协同治理模式下我国群众体育赛事治理模式改革的策略选择

薛鹏

(东北师范大学体育学院 吉林长春 130024)

在推进体育治理体系和治理能力现代化的大背景下，我国于2014年10月，通过颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（简称46号文件）取消了群众体育赛事审批制度，由此引发的大量社会力量和民间资本参与承办群众体育赛事的热潮已经形成。例如，据中国田径协会公布的数据显示，2019年我国共举办马拉松及路跑相关赛事1 828场，较2015年增加了1 694场，参赛人数则达到了712万人次［1］。

然而，在办赛热潮兴起的同时，我国群众体育赛事却遭遇了新的瓶颈：主管部门的缺位和错位问题依然突出、民间资本与赛事的对接还缺少有效保障的机制、赛事的增量和质量仍难成正比等［2］。由于46号文件提出了改革要求，在该文件颁布后，我国群众体育赛事的办赛方式和方法也随之发生了重大变化。在新制度环境下，“群众体育赛事以何种方式来办”“新的治理机制如何构建”“主管部门的职能应如何转变”“如何使社会力量与政府形成合力”等一系列具体问题亟待厘清。即，要摆脱发展困境，需要我国对群众体育赛事的治理模式进行改革创新。作为公共管理最新发展的理论范式——协同治理，无疑为我国群众体育赛事管理模式的改革创新提供了新的、更为有效的研究视野和探索思路。

1 改革逻辑：我国群众体育赛事治理模式存在的主要问题

46 号文件颁布前，我国群众体育赛事的社会化程度较低，社会力量所发挥的作用也非常有限［3］（见图1）。46号文件颁布后，伴随着审批制度的取消，社会办赛的热潮开始显现，目前我国群众体育赛事领域已形成了多元主体治理的格局。然而，由于此次制度改革所涉及的领域有限，还不足以改变我国群众体育赛事治理模式的整体格局［5］。为此，目前我国群众体育赛事的治理模式仍是政府主导型。

图1 46号文件颁布前我国群众体育赛事治理模式的基本框架[4]

由政府失灵理论可以看出，以政府主导为主要特征的我国群众体育赛事治理模式最终必然会陷入失灵的窘境。而且，46号文件的颁布，也标志着我国已意识到现行的群众体育赛事治理模式已不足以满足广大人民群众日益增长的参加体育赛事活动的需求，对其进行改革势在必行。我国群众体育赛事治理模式存在的问题主要表现在以下几个方面。

一是难以进一步提升赛事的“量”。历史实践已证明，政府的能力不是无限的，而是有限的［6］。为此，以政府主导为主要特征的我国群众体育赛事治理模式，在提升赛事的“量”方面会表现出较强的局限性。调查显示，我国群众体育赛事的开展具有显著的时间性特征，大多数赛事的举办时间集中于每年春季和秋季的节假日期间［5］。即，此现象从时间特征的角度证明了，在政府主导型的治理模式下，由于政府的能力是有限的，我国群众体育赛事在办赛频度方面具有较强的局限性。

二是难以有效保障赛事的“质”。历史实践已证明，政府擅长的是掌舵（引领），而不是划桨（提供服务）［6］。因此，我国以政府主导为主要特征的群众体育赛事治理模式在保障赛事“质”的方面会存在明显短板。例如，近年在举办马拉松赛过程中所暴露出来的如厕难、医疗服务滞后、赛道补给不合理、起点区域过于拥挤等问题，即说明我国开展的群众体育赛事存在诸多“质”的问题。上述问题的出现固然有多方面的原因，但其中一个重要原因就是我国群众体育赛事的治理主要依赖于政府，且政府并不擅长提供服务。

三是难以应对日益多样化、差异化的需求发展趋势。调查显示，多年以来，我国各地开展的群众体育赛事在项目设置上大同小异，所设置的项目主要有足球、乒乓球、羽毛球、篮球、排球、田径、门球、钓鱼、拔河等［5］。该现象反映出，我国群众体育赛事所能提供的公共服务内容较为单一。众所周知，我国幅员辽阔、人口众多，广大人民对群众体育赛事的需求必然会随着经济水平和生活质量的提高而日益呈现出多样化和差异化的发展趋势。然而，我国以政府主导为主要特征的群众体育赛事治理模式却难以应对此趋势。这主要是由于政府天生具有内生性缺陷，较其他组织始终存在反应慢、成本高、管理不良、效率低等问题［7］。

四是易滋生腐败现象。近年，我国群众体育赛事领域滋生了一定数量的腐败现象。例如，2015 年1 月29 日的《新华每日电讯》就指出，群众体育赛事已俨然成为我国部分体育行政部门官员中饱私囊的利器。英国著名学者阿克顿曾指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”［8］即，我国群众体育赛事领域腐败现象产生的一个重要原因就是赛事的治理模式是政府主导型。

2 协同治理理论在群众体育赛事运营中的适用性探析

体育赛事运营，是指“对赛事投入的人力、物力、财力和信息技术等进行合理和分配使用，有效率和有效益地创造出竞赛产品和相关服务，从而达到赛事目的和目标的过程”［9］。由于在目标、参与主体、工作重点、追求的过程和结果等方面与治理理论具有高度的理论契合性，群众体育赛事运营具有显著的治理性特征。具体表现为：第一，群众体育赛事的公共属性决定了其运营宗旨必然是满足广大人民群众的公共体育服务需求，这与治理理论所追求的最终目的“最大限度地增进公共利益”相吻合；第二，群众体育赛事运营需要多利益相关者参与，这与治理理论所主张的参与主体“既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作”相契合；第三，调和纠纷与利益冲突是群众体育赛事运营的一项重要工作内容，而“使相互冲突的或不同的利益得以调和”恰是治理理论的重要研究内容；第四，过程的有序性和结果的有效性是群众体育赛事运营追求的理想状态和价值取向，这与治理理论所强调的治理过程要“维持秩序，满足公众的需要”具有高度的一致性。

另外，从发展趋势的角度看，选择走政府与社会力量协同合作的道路是群众体育赛事运营发展的应然选择。具体理由如下：第一，由于政府、社会组织和市场组织的能力有限，要提高群众体育赛事的公共价值，走政府与社会力量协同合作的道路是群众体育赛事运营发展的应然选择；第二，由于政府能够凭借自身的规模和权威性最大限度地保证公共利益最大化的实现，要切实保障群众体育赛事的公益属性，形成社会力量协同政府的格局是群众体育赛事运营走政府与社会力量协同合作道路的应然结果；第三，要促使政府与社会力量的合作释放出应有的合作效应，注重合作的协同性是群众体育赛事运营走政府与社会力量协同合作道路的应然要求；第四，由于诉求和目标的不一致性，政府与社会力量在共同参与群众体育赛事运营的过程中必然会产生行动不一致的问题，构建协同机制是群众体育赛事运营走政府与社会力量协同合作道路的应然措施。

综上所述，群众体育赛事运营在具有显著的治理性特征的同时，还应具有鲜明的协同性特征。这说明，协同治理理论与群众体育赛事运营具有高度的理论契合性。由此可见，在理论层面，协同治理理论均适用于群众体育赛事运营。

3 协同治理模式：我国摆脱群众体育赛事治理模式困境的策略选择

3.1 群众体育赛事协同治理模式的基本框架及主要特征

基于协同治理理论和体育赛事理论，结合我国群众体育赛事治理模式的现存问题，该文认为我国应构建由政府、体育社会组织、体育企业、公民个人等多主体参与，在合作议事机制、信息共享机制、监督机制和市场机制等运行机制的作用下，各主体以自愿、平等为原则，按照政府“掌舵”、民间“划桨”、公众参与的分工准则承担各自职责，并能进行积极有效协同合作的群众体育赛事协同治理模式（见图2）。

图2 群众体育赛事协同治理模式的基本框架

在参与主体、各主体的权责及相互间的关系等方面，群众体育赛事协同治理模式与我国现行的治理模式存在显著差异。为了深入了解群众体育赛事协同治理模式的内涵及特点，该文对该治理模式的主要特征进行了如下归纳。

第一，宗旨的公共性。构建群众体育赛事协同治理模式的最终目的是满足社会公众体育需求。即，公共性是群众体育赛事协同治理模式的灵魂性根基，它决定了各参与主体所开展的各项工作必须紧密围绕满足社会公众体育需求展开。

第二，参与主体的多元性。由于单一主体模式最终难免会走向“失灵”的困境，故群众体育赛事协同治理模式强调参与治理的主体不仅要包括政府，还要包括社会组织、市场组织、公民等。

第三，权力的分散性。主体多元性的实质在于强调公共权力的回归，政府要退出自己不擅长或社会力量擅长的领域，并以公共权力共享的形式激发各类社会力量积极参与公共事务治理的使命感和责任感，从而达到政府与社会力量在合作过程中能够相互弥补彼此缺陷的效果［10-11］。为此，在群众体育赛事协同治理模式架构中，政府不是唯一的责任主体，能够获得公认的各类民间组织、公民个人等主体都有可能享有一定的公共权力。

第四，政府的主导性。由于公共性是群众体育赛事协同治理模式的灵魂性根基，且公共利益最大化的实现需要凭借政府的规模和权威性予以保障，故政府在群众体育赛事协同治理模式架构中虽不是唯一的责任主体，但却承担着发起者、组织者、监督者以及负责人的职责。

第五，权责的明确性。各主体充分发挥各自的优势和特长是多元主体协同合作产生1+1＞2 协同效应的前提条件。为此，群众体育赛事协同治理模式强调要根据参与各主体的优势和特长，对其权益和职责进行明确，以此保障各主体能以较高的投入程度加入到协同合作当中来。

第六，各主体的协同合作性。各主体之间进行积极有效的协同合作是多元主体协同合作产生1+1＞2”协同效应的关键因素。为此，群众体育赛事协同治理模式强调各主体要保持稳定、有序的互动合作状态和趋势，并且在协同合作过程中各主体能够共享彼此的资源。

第七，运行方式和运行机制的多样性。多元主体协同合作的持续性和有效性不仅取决于是否有多方主体参与，及各参与主体是否形成了相对一致的互惠性目标，还取决于是否有行之有效的运行方式和运行机制。在运行方式方面，群众体育赛事协同治理模式强调各主体在具体事项上要采用民主协商、沟通协调、配合协作、协同增效等方式进行互动合作［11］。而在运行机制方面，群众体育赛事协同治理模式强调不能仅仅依靠各主体的自律，还需要从制度保障、监督约束、培育治理能力和捋顺协同合作关系等方面配备必要的行政机制和市场机制［11］。

3.2 群众体育赛事协同治理模式的理论预期

近年，协同治理理论已在我国的环境保护、危机管理等领域获得了有益尝试，并取得了不错的效果。因此，通过构建群众体育赛事协同治理模式，必将会对我国体育事业的发展产生深远影响。

其一，有助于提升我国群众体育赛事的“量”。由于社会力量为换取生存所需的多方支持而较政府具有更强的进取心和更高的工作效率，故由社会力量直接向民众提供公共服务可以弥补政府的不足，而提供出更多、更好的服务［12］。而且，46 号文件针对群众体育赛事也作出了取消赛事审批、积极引入社会资本承办赛事、将部分公共服务业务委托给体育社会组织等规定。要切实引入社会力量，构建群众体育赛事协同治理模式无疑是一个有益的选择。群众体育赛事协同治理模式强调以公共权力共享的形式激发各类社会力量积极参与公共事务治理的使命感和责任感，并通过必要的机制保障社会力量以较高的投入程度参与到与政府的协同合作当中来。因此，构建群众体育赛事协同治理模式有助于增强社会力量与赛事的对接，借此可以提高我国群众体育赛事的“量”。

其二，有助于提升我国群众体育赛事的“质”。据研究表明，由于较政府更善于提供服务，社会力量参与公共服务供给并与政府构建协同合作关系可以更好地改进公共服务的质量［13］。而且，46 号文件也明确提出：“将适合由体育社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由体育社会组织承担。”要实现此目的，构建群众体育赛事协同治理模式则是一个有效的解决路径。群众体育赛事协同治理模式强调政府要退出自己不擅长或社会力量擅长的领域，要根据各参与主体的优势和特长确定其权益和职责，并通过必要的机制保障社会力量与政府形成持续有效的协同合作关系。因此，构建群众体育赛事协同治理模式有助于更好地发挥政府和社会力量的特长，借此可以提高我国群众体育赛事的“质”。

其三，有助于提升我国群众体育赛事应对广大民众日益多样化、差异化体育需求的能力。由于公共产品的特性、各供给主体自身的特点和擅长的领域不尽相同，任何一个供给主体都无法单凭自身的能力满足民众对公共产品日益多元化的需求［14］。而且，46号文件针对群众体育赛事也明确提出要培育多元主体。要实现供给主体多样化，构建群众体育赛事协同治理模式则有助于此问题的解决。群众体育赛事协同治理模式强调政府不是唯一的责任主体，能够获得公认的各类民间组织、公民个人等主体都可能成为享有一定的公共权力的供给主体。因此，构建群众体育赛事协同治理模式有助于实现供给主体多样化，借此可以提升我国群众体育赛事应对广大民众日益多样化、差异化体育需求的能力。

其四，有助于提升我国群众体育赛事领域的廉政水平。要根治我国群众体育赛事领域的腐败现象，关键在于要实现有效的透明和监督［15］。群众体育赛事协同治理模式强调，社会力量不是被治理的对象，而是享有一定公共权力、与政府处于平等和合作关系的治理主体，并主张各主体均有权参与议题讨论和决策制定。在此状态下，政府的权力将会受到社会力量的制衡和监督，其决策方式也将会变得更具有开放性。因此，构建群众体育赛事协同治理模式有助于实现有效的透明和监督，借此可以提升我国群众体育赛事领域的廉政水平。