健全重大传染病防控管理体系的要点分析

邓 锴 郭永超▲ 于建平 孙鑫贵 严 越

1.北京市公共卫生应急管理中心，北京 100053；2.北京市疾病预防控制中心，北京 100013；3.清华大学医学院生物医学工程系，北京 100080

自2020 年1 月世界卫生组织宣布波及全球的重大传染病传播构成国际关注的突发公共卫生事件起[1]，中国采取的防控措施在应对当下突发事件的基础上，关注长远布局、重视科学循证，既弥补短板弱项，又加强体系建设。北京市以守护人民健康和生命安全为中心，2020 年6 月，印发《加强首都公共卫生应急管理体系建设3 年行动计划（2020—2022 年）》的通知[2]，要求全面提升首都应对突发公共卫生事件的能力，完善重大传染病防控机制。据此北京市已初步构建以制度建设为根本、内涵建设为核心、项目建设为抓手的重大传染病防控管理体系，相关经验可为其他省市进一步优化重大传染病防控管理体系建设提供参考。

1 重大传染病防控管理体系的内涵建设

2020 年2 月，习近平总书记对完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系做出了重要指示。上海市、北京市分别于2020 年4 月、5 月出台健全或加强公共卫生应急管理体系若干意见后，各地也陆续出台了公共卫生应急管理体系建设的若干意见，将全国应对重大传染病防控管理体系的规范化、法治化建设推向了新高度。本研究梳理北京市保大局和稳大盘的基础工作，立足北京市重大传染病防控体系建设的典型特色，勾画出了重大传染病防控管理体系框架。见图1。

图1 重大传染病防控管理体系框架图

1.1 改革完善疾病预防控制体系

持续强化疾控机构标准化建设[3]，国家标准要求各省、市、区（县）级疾病预防控制中心人员编制与常住人口比例要达到1.75/万，专业技术人员占编制总额比例要达到85%，仪器设备综合达标率要达到90%以上。北京市作为“首善之区”，近年来其疾控机构标准化建设取得长足发展，疾病防控能力稳步增强，各区及市级疾控中心人员与常住人口比例已达2.31/万，超过国家标准，但也存在着疾控人员“招不来、引不进、留不住”的困境[4]。哨点监测是传染病早期发现的有效手段,是重大疫情防控的第一道防线，对于及时发现患者、缩短传播窗口期和提高新发传染病防控效果至关重要[5]。北京市通过完善传染病信息直报系统和监测哨点布局，及时发挥岗哨前沿预警作用[6]，在机场、学校、口岸、长途客车站、火车站等场所建设完善监测哨点，并以各医院为哨点单位构建症状监测网络和多病种综合监测网络。此外，延伸哨点监测范围，科学研判省外或国（境）外可能影响本地公共卫生安全的疾病风险和变化趋势。积极调动群众力量，全面提升村级卫生服务，按照每村设置一个卫生室（站）的原则，将无医疗机构的行政村全部建成卫生室（站）并配备医疗卫生人员[7]。多层面建立爱国卫生组织，定期开展周末卫生日活动，带动群众参与城乡环境治理。

1.2 改革完善重大疫情防控救治体系

加快传染病医院建设，推动市级传染病医院能力提升和合理布局。提升重大疫情救治网格牵头医院及区域医疗中心感染、急诊、重症、呼吸等专科能力建设，提升区域重大疫情救治能力。北京市规划建设市公共卫生救治中心，在强化传染病专科特色基础上，加强综合救治及多学科协作诊疗能力。充分发挥中医药独特优势，建立中西医并重的多种联合救治机制[8]，指导各定点机构将中医药纳入医疗救治内容中，加强中医药辨证施治，提升感染者转阴率、缩短转阴时间，降低转重症率。同时针对有生命危险的患者，邀请国医名师或大师进行会诊，采用一人一策、一人一方，辨证施治。

1.3 健全重大疾病医疗保险和救助制度

健全医疗保障制度的应急救治机制，在突发公共卫生事件中，确保医疗机构先救治后收费，将相关救治药品和医疗服务项目临时纳入医保报销范围。针对紧急情况下产生的医疗费用，建立与大病保险、医疗救助、基本医疗保险等支付制度相适应的财政补助机制，确保患者不因费用问题影响就医。北京市对参保患者在本市二级及以下定点医疗机构发生的重大传染病病毒感染及11 类疑似症状门急诊费用实施专项保障，不设起付线和封顶线，报销比例为90%，对住院的重大传染病患者延续“乙类甲管”时的政策，全额保障重大传染病患者的住院费用。

1.4 健全统一的应急物资保障体系

应急物资保障的原则是集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则[9]。重大传染病疫情发生后，北京市围绕该要求健全相关工作机制和应急预案。政府成立由领导牵头的市物资保障专班，构建多部门分工合作的协同工作机制。卫生行政部门负责落实医院物资监测，药监、商务、经信等部门要负责企业的生产调度、产品检验、扩能验收等工作，强化了在短期内能够解决医用防护物资短缺问题的能力。将医用物资列为战略物资并加强管控，在应急状态下，对各方需求统管、统分。制订和完善储备目录并动态调整，建立物资的动态轮转机制，适度引导单位和家庭日常科学储备应急物资。

1.5 强化公共卫生科技和人才支撑

发挥高校和科研机构优势，建立医科类高校供需对接机制，从实际出发，以需定教，拓展公共卫生人才培养渠道。加强国际人才合作交流，引进和培养具有国际影响力的高水平创新团队和公共卫生领军人才。为支持公共卫生的科学研究工作，北京市2021 年追加专项经费近4 000 万元，资助了10 多个研究方向、30 来个单位、近40 个项目，截至2022 年6 月，共完成30 多项研究，解决病因、诊断和公共卫生相关的问题70 多个。

1.6 强化公共卫生法治保障

完善疫情防控相关立法，自2020 年起，北京市在人民代表大会、司法部门支持下先后出台了《北京市医院安全秩序管理规定》《北京市中医药条例》《北京市突发公共卫生事件应急条例》《北京市传染病防治条例》等地方性法规，并修订了《北京市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》等。

1.7 加强党对公共卫生应急管理工作的领导

北京市重大传染病防控工作领导小组，下设领导小组办公室及相关工作事务小组，一旦发生重大突发公共卫生事件时，由市委、市政府与相关委办局联合组建。将公共卫生应急管理纳入各级党校（行政学院）干部培训内容。借助党口加强科学宣传力度，利用每日疫情信息发布和新闻发布会机制，及时发布疫情防控信息、解读政策、健康提示、回应关切。例如，北京市重大传染病防控专班利用每日7∶50 信息发布机制，及时发布重大传染病防控信息，撰写发布稿800余篇110 余万字，组织专家编制并更新重大传染病防控指引。

2 重大传染病防控管理体系的短板弱项

2.1 应急指挥调度平台信息化水平不足

北京市在疫情初期尚未建立基于智慧城市管理的卫生应急信息化指挥调度平台，涉及疫情的时间、空间和人群分布、追踪排查、社区管控、资源储备及调用等方面主要依靠各部门线下收集、书面汇报，初期处于半手工状态，加重了基层的信息报送负担，且难以完成数据的自动集成分析及辅助决策。未来应进一步以需求为导向、以协同整合为手段，加快对突发事件信息收集的数字化转型，完善快速响应机制[10]。例如深圳、上海等地依据统计数据和异常报警信息实现了综合的可视化调度，提高了指挥决策的效率[11-12]。突发事件应急指挥决策有待全面加强所需数据的系统顶层设计，制定基层在信息数据收集方面的标准规范。

2.2 卫生应急综合协调力量有待加强

北京市在市级层面组建了北京市公共卫生应急管理中心，承担日常应急值守、协调处置突发事件卫生应急工作，但人员编制还相对较少，职责定位有待进一步明晰，并且缺乏一支督促落实指挥决策，协调部门联动的综合协调队伍。当前，在应对突发事件卫生应急工作时，常需从基层单位临时抽调人员组建短期工作专班，在快速精准处置应急事件中的人员抽调机制、人员培训方案、临时工作模式等方面也存在短板[13]。建议政府部门可加强组建负责统筹协调的卫生应急管理队伍，加大卫生应急管理人才的培养力度[14]。

2.3 应急准备工作仍然存在不足之处

紧急工作启动时准备不足，应急演练有待加强。例如在2022 年初，针对传染病病毒变异株传播速度快、潜伏期短，容易引发病例短时间内快速增长的形势，北京市启动集中收治场所储备和建设工作，但因实战演练不足，2022 年12 月重大传染病防控转段阶段，在启动集中收治场所后暴露出一些协调、衔接、运转和管理方面的实际问题。未来应进一步规范应急预案的标准化、补充完善应急预案的内容，应将预案的培训与演练落实到预案编制的内容范围内，增强预案的可操作性，加强演练并对预案进行定期维护与更新[15]。

2.4 决策咨询专家力量的整合不够

公共卫生和疾病预防控制领域存在人才资源的短板，我国各城市均有优质教育资源分布，尤其是北京高校、科研机构林立，应急管理、公共管理领域的专家学者丰富，但这些应急管理和公共管理领域的专家力量尚未得到充分利用，进一步在疫情高峰预测分析、应急处置措施的卫生经济学效果评价、社会效益评价等方面尚未充分整合各领域的专业优势，咨询机制临时性强、但未成体系化，缺乏统一调度机构，卫生应急的决策咨询专家合力有待加强[16]。

3 重大传染病防控管理体系的相关建议

3.1 巩固并坚持集中的指挥调度体系

继续坚持应对重大突发公共卫生事件的党委统一领导、政府分级负责、社会共同参与的指挥体系。将高位调度的优良经验固化为制度安排，发挥好党委总揽全局、协调各方的作用[17]，主要领导亲自调度、分管领导分兵把守，指挥体系各专项工作组协同作战，充分集中各方资源有效应对重大突发公共卫生事件[18]。

3.2 加快智慧城市指挥决策平台建设

加强卫生健康系统信息标准化建设，统一制订基层单位的数据标准和报告规范。可借鉴广州、深圳等地经验[19]，由政府办公厅或信息化部门总牵头，统一调度各个部门信息数据共享互通形成决策平台，加强对重大突发事件紧急医学救援和突发公共卫生应急指挥决策的信息技术赋能。北京市可充分利用城市现有的应急指挥平台，强化硬件通信基础设施建设，进一步加大5G 网络和硬件覆盖力度，推进远程医疗与软件平台等集成建设，优化信息决策可视化水平[20]。

3.3 加强市、区两级的应急管理和综合协调力量

聚焦应急管理工作的三大职能定位，围绕监测预警、应急指导、应急处置的工作核心，发挥好应急指挥协调机构的“谋、督、统”职能。可借鉴北京经验，组建卫生应急管理的综合协调队伍，发挥应急事件下的综合性统筹协调和承上启下作用，实现紧急状态下动员响应、区域联动、救治资源的有效调配[21]。国际研究表明领导力对组织效率和资源配置优化至关重要[22]，建议持续开展卫生应急管理干部和业务人员培训与指导，提升其统筹协调、研判分析、危机处理能力水平。

3.4 开展卫生应急演训工作

运用实景、模拟、AR 等演练形式[23]，建设专业化、多场景、高水平的卫生应急演训基地，提升各级各类卫生应急队伍应急实战能力。目前，广东省已在东莞市建设了占地千亩的突发事件卫生应急演训基地，建设各类实景场地开展应急处置、传染病救治和综合救治演练。北京市可加快重大疫情救治基地、高等级生物安全实验室等传染病防治公共卫生设施建设，深入剖析演练相关场景要素、统筹协调、模拟处置、现场布局等内容要点。

3.5 整合卫生应急决策咨询专家队伍

充分整合卫生系统内部疾控、急救、医疗救治等各领域专家资源，同时调动和依靠“外脑”强有力的智力支持，融合高校、科研院所和各专业机构的技术力量[24-26]。例如美国医学研究所从加强公共卫生系统研究的角度，面向决策层提供应急预备和应急响应能力的建设性意见[27-30]。各地可充分发挥高校、科研机构的资源优势，进一步加强卫生应急决策咨询专家库建设，完善决策咨询制度。

我国抗疫防疫历程极不平凡，本文回顾了北京市对大流行的有效应对措施，分析了做得好的方面和不足之处，将从重大传染病防控中汲取的经验总结为4个关键教训，归纳了重大传染病防控体系的内涵建设七大核心要素。未来应坚持集中指挥制度，拓展医防融合内涵，优化预防、救治资源布局，完善保险救助制度，加强智慧医院建设，提升信息化水平，强化法治保障和人才培养。各省市也应在合适的时机总结复盘重大传染病防控的应对措施，坚持整体谋划、系统重塑，明确重大传染病防控体系优化各环节的管理内涵要点，有序开展紧急医学救援基地、重大传染病防治基地等疫情防控救治相关重点项目建设，更好地为下一场大流行病做好准备。