对华投资限制令：美对华科技“脱钩”又一步

刘晓伟

8月9日，美国总统拜登签署《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》（Addressing United States Investments In Certain National Security Technologies And Products In Countries Of Concern）。该行政令以“国家安全”为由，授权财政部审查美国投资者对华特定领域投资活动。同日，美国财政部发布《拟议规则的预先通知》（Advance Notice of Proposed Rulemaking），就行政令的实施细则征求公众意见。对外投资限制令已在美国国内酝酿近两年之久，美国财长耶伦和商务部长雷蒙多曾多次放风试探各方反应。对中美两国经济界而言，此番“靴子落地”并不在意料之外。该行政令的发布意味着美国对华科技防御与打压的“小院高墙”事实上已经建立，是美国执意将科技问题“泛安全化”、在投资领域以“去风险”为名行科技“脱钩断链”之实的又一表现。美国这一行径将进一步恶化中美经贸投资氛围，既不利于中美关系的止跌回稳，也有损于全球产业链供应链安全稳定。美国在堵别人路的同时，终将堵死自己的路。

行政令的主要内容

根据行政令和《拟议规则的预先通知》，美国将设立对外投资审查机制，严格限制或直接禁止美国投资中国半导体和微电子、量子信息技术和人工智能三大科技前沿领域。

拜登政府认为，中国利用美国对华投资加速推进对军事、情报、监控或网络能力等至关重要的敏感技术和产品研发，意在取得对美国的军事优势，威胁美国的国家安全。因此，美国必须限制本国投资主体在上述三大“国家关键能力”领域的对华投资。其中，在半导体和微电子、量子信息技术领域，美国将直接禁止本国企业以私募股权、风险投资和合资企业的形式开展对华投资。具体涉及的领域包括电子设计自动化软件或半导体制造设备研发，先进集成电路设计、制造或包装，超级计算机安装销售，量子计算机制造和部分零部件生产，部分量子传感器研发，量子网络与量子通信系统研发。此外，美国财政部还要求在不太先进的集成电路设计、制造和包装领域的对华投资，须严格履行向财政部报备手续。在人工智能领域，美国考虑禁止涉及军事监控等特定人工智能领域的对华投资，若美企投资领域涉及配备人工智能系统的软件，且软件可用于军事或情报工作，也须向财政部报备。

行政令明确要求财政部长应履行审查机制进展、向总统和国会报告的职责，以及在评估机制有效性的基础上提出修订建议。具体包括：是否应该调整行政令，增加或删除已确定的关注部门或国家；是否需要调整“涉国家安全技术和产品”的定义；是否需要建立配套行动应对安全威胁等。此外，行政令还明确规定，所提出的对外投资审查不具备追溯效力，须待一年后美财政部发布的实施细则生效后，方开始针对受限交易进行审查。若美国投资主体违背该行政令，则可能被宣告交易无效或被要求强制撤资，甚至受到一定的联邦处罚。

拜登政府还在行政令中特别强调盟友協同，指示财政部长应与国务卿和商务部长一道，敦促盟友和合作伙伴跟进美国对华投资限制，以此来强化行政令落地效果，分散制裁中国造成的损失和风险。

美国“小院高墙”战略呈现不断扩大趋势

拜登政府将科技能力视为21世纪地缘政治竞争的关键，认为中国的科技创新是对美国“国家安全”的根本性“威胁”，因此美国必须遏制中国的技术进步来赢得对华科技竞争。美国总统国家安全事务助理沙利文多次强调，美国科技竞争策略必须放弃以往保持相对优势的做法，转而寻求通过各种措施获得尽可能大的领先优势。在美国对华进行科技打压的工具箱中，外商投资安全审查、技术出口管制已经成为常态化工具，近年来呈现审查范围不断扩大、管制力度不断升级的显著趋势，严重干扰中美间正常的科技交往活动，对中国科技创新与进步产生明显的负面影响。

正如白宫所言，对华投资限制行政令是对美国现有出口管制和入境审查工具的有力补充，是“小院高墙”战略的组成部分。尽管白宫一再强调投资限制将是“狭窄的领域”，只有与“国家安全”的相关技术才会被放在“小院”内。但美国一贯精于模糊界限、利用灰色地带扩大对华科技遏压，对华投资审查机制的升级和盟友协同恐只是时间问题。

中国科技研发和应用发展速度使美国战略界对美国能否保持全球科技主导地位深感忧虑，美国的相对衰落感进一步加剧了美国对中国科技进步的敌意。自特朗普时期开始，阻止中国通过科技发展迅速提升综合国力就成为美国政府的当务之急。疫情和乌克兰危机进一步强化了美国对华科技“脱钩”态势。为了遏制中国的科技进步，拜登政府更是不断延伸对华科技打压链条和领域，以更加动态化和细化的方式，在以半导体、信息通讯技术、生物技术为代表的传统竞争性技术领域和以人工智能、量子技术为代表的新兴战略技术领域，采取更加严苛的措施。鉴于美国将科技竞争作为中美竞争的首要和关键领域，美国对华科技围堵、打压的态势在中长期内不会改变。美国对华科技竞争的“小院高墙”战略将呈现不断扩大的发展趋势。

加剧中美博弈态势

美国以“国家安全”为由，限制美国企业对华投资，是将经贸、科技问题“泛安全化”“泛政治化”的突出表现，对中美两国企业、中美经贸关系和中美关系大局均将产生不利影响。

损人伤己，新规扰乱中美正常投资关系。尽管中国产业发展对美资依赖度较低，但新规限制美国风险资本和私募股权公司进入中国科技行业，意味着短期内美资在相关科技重点领域或将出现撤资现象。对于正常在华投资的美资机构，新规的严格申报要求和惩罚措施可能使美国投资人直接考虑退出在中国科技行业的投资。对于潜在的美国投资机构，新规“动态调整”导致的不稳定性也将极大增加投资风险，从而使美国投资人不敢对更广泛意义上的中国科技行业进行投资。新规在伤害中国的同时也在反噬自身。新规使美国相关投资机构被迫剥离中国市场，严重压缩其盈利空间，影响其投入研发能力，最终不利于其长期竞争力的建立。美国半导体协会发出警告，称拜登政府的限制政策将削弱美国半导体产业的竞争力。

强行“脱钩”，破坏全球产业链供应链安全稳定。行政令聚焦半导体、量子技术和人工智能等关键技术领域，将以投资“脱钩”的方式切断中国高科技企业上游的供应链。在全球产业链供应链调整重组的背景下，美国无视经济和科技发展规律，频繁鼓噪分裂对抗，以国内补贴、出口管制、投资限制、盟友协同等方式推动半导体等高科技产业“去中国化”，将科技问题“泛政治化”和“泛安全化”，严重破坏了全球高科技产业的合作环境。美国的这一行径或将诱发欧洲、韩国等半导体大国纷纷推出高科技产业扶持政策，引发各国高科技产业恶性竞争，加剧全球高科技产业链的混乱。拜登重申盟友协同跟进对华实施“资本管制”的重要性，预计将产生恶劣的示范效应。英国、日本等美国主要盟友或将跟随美国步伐，共同遏制资本流入中国相关领域，欧盟也可能进一步收紧对华科技投资。这将加剧高科技产业的全球地缘政治竞争，严重扰乱现有全球高科技产业供应链的安全和稳定。

加码遏制，破坏中美关系止跌企稳大局。6月以来，美国国务卿布林肯、財政部长耶伦、总统气候特使克里相继访华，释放出两国关系止跌企稳的积极信号。对华投资限制令的落地则是给中美关系缓和泼了一盆冷水，再次表明美国对华遏制打压的大战略没有调整，美国以经济胁迫和强制干预的方式实施对华科技“脱钩”的思路没有变化。换言之，中美两国之间的投资前景将更加不确定。因此，新规势必导致处于低谷状态的美国对华投资进一步下滑。根据美国咨询公司荣鼎集团统计，2022年美国对华直接投资总额为82亿美元，为近20年来新低；对华风险投资额仅为13亿美元，亦创下近十年来低位。尽管新规对中国企业和宏观经济发展的直接影响较为有限，但恐将影响美国投资主体对华投资信心和合作预期，甚至累及三大行业领域以外的投资活动。

对华投资限制令是美国遏制中国科技进步、拉大美国在全球科技前沿领域对中国的相对优势、护持自身霸权的又一“武器”，符合所谓“新华盛共识”和“拜登经济学”重振美国经济主导地位的基本思路。中国应对中美科技“脱钩”的中长期趋势有清醒的认识，在立足国内提升自身科技水平的同时，加强与美对话沟通并妥善处理与其他西方国家的关系，进一步推动中国与全球科技产业链的深度融合，为我国科技发展创造新的合作空间。