经济胁迫的规则。然而，这些规则既未成体系，也以软法居多。对此，中国可积极推动通过条约或国际文件的形式对既有规则予以编纂和公布，加强规则的澄清、规范和统一。在此基础上，中国应进一步探索、倡议为单边金融制裁加设适用条件和限制。

就单边金融制裁的启用而言，中国应呼吁必须满足存在他国“在先违法行为”的前提条件，并且制裁国对此应承担证明责任。如前所述，美国在既有的单边金融制裁实践中，对他国是否存在“在先违法行为”鲜少进行评估，而是强调相关行为是否对美国构成威胁。然而，只有他国存在在先违法行为，才能证明针对该行为采取的制裁措施具有国际法正当性。进一步地，在先违法行为的判定应以国际法上的“国际不法行为”为标准，而不是某一国家的国内标准。此外，中国应进一步呼吁在规范层面明确，如制裁方未能证明他国存在“在先违法行为”即发动单边金融制裁，则该制裁行为本身将构成国际不法行为，制裁发起国应对此承担停止制裁措施和赔偿等国家责任。

就单边金融制裁的措施实施限度而言，中国应积极倡导必须符合比例原则。比例原则当前已被国际法理论普遍认可，并被广泛地运用于国际法各领域中〔17〕。具体到单边金融制裁，其要求包括，单边金融制裁应当有助于在先违法行为的终止或救济的实现，被制裁方违法行为造成的后果应当与金融制裁的效果成比例，以及不能对被制裁方以外的主体造成不成比例的损害。

就单边金融制裁的实施程序而言，中国应积极推动其符合正当程序要求。该正当程序要求具体包含两个层面：其一，单边金融制裁本身符合透明、规范的既定法律程序；其二，制裁方应在法律上为被制裁方提供有效的国内法救济途径。对此，各方可以在国际层面制定相应的程序规则，具体内容包括，在制裁实施前建立评估机制，确定制裁的可能影响和必要限度。在制裁实施过程中，建立监督机制以确保制裁措施得到正确执行和确保信息的公开透明，以及持续评估制裁的实际效果和影响力，作为调整或终止制裁措施的依据。

国际法本身是各国实践的产物，针对单边金融制裁的合法性评价和规制，中国应持续推动国际法给予回应，直至将这一不受限制的权力纳入基于国际法治共识下的框架中。

（二）完善国内反制裁法律法规并强化其执行

如前所述，尽管在美元霸权的现实情况下，其他国家采取的反制措施无法取得等同于美国单边制裁措施的效果，然而制定并完善恰当的反制措施仍是有必要的，因为这构成国际法上的“国家实践”。一方面，国际法允许国家在遭受国际不法侵害时采取包括反制裁在内的自助行为。虽然国际法目前对单边金融制裁缺乏明确定性，但正因如此，各国实践构成一种习惯法上的证据，通过“反复行为”和“国家确信”，推动国际层面对单边金融制裁非法性的认定。与此同时，如果各国自身放弃反制立法，在国际规则尚不完善的情况下，这将自限于被动的局面。另一方面，中国的经济体量和综合能力使得我们也并非完全没有任何反击的能力。综合以上因素，中国仍应进一步推进反制立法及其完善，同时应注意维系其国际法合法性，加强其可操作性。

中国目前针对外国单边制裁已初步构建了防御与反击立法的应对体系，具体包括商务部于2020年颁布的《不可靠实体清单规定》以及2021年颁布的《反外国制裁法》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称“《阻断办法》”）。

《不可靠实体清单规定》属于反击型立法，其明确了触发中国经济制裁的条件，并规定了具体的管制措施、实施程序、异议机制以及申请移出清单的救济程序等内容。总体来看，相关规定仍较模糊，透明度的缺失可能加大措施适用的不確定性〔18〕。为此，有必要进一步细化列入清单的标准、明确管制措施的适用范围，并考虑是否以及如何符合国际法等因素。中国应避免实践中出现过分扩张解释与适用该规定的情形。

《反外国制裁法》和《阻断办法》属于防御型措施，两者的共同点是条款都较为简明、宽泛。例如，《反外国制裁法》第3条规定适用范围为“违反国际法和国际关系基本准则”的行为，虽为日后实践预留了充分的空间，但也缺乏一定的可操作性。为此，依托现有反制立法完善具体的清单制度实有必要。例如，欧盟1996年颁布的《阻断条例》就用附件清单的形式列明其意欲阻断的美国法律③。这就使欧盟《阻断条例》的实施具有很强的针对性和明确性。目前，《反外国制裁法》第4条已建立反制清单制度，但《阻断办法》尚无相关规定。为此，建议未来中国可同样采用附件的形式确立并完善反制清单制度，为我国实体、个人提供明确的法律指引〔19〕。

此外，《阻断办法》是部门规章而非法律，位阶较低，能设置的处罚方式也比较少，仅以行政处罚为主。从欧盟和加拿大等的实践来看，仅凭行政处罚较难取得震慑作用。因此，未来我国应考虑提升《阻断办法》的法律位阶，制定真正的阻断法，在处罚方式上增设较重的民事和刑事处罚，在执法力度上力求在保护中国企业合法权益和实现阻断法设计初衷之间找到平衡。中国可借鉴法国等国家的做法，增加规定广义上的阻断法规则，通过对外通信禁止措施，阻断外国通过本国公民或律师等主体获取用于起诉的信息和证据〔20〕。

《反外国制裁法》的实施则涉及诸多部门和相关法规，为方便协调和统一实施，可考虑新设专门性的反制裁机构。与此同时，《反外国制裁法》授权我国公民和组织对违反《反外国制裁法》相关规定的任何组织和个人提起民事诉讼。但是，这一诉权的行使必须以我国法院有管辖权为前提。为此，有必要修改《民事诉讼法》，针对上述情形增列损害结果发生地的“长臂管辖”条款〔21〕。最后，为提升制裁制度的合法性，可考虑在国内法机制下为被制裁方提供相应的程序性保障和救济路径。也即，当采取反制措施所依据的情形发生变化，可以经由主管部门或依被制裁主体申请，对是否以及如何实施反制措施进行审查认定。

（三）加强企业层面的防范与救济

如前所述，不论是国际法还是国内法，国家层面应对单邊金融制裁存在若干现实掣肘和不足，为此，加强企业层面的法律应对极为必要。

在当前中美竞争加剧的大背景下，所有参与跨国经济活动的企业均需强化风险评估意识，提升应对金融制裁的规划能力。相较而言，初级制裁规定明确，容易识别。因此，实践中企业主要需对次级制裁风险进行判断。在与初级制裁的目标国开展商贸往来时，企业需提前了解制裁发起国启动次级制裁的处罚条件、具体措施，梳理本次交易可能触发次级制裁的因素，避免上述因素与制裁国具有关联。

一旦遭受制裁，企业应及时了解被制裁的原因，考虑是否存在可接受的合规途径。可行的情况下采取有效的“自救”措施，包括申请移出受制裁名单、申请通用或特别许可证、调整股权结构等。在以上措施都无法取得理想效果的情况下，企业亦应积极、果断地求诸于司法救济。

作为身处域外的海外投资企业，面对金融制裁时应首先考虑向当地司法行政机关寻求救济。例如，华为在2019—2021年间就其遭受的美国单方制裁行为分别在美国当地法院提起诉讼④，具体诉由包括相关制裁未获宪法授权、违反正当程序等。此外，还有多家中国企业在美国法院起诉美当局将其加入涉军企业名单，并取得胜诉。以上实例起到很好的示范作用，也即企业可通过积极诉讼来主动化解危机。

除了制裁东道国的损害救济途径，中国企业还可以妥为利用本国反制和阻断法律下的“追偿条款”。也即，如果私人主体因遵守国外单边制裁法律从而损害中国企业和个人的正当权益，则受影响的中国企业和个人可以提起追偿诉讼⑤。不过，不论是从政府维护营商环境的角度，还是从企业继续开展交易的角度考量，制裁东道国提供的司法行政救济应优先于本国法项下的追偿诉讼。

综上，在国际竞争格局不断演变的当下，美国日渐倚赖通过单边金融制裁维持其霸权地位。从本质上来说，要想彻底解决这一问题，其根源在于消除美元霸权，推动人民币国际化，打造多元化的国际金融基础设施。与此同时，各国仍应从战略高度认真研判约束单边金融制裁的法律对策。因为法律是明辨正义的有力武器，也只有法律才能消除“灰色地带”，将威胁和破坏他国国家安全和国际社会和平稳定的霸权行为纳入法治的框架。在消除美元霸权之前，也只有法律应对才是约束单边金融制裁切实有效的手段和路径。在全球经贸治理重构的历史关键时期，中国应积极推动新规则的创制，同时在国内层面完善立法和执法，提供有效行动指南，保护本国企业和公民的合法权益。

注释：

①考虑到多边金融制裁具有国际法合法性，因此其不在本文研究范围内。

②2017年2月3日，蓝鲸船舶公司因为在美国法院参与破产程序被认定为受美国管辖，其与伊朗国家油轮公司的交易违反了《伊朗交易与制裁条例》，收到了美国海外资产控制办公室出具的发现违规行为函。

③参见：Council Regulation （EC） No. 2271/96 of 22 November1996.最初列入的是美针对古巴、伊朗的制裁法案，之后又将《伊朗自由与反扩散法案》等3部法律列入其中。

④2019年3月，华为公司曾因为美国2019年的《国防授权法案》第889条，也即针对华为的销售限制条款的合宪性提交简单判决动议。华为认为该条款与美国宪法相背离，同时违反了正当程序条款。2019年12月，华为向美国联邦通信委员会发起诉讼，因其以“国家安全”为由要求农村电信营运商撤换华为设备。2020年6月，联邦通信委员会又单方面将华为列为“国家安全威胁”，从而在一定程度上阻止美国电信运营商购买华为设备。同年11月，华为向联邦通信委员会请求重新考虑认定，但被驳回。2021年2月，华为又针对联邦通信委员会向美国法院提起上诉，认为其滥用自由裁量权，违背了美国宪法和法律。

⑤目前的《反外国制裁法》和《阻断条例》对追偿诉讼制度规定的较为原则，因此实践中到底如何操作还有待进一步检验及后续的立法完善。

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责任编辑 杨在平