国有企业境外“四位一体”监督体系探索

赵堃

【摘要】随着“一带一路”倡议实施，国有企业“走出去”步伐加快，境外资产监管的重要性越发凸显。文章通过深入剖析国有企业境外监督工作存在的问题和困境，针对境外业务开展有效监督的途径，提出了构建“境外党建+纪检监督+巡视审计+合规管理”四位一体监督体系的模式，为企业高质量开展境外监督工作提供思路和参考。

【关键词】四位一体；纪检监督；巡视审计；合规管理

【中图分类号】F239.4；F276.1

十八大以来，党和国家持续强化国有企业境外资产监管，特别是十九大对“健全党和国家监督体系”做出重要战略部署，习近平总书记在十九届四中全会上强调，要强化“一带一路”境外投资等领域的廉洁风险防控，将国有企业境外资产监管提上新的高度。同时随着国家“一带一路”倡议的实施和“走出去”审批限制的松绑，大批中国企业扎堆走向境外，“内仗外打”态势愈演愈烈，国际基础设施投资建设市场竞争激烈，为国家创造经济效益的同时也积累很多监管难题。

国内外新的形势给境外监督赋予新的内涵和任务。如何高效实施境外监督，既不能全面复制国内的监督做法，也不能全盘模仿西方现代企业治理模式，忽视国有企业的特点和优势。本文通过全面了解境外监督的实践做法，查找存在的问题，探索如何整合多种监督资源，发挥协同优势，构建全面覆盖、集中统一、权威高效的境外监督体系，用理论创新推动实践落地，打造具有国有企业特色的境外监督样板，为国有企业开展境外监督提供借鉴。

一、境外监督工作存在的问题

（一）思想认识不到位

境外业务开展过程中部分领导干部对合规经营的重要性认识不足，没有从国家战略、企业长远发展利益高度给予重视，仍然以固有思维从事市场开发和生产经营，甚至铤而走险突破底线红线；部分人员对监督工作的重要性认识不足，认为监督会束缚手脚，以致对上抵触组织监督，落实“一岗双责”不到位，借口“用信任代替监督”，甚至钻制度漏洞躲避监管。

（二）境外监督力量薄弱

受成本等因素影响，常驻境外人员有限，很多外派员工都身兼数职，时常出现“裁判员”兼职“运动员”的情况，甚至把监督工作作为副业来做，很难保证监督成效。境外业务单位总部从事境外监督的力量薄弱，缺少既懂境外经营业务和语言，又懂监督业务的复合型人才，赴境外开展监督检查时，往往日程安排紧凑，个人素质可能直接影响到监督实效。

（三）监督合力效果不佳

国有企业积极推动大监督体系建设，成立监督协调机制加强统筹协同。但总体来看，还存在条块分割的现象，部门墙、隔热层问题还不同程度存在，各管各的、互不通气现象还比较明显，还没有完全形成监督合力，“九龙治水”问题依然存在，传导到境外时监督力度和效果弱化，致使境外监督工作出现“痛点”。

二、境外监督工作面临的困境

（一）沟通不便的影响

国有企业境外业务分布广、距离远、散而多，有的与国内总部机关存在较大时差，有的通讯联络不便，总部对境外业务监管链条相对较长，信息传递相对滞后，在监督资源有限的情况下难以保证监督覆盖面和监督时效。

（二）所在国营商环境复杂

国有企业境外业务集中的非洲、东南亚和南美国家，自身法制不健全，政府治理不完善，腐败犯罪成本低，存在较高的腐败风险。如果不按当地的“潜规则”运作，很可能无法获得项目，甚至完全无法在当地立足生存。此外，恶劣的营商环境可能给某些心怀不轨的干部员工以可乘之机。

（三）国情特殊性

境外业务所在国政治氛围、法律政策、人文氛围等可能与国内有较大差异，给国内外管控衔接带来困难，增加监督难度。比如，一些国家限制政党活动，个别国家对共产党组织给予“特殊关照”，间接导致党建、纪检、巡视等工作不易开展。再如，所在国对外资企业经济活动的监管要求与国内不同，致使境外审计、合规管理的标准不一，影响实际监督效果。

三、境外“四位一体”监督体系模式的构建

通过调研总结，国有企业构建监督体系的基本模式为：成立相应的组织协调机制，将相关具有监督职能的部门纳入其中，建立健全相应的工作机制和制度体系，推动各监督主体体系化运行，加强工作联动协同，从而形成监督合力。在探索实践大监督体系的过程中，针对境外业务开展有效监督的途径，应构建“境外党建+纪检监督+巡视审计+合规管理”“四位一体”的监督体系。

（一）境外“四位一体”监督体系的内涵

境外“四位一体”监督体系是指在公司党委的统一领导下，坚持系统治理的思维，有机整合党建、纪检、巡视巡察、审计、合规等监督力量，搭建境外监督的综合协调管控平台，合理划分各监督主体责任边界，高效调配企业监督资源，统一制定监督计划，统一确定的监督标准，聚焦境外“三个关键”（关鍵领域、关键环节、关键少数），联合开展境外监督工作，形成“以境外党建为统领和根基，以纪检监督为综合协调，以巡视审计为监督手段，以合规管理为底线和保障”的一体化境外监督管理模式。通过建设和运行境外“四位一体”监督体系，横向各相关监督部门“分兵把守”，纵向集团总部与各境外业务单位、驻外机构“多级联动”，有效解决在境外业务实施中党内监督与业务监督融合度不够、监督效能发挥不明显、监督整体合力不足等问题，不断发挥监督保障执行，提高监督效能，保障境外经营顺利进行。

（二）四种监督方式的职能定位

境外“四位一体”监督体系是既相对松散、又高效协同的组织模式，松散是指各监督主体的独立性，协同是指监督体系的统筹性。各监督职能部门运用各自监督手段，根据统一部署关注各自监督重点，履行预防、监督、落实整改等各项职责。其中，境外党建是境外“四位一體”监督体系的统领和根基，党内监督的权威性、实效性决定了其主导作用的发挥，因此必须强化党组织的核心地位，发挥政治核心作用，重点在于政治引领，统筹谋划，健全体系，保障运行，而只有坚持党对监督工作的领导，才能形成有利于监督的体制机制，增强对权力运行的制约和监督。只有坚持党对监督工作的领导，才能为国有企业“走出去”提供坚强政治保证和组织保障；纪检监督主要承担境外“四位一体”监督体系的综合协调，重点在于教育引导、专责监督、查处震慑、内部协调；巡视巡察和审计两项监督职能的定位相似，是境外“四位一体”监督体系中的重要监督手段，巡视巡察的定位是政治体检、正本清源，审计的定位是经济体检、促进发展；合规管理则是境外“四位一体”监督体系的底线和保障，职责是融入业务、重在日常、全面防控、牵头涉外。

境外党建、纪检监督、巡视审计和合规管理职能各异，妥善利用监督职能的差异性和互补性，把“四位”结合为有机整体，增强监督工作的全面性、系统性、及时性和有效性。第一，就监督对象看。境外党建、纪检监督、巡视巡察只针对党组织和党员，根据授权还可能涉及非党员监察对象；审计和合规管理更加突出对经营管理行为的监督。一旦涉及外籍员工和收并购的外资企业，可以通过合规和审计等手段开展监督工作，实现监督全覆盖。第二，就监督内容来看，境外党建、纪检监督、巡视巡察突出的是政治属性，侧重于党内监督，监督内容是党中央重大决策部署落实情况、党内法规制度执行情况；审计和合规管理侧重于业务监督，突出的是经济属性，监督内容是企业境外业务管控工作的真实性、有效性和合法合规性。第三，就监督方式和介入时间来看，境外党建、纪检监督、合规更加重视日常的宣传教育，侧重于事前和事中监督，而巡视和审计侧重于事后监督，一旦发现问题可移交纪检和合规部门进行事后问责。第四，就衔接配合来看。巡视审计开展前，可以向其他监督职能部门广泛了解情况，提高监督的针对性。巡视审计开展后，向其他监督职能部门按权责移送相关问题，督促问题查处和整改。纪检部门可以将其他监督职能部门作为问题线索的重要来源，同时可以根据需要抽调人员参与案件查办，提高办案质量。协调处理涉外案件时，纪检监督、审计和合规可根据需要相互配合。

（三）“四位一体”之间的内在联系

作为国有企业坚持党的领导和党的建设是根本，纪委部门协助党委工作则是党章明确的工作职责。党委巡察、纪律监督作为党内监督制度承载着对党的组织和党员领导干部、行使公权力的公职人员的政治监督职责，把权力关进制度的笼子里，加强对“三重一大”事项的监督检查，对党员干部经营管理行为合规性进行监督，遏制损害群众切身利益等腐败问题和不正之风。而企业审计部和风险合规部则同属于企业治理体系的重要组成部分，通过对企业风险管理体系的制度制定、风险监测、风险识别、评估及应对提高公司治理水平和风险应对能力，其监督管理的对象是企业的经营行为，侧重的是经济属性。作为国有企业，不论是政治监督职责或者经济监督力量均要在党的领导下，充分发挥“拨乱反正”的作用，深入贯彻落实党和国家方针政策，促进企业加快实现转型升级和高质量发展，发挥国有企业在中国特色社会主义经济的“顶梁柱”作用。

四、境外“四位一体”监督体系的运行

（一）建立组织协调机制

在集团和各境外业务单位党委的领导下，依托现有的监督体系，完善组织构架运行，明确监督委员会之于境外“四位一体”监督体系的职责任务，具体包括联络外部监督机关、统筹协调内部监督力量、指导督促相关业务部门健全风险防控体系、指导督促下级监督委员会开展工作等。采取列表方式明确责任范围、监督重点内容和方式方法，划清各监督主体之间的责任边界，制定监督工作实施工作手册，明晰“四位”监督工作开展的各项衔接环节。监督委员会实行双重领导，既要向同级党委定期报告工作，接受同级党委领导，又要服从和执行上级监督委员会的部署和要求。

（二）加强监督部门对外沟通

加强与外部相关监督机构的联络对接，如国家审计执法机构、第三方独立审计机构、使领馆、地方纪委、所在国反腐败执法部门、国际金融机构，建立工作沟通机制，增进了解和信任，争取工作支持。加强对所在国法律政策的研究，按国别开展审计、合规方面的交流培训，指导境外单位依法合规开展经营，应对所在国审计监督、执法机构的压力。

（三）强化监督体系运行保障

监督各级党委落实境外监督主体责任，通过约谈集团下属二级单位主要负责人、境外负责人，年度述职、工作考核、合规审查等方式加强对二级单位督促和检查。加强对二级单位的横向协调，推动境外平台公司与境内专业局院建立横向对接。探索建立对监督责任部门的约束激励机制。注重创新监督方式方法，充分运用大数据、信息化手段搭建线上监督网络，借助“业财一体化”管理系统等平台，增强监督穿透力，节省监督成本，提高监督成效。适时组织召开集团境外“四位一体”监督工作交流会，分享经验，提升整体工作水平。定期做好监督体系建设运行的效果评估，持续改善升级。

（四）发挥体系优势形成监督合力

国有企业内部负有监督职责的部门有很多，每家企业可能会根据自己的业务特点和历史稟赋，可以选择不同的监督主体融入监督体系。将党内监督、业务监督、民主监督等有机结合，不是机械式的“拉郎配”，只有发挥体系优势实现1+1>2的效果，才能达到构建监督体系的初衷。此外，在监督体系运行过程中，既要保证原有监督主体日常职能的正常履行，保持相对独立性，又要建立统一领导、专业推进、一体监督的理念和机制，保证多种监督力量的协同互补。

（五）打造复合型境外监督队伍

结合企业发展规模、监督任务，综合考虑政治素养、专业背景、年龄结构、知识结构、工作经历、业务能力等因素，选拔任用监督人员，配齐配强境外监督队伍。把监督干部放在监督体系“大池子”里来培养，经常开展跨部门监督业务知识培训，鼓励跨部门交流锻炼、交叉任职，跨部门抽调干部协同开展专项监督。畅通监督人员的个人成长通道，为监督体系干部成长提供机会。在境外落实纪检监督员制度，聘请政治立场坚定、责任心强、公道正派、敢讲真话的人员担任纪检监督员，增强境外末梢监督治理效能。加强对监督干部的日常教育和监督管理，提高履职尽责意识，严防“灯下黑”。

五、结语

构建推行“海外党建+纪检巡察+内部审计+合规管理”四位一体监督体系，通过协调统一纪检巡察、内部审计、风险合规监管力量，促进境外党的建设、党内监督和业务监督的深度融合，可以发挥监督叠加效应，做到监督内容聚焦、监督资源共享、监督合力增强、监督成本节约，监督效能提高，这将对企业提升治理水平，提高监督效率，保证监督质量起到极大的促进作用。

主要参考文献：

[1]张楠.新时代全面深化改革背景下中国特色国有企业监督体系刍议[J].山东行政学院学报，2021（01）：16-24.

[2]张明.二十大规划的党和国家监督体系中的财会监督协同刍议[J].财政监督，2022（23）：17-24.

[3]曹贺.关于央企内控监督评价的思考——對风险、内控和合规“三合一”评价体系构建的分析[J].财政监督，2021（01）：96-104.

[4]杨学，赵乃杰，于玲，王雷.加强内部审计“三化”管理构建具有央企特色的审计监督体系[J].中国内部审计，2020（03）：60-63.

[5]武辉，王竹泉.国家治理框架下善治导向的会计监督体系重构[J].会计研究，2019（04）：3-10.

[6]任芳，高欣.“一带一路”背景下的境外国有资产审计监管研究[J].会计之友，2018（24）：113-118.

[7]杨秋波.我国央企监督机制之反思与重构[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2018，39（03）：97-102. DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2018.03.012.

责编：险峰