玉米“价补分离”政策效果评价及优化对策

郭 力,桑梦洋

(河南工业大学 经济贸易学院,河南 郑州 450001)

1 引言

粮食价格支持政策是维护农民利益、保障国家粮食安全的重要举措,也是落实农业供给侧结构性改革的重要抓手[1-2]。自2008年开始,国家针对东北三省和内蒙古东四盟的玉米种植推行了临时收储政策。该项政策具有“价格调控”和“托底收购”的功能,有效保障了玉米增产,提高了农民收益[3]。但随着国内种粮成本快速上涨,临时收储政策下玉米收购价节节攀升,由此引发了国内外玉米价格倒挂,玉米生产、进口、存储“三量齐增”,企业成本负担不断加重,财政负担不断加大,以玉米、大豆为主的种植结构失衡等问题出现[4-5]。为了改善政策效果,2016年中央一号文件提出“按照市场定价、价补分离的原则,积极稳妥推进玉米收储制度改革”(以下简称“价补分离”政策)。同年3月,国家正式取消了东北三省和内蒙古东四盟的玉米临时收储政策,开始实施“市场化收购”加“补贴”新机制。改革的基本思路始终坚持发挥市场的主体作用,发挥价格机制在农业资源配置中的决定作用,具体做法是:按照“市场定价、价补分离”的原则,由市场主体自行按市场价格收购玉米,国家对生产者实行直接补贴[6]。由此一来,一方面可以实现由市场来调节玉米的生产与需求,另一方面继续保持优势产区玉米种植收益基本稳定,提高了农民种粮积极性[7]。

截至2023年,“价补分离”政策已经实施了近7年,通过对现有文献梳理,发现多数学者的研究视角主要集中在农户收益和种植结构调整两方向上。从农户收益视角来看,许多学者认为“价补分离”政策对农户收入产生了一定的消极影响。顾莉丽等[8]通过计算“价补分离”政策实施前后的农户收入变化情况,发现在政策实施后由于玉米销售价格的大幅下降,玉米销售收入减少幅度在31%—50%间的样本农户占样本总量的79.23%,认为主产区种植玉米的农户收益普遍下降;曾智等[9]对我国19个玉米主产区省份的面板数据运用合成控制法进行分析,认为“价补分离”政策降低了东北三省和内蒙古地区的农民人均纯收入水平。从种植结构调整视角分析,相关研究普遍肯定“价补分离”政策促进玉米劣势产区大豆扩种的效果。隋丽莉等[10]利用logistics回归模型进行分析,认为“价补分离”政策下每公斤玉米的补贴金额是影响农户调整玉米种植决策的重要因素,同时“镰刀弯”地区(玉米种植劣势区)农户更倾向于缩减玉米种植面积;许鹤等[11]从吉林省宏观与微观数据相结合的角度出发,认为玉米“价补分离”政策实施后单位面积收益缩减是农户调整种植结构的重要原因。从其他视角分析,对“价补分离”政策实施效果的评价也各不相同。宫斌斌等[12]从玉米地租成本角度出发,对吉林省10县进行微观调研,发现玉米“价补分离”政策是现阶段农村地租波动的重要原因,补贴归属经营者的地租显著高于补贴归属承包者;刘绍熹等[13]从玉米进出口形势的角度出发,认为在“价补分离”政策执行之后,我国玉米在进出口市场上依旧呈现出较弱的定价权;隋丽莉[14]通过对玉米下游企业和畜牧业调研,认为“价补分离”政策执行以后,下游企业可以获取利润增长的空间,但玉米加工产品仍处于初级阶段,今后仍需通过降低玉米原料成本和加快企业转型升级等方式来扩大盈利空间。

综上所述,学者因视角不同,对玉米“价补分离”政策的效果评价存在差异。对于农户收益和种植结构调整视角下的政策效果评价,学界已有较为丰富的研究成果。但在其他视角下分析玉米“价补分离”政策实施效果时,较少直接考虑到最初玉米补贴制度改革的动因,即在粮价倒挂、“三量齐增”、下游企业成本负担重、财政负担大等方面,仍有一定的讨论空间。因此,深入探究“价补分离”政策对于上述问题的实施效果,以期完善对于“价补分离”政策多元目标的实施效果评价,即是本文的边际贡献所在。

2 玉米“价补分离”政策的实施效果

2.1 粮价倒挂与“三量齐增”困境改善效果微弱

粮价倒挂是造成“三量齐增”问题的主要原因之一[15]。在开放条件下,如果政府保留了农产品价格支持政策,一旦该项农产品国内价格超过了同类进口农产品价格,形成粮价倒挂,势必会导致粮食作物产量、进口量、储备量“三量齐增”的情况出现[16]。因此,本文将两者改善情况合并讨论。

以2013—2022年玉米国内市场售价和进口完税价格的春秋季度数据对比来分析粮价倒挂的变动情况(数据来源于国家统计局官网、大连商品信息交易所官网)。如图1所示,对比发现国内玉米市场售价普遍高于进口完税玉米价格,这种趋势无论是在政策执行前还是执行后均如此。尽管在2016—2020年期间,国内玉米市场售价开始下调并向进口完税价格水平趋近,政策发挥了调节玉米售价回归市场的作用,但政策调节力度不足以改变粮价倒挂局势。在2022年后,玉米进口完税价格时隔9年首次高于玉米国内市场售价,原因可能与俄乌冲突加剧、国际粮价震荡密切相关,而“价补分离”政策于此所发挥的作用较小。综上,玉米“价补分离”政策对于改善粮价倒挂的效果略显微弱。

图1 2013—2022年春秋季度国内玉米售价与进口完税价格对比情况

关于“三量齐增”是否得到解决的问题,根据表1所示(数据来源于中经网、布瑞克农业数据终端),在“价补分离”政策暂未实施的2015年,玉米产量、进口量、期末库存量均处于增速为正的状态,但自2016年开始执行“价补分离”政策后,上述“三量”增速当年即进入负值状态。具体来看,自2016—2019年玉米产量维持了3年小额减产状态,但自2019年开始,玉米产量在增产与减产之间小额波动,且未来增产趋势较为明显;玉米进口量增速仅维持了两年负值状态,但自2018年开始,进口量增速重回正值,2020—2021年处于猛增态势;玉米期末库存量增速维持了4年增速为负的状态,但自2020年开始,期末库存增速重新回归为正。综上可见,“价补分离”政策在执行初期对于“三量齐增”问题是有改善效果的,但随着政策执行时间的推移,政策作用的效果却不断削弱。究其原因,还是与粮价倒挂息息相关。在政策执行初期,玉米种植户和需求方由于对新政策认识不足,均认为玉米购销价格会大幅下跌,双方出于各自利益的考虑,作出玉米种植面积缩减和玉米收购路径由国际转向国内的市场决策,再加上国家配套出台了扶持玉米加工企业原料购进的优惠政策,这对于玉米产量、进口量以及期末库存量而言都是有效的调减推动力。但随着时间的推移,粮价倒挂的局面依旧没有改变,玉米种植户发现种植玉米更能保障收益,需求方发现玉米的进口完税价格依旧较国内低廉,扶持玉米加工企业原料购进的优惠政策也终止执行,此阶段玉米产量、进口量和期末库存量增速回归为正,粮价倒挂导致“三量齐增”问题没有得到根本解决。

表1 2015—2022年玉米产量、进口量、期末库存量增速

2.2 下游企业成本负担改善有限

玉米生产的下游企业主要包括食品加工业、酒精行业和畜牧业等。考虑到以玉米为原料的饲料成本占养殖成本的40%以上,较大程度地反映下游企业成本负担的实际情况,能以畜牧业的两种常见肉类为例,通过分析饲养所需精饲料成本的具体数据来评价“价补分离”政策的实施效果。

由图2可知,2011—2021年全国平均玉米价格与每千克生猪、肉鸡精饲料费用的价格走向保持一致(数据来源于国家统计局官网和《全国农产品成本收益资料汇编》)。具体来看,由于玉米价格受到临储政策的影响,2011—2014年全国平均玉米价格均处于高位态势,同样的每千克生猪和肉鸡精饲料费用也保持在高位态势;2015年受到“价补分离”政策改革信号影响,玉米临储政策价格调低,每千克生猪和肉鸡精饲料费用同样走低;2016年开始执行“价补分离”政策后,当年玉米市场售价及生猪、肉鸡精饲料费用达到最低点;自2017年开始,全国平均玉米价格及每千克生猪、肉鸡精饲料费用逐年提升,尤其是2020年全国平均玉米价格和每千克生猪精饲料费用涨幅明显,原因可能是由于受新冠疫情的持续影响,玉米销售运输成本增加,进而影响到下游产业链生产成本所致。综上来看,玉米“价补分离”政策对于改善下游企业成本现状的效果欠佳,下游企业成本负担情况改善有限。

图2 2011—2021年全国平均玉米价格、每千克生猪精饲料费用、每千克肉鸡精饲料费用

2.3 财政补贴效率仍然存在提升空间

相较于临时收储政策敞开收购导致的财政负担过重从而补贴效率不高的问题,“价补分离”政策已经有效提高了财政资金的补贴效率[17]。从两项政策执行期间的库存成本比较来看(数据来源于中经网),在临储政策实施的最后一年,玉米临储库存高达2.6亿吨,是2008年临储库存的7倍,按照每吨玉米的年库存成本为250元计算,2015年国家存储玉米就需支付650亿元,财政负担压力较大;而在玉米“价补分离”政策执行的2022年,玉米年末库存量为2亿吨,相较于2015年缓解了150亿元财政压力。

然而,“价补分离”政策补贴效率仍然存在提升空间。一是以农户实际种植面积为发放依据,增加了流转土地地租成本,玉米生产者的补贴收益受损。2021年黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古四省(区)每亩的玉米流转地租金相较于2016年分别增长了31.71元、49.64元、33.08元、3.24元(数据来源于《全国农产品成本收益资料汇编》)。除辽宁省流转地租水平涨幅较小外,其余省(区)地租水平几乎翻一番,补贴收益用于支付地租,种粮农户收益受损。二是近期东北地区关注大豆扩种任务,对于中央拨付的生产者补贴资金分配,则更加注重鼓励大豆生产,致使分配给玉米生产者的补贴金额较少,并缺乏弹性,因此无法有效跟随市场上玉米价格的波动来保障农民利益。以辽宁省为例,为鼓励大豆生产,2022年辽宁省提出,允许大豆补贴标准原则上每亩高于玉米补贴200—250元不等的政策,但由于中央拨付各省补贴金额有限,大豆补贴金额的提升势必会让玉米补贴金额缩减,玉米补贴金额缺乏反映市场变动的弹性。三是补贴标准不透明,补贴实际发放时间较晚,导致种植决策缺乏调整依据。2022年辽宁省要求玉米生产者补贴于9月底前发放,亩均补贴金额数量并未直接向社会公布,虽然较以往补贴时间有所提前,但是在春播之后才发放补贴金额,在一定程度上失去了政策对农户生产决策的指导作用。

3 玉米“价补分离”政策效果偏离分析

3.1 补贴依据设计忽略农业生产效率提升目标

玉米“价补分离”政策补贴依据设计之初忽略了对提升农业生产效率机制建设的思考。在玉米“价补分离”政策实际发放和运作的过程中,以农户玉米种植面积为单一指标而确定的补贴金额,不具有激发农业生产效率提升动力的效果。同时,我国与发达国家农业生产效率间仍存在差距[18]。如图3所示(数据来源于EPS数据库),中美玉米收割面积比值自2015年起就大于1.2,表明中国的玉米播种面积整体上是远超美国的,但美国种出了总产量超于我国产量的玉米,说明中美之间的玉米种植效率仍有一定差距,中国农业的生产成本尚存在可压缩的空间。

图3 2014—2020年中美玉米生产效率差异比较

社会对临时收储政策引发玉米高价运行的关注度掩盖了对我国农业生产效率有待提升问题的关注度。在玉米执行临时收储政策时期,玉米收购价由政府确定,不以市场为依据,此时本土玉米价格高于国际售价,学界大多判断为玉米价格没有回归市场所致。但当玉米“价补分离”政策执行以后,本土玉米价格回归市场却依旧保持高位,粮价倒挂、“三量齐增”问题依旧存在,这就必须要考虑本土玉米种植生产的实际成本问题[19]。结合中美玉米种植效率差距可以判断,目前的玉米“价补分离”政策对于提升玉米种植生产效率仍缺乏力度,在政策设计之初就需引进用于提升农业生产效率的机制。

3.2 下游企业仅是“价补分离”政策间接获益对象

在“价补分离”政策执行之后,回归市场后的玉米售价会更合理。但由于市场受多重因素影响而时刻变化,加上近年来我国粮食种植成本不断攀升,玉米销售价格依旧没有跟国际售价完全接轨,且“价补分离”政策也并没有使下游企业得到补贴收益,因此下游企业仅能间接享受玉米“价补分离”政策红利,下游企业成本的改善仍旧有限。

对于“价补分离”政策执行首年全国平均生猪、肉鸡精饲料费用有所缩减,自2017年起却又逐年提升的问题,与玉米“价补分离”政策配套措施的执行缺乏持续性有关。在“价补分离”政策执行之初,国家出于清库存和促进玉米加工企业稳定发展等多种目的,发布了配合“价补分离”政策运行的相关文件,如2016年发布的《关于实施东北玉米深加工企业收购加工新产玉米奖补政策的通知》和2017年发布的《关于支持实施饲料加工企业补贴政策的通知》。但当临时收储政策所积压的仓储玉米库存压力有所缓解后,对于下游企业购进玉米原材料补贴的优惠政策逐渐取消。综上,由于下游企业购进玉米原材料补贴政策的临时存在以及库存玉米的大量供给,在“价补分离”政策执行首年,下游企业原料成本有所降低,但随着对企业购进原材料临时补贴政策的取消,以及玉米库存压力有所释放,下游企业成本负担也随之恢复到无行政干预的水平,“价补分离”政策对于下游企业成本负担的减轻而言作用微弱。

3.3 政策多重目标与补贴运作机制间缺乏配合

玉米“价补分离”政策具有保障农户收益稳定、提高农民种粮积极性、巩固国家粮食安全以及调整农业结构等多重目标。但以玉米种植面积确定金额发放依据、人为确定亩均补贴金额,以及补贴发放时间滞后的运作机制与上述多重目标间缺乏有效配合。一是补贴金额以种植面积为发放依据,偏离了保障农民收益的目标。将补贴金额与种植面积挂钩,一方面,土地承包者会借势提高土地资金,部分补贴收益从玉米经营者手中流出,削弱了土地经营者的种粮积极性,限制了土地经营者规模经营的发展;另一方面,除了“镰刀弯”地区等非玉米适宜产区外,各地区玉米种植面积基本保持稳定状态,且单位面积的玉米补贴金额同样保持稳定,并不随市场行情波动,因此仅以种植面积来确定的补贴金额年际间波动也会较小,对于财政部门来说,“价补分离”政策属于缺乏弹性的支出。在玉米市场价格上升时期,农民种植玉米收益并不受损的情况下,财政依旧需要负担该项支出,导致补贴资金的利用效率不高。当玉米市场价格处于下行情况时,稳定的补贴金额却未必能够保障农户利益。二是补贴金额由人为确定,不利于激发农民对玉米种植的积极性。在当前不考虑优势产区与否的前提下,鼓励大豆扩种而抽减玉米补贴金额的做法,将玉米和大豆的生产者补贴收益差距人为拉大,使玉米补贴金额缺乏了真实弹性。上述做法虽在短期内对大豆扩种产生了积极影响,但对于一些玉米优势产区而言,玉米补贴金额的低迷不利于激发农户的玉米生产积极性,这不仅使玉米补贴的财政资金效率降低,同时也不利于巩固国家粮食安全生产。三是补贴发放存在时间滞后的情况,无法有效指导农户种植决策调整。当前农户玉米种植决策往往以上一期补贴金额和市场价格做参照对象,当上一期玉米市场价格是上行年度时,“市场化收购”加“补贴”,会客观上提高每公斤玉米种植利润,从而形成一个放大的供给价格,并对下一个玉米生产周期的决策产生影响。这会导致当期补贴调整种植结构的作用反倒无法施展,财政资金利用效率也会大大缩减。

4 政策目标优化建议

4.1 补贴发放依据增添农业生产效率提升指标

补贴发放标准要充分体现对农业生产效率提升的引导作用。第一,要建立科学的生产效率评判标准,通过统计玉米生产者接受相关农技培训时长、相关农技使用情况、玉米生产投入与产出比等指标,综合评价农业生产主体的玉米生产效率水平。第二,在补贴发放过程中要引导建立起以提升农业生产效率为依据的补贴分级制度。一是要界定玉米优势产区和非优势产区的补贴区别,不能以同等金额进行补贴,以促进非优势产区农业种植结构的调整和生产效率的提升;二是要区分玉米生产者在不同生产效率下的补贴收益,激发广大农户提升农业生产效率动力。第三,要构建对农业生产效率提升与否的监督考核制度,以防止农户为获取更多补贴虚报玉米种植数据而导致的道德风险问题。

4.2 协同产业链内各类补贴优惠形成政策互补

要从整个玉米产业链视角出发,通过制定灵活互补的优惠补贴政策,维护玉米相关产业各类主体乃至最终消费者的利益。“价补分离”政策基本保障了玉米生产者利益,但由于其并不对下游企业进行直接补贴,如果玉米市场售价出现过高情况,下游企业生产成本负担过重的问题就无法得到解决。当出现玉米市场售价过高的问题时,玉米“价补分离”政策结合实际情况可对玉米生产者补贴金额进行调减,同时可以设立下游玉米加工企业原料补贴政策,通过弹性补贴金额来灵活缓解下游企业成本负担,在玉米产业链生产的其他环节亦可参照此方法设计灵活补贴方案,形成政策互补。

4.3 改进补贴具体运作机制提高财政资金效率

要优化补贴标准实施细则,以销量定补贴,根据市场价格变动情况,实时调整补贴金额数量,并在春耕之前及时公布补贴标准。第一,以销量定补贴,使补贴标准与播种面积脱钩,在有效防止地租吞噬补贴的同时,多销多补可以更直接地保障农户玉米种植积极性;此外,以销量定补贴也可以避免因引导大豆扩种,而导致的玉米补贴金额不合理下滑、优势产区对玉米种植积极性下降等问题的出现。第二,依据市场变动情况,实时调整补贴金额数量,有效避免当出现玉米市场价格下跌迅猛情况时,“较低售粮价格”加“补贴”未能有效保障农民获得基本收益情况的发生;当出现玉米市场价格迅猛上涨状况时,“较高售粮价格”加“补贴”可能会误导玉米生产者下个周期盲目扩种等情况的出现。第三,在春耕之前及时公布补贴标准,可以为当年农户种植决策提供参考,便于实现调节种植结构和稳定生产等多重目标,提高财政资金补贴效率。