美国将如何维持太空领域的“主宰地位”？——拜登政府太空战略推进现状

罗桢昀 黄婉泽

太空作为现代军事行动的新型作战域，日益成为军事竞争的制高点、经济发展的增长点和全球治理的新焦点。2021年12月3日，拜登政府发布《美国太空优先事项框架》，概述了美国推进太空活动的总体计划。这标志着拜登政府已在太空领域采取了相应措施，太空战略初具雏形。

自二战以来，数届美国政府皆追求美在太空领域的“绝对优势”，拜登政府延续该战略思维惯性，强调“美国将维持世界太空领导者的地位”。拜登政府将太空视为关乎国家安全和发展的重要战略领域，不仅通过相应措施维持美在太空军事与科技领域的领先地位，同时致力于在太空规范与规则制定方面发挥领导作用。拜登政府主要在扩大民用太空活动、推动商业太空发展、强化太空作战力量和积极开展太空外交的四个方面发力，确保美在太空领域的“主宰地位”。

《美国太空优先事项框架》

扩大民用太空活动

拜登政府太空战略体现出明显的民用色彩，其目光不仅涉及太空军事化，还着眼于太空资源利用，进而重振地球科学研究工作。

利用太空进行气候研究。拜登政府给予地球科学工作足够重视，重新关注利用太空应对气候变化的议题，这是拜登政府太空战略的一大突破点。拜登将气候变化称为“生存威胁”，肯定太空科研在应对气候变化发挥的积极作用。为体现对太空气候研究的重视，拜登新增国家气候顾问为国家航天委员会成员。拜登政府给予了地球科学以及地球观测研究项目较多经济支持，将美国航空航天局（NASA）的重心重新转移至地球科学工作方面，着力“开发用于气候变化监测的天基对地观测能力”。2022财年，NASA的地球科学计划预算额达23亿美元，其中部分资金指定用于“启动研究紧迫气候科学问题的新一代地球观测卫星项目”。近年来，NASA陆续发射地球观测卫星。2021年5月，NASA宣布启动新的地球系统观测站，从而创建出新型3D地球整体视图，推进卫星对地观测、研究地球气候系列工作。同时，美提出与国际盟友共享地球观测数据，使太空数据能够“被更多的人获取”。2022年3月，美国副总统、国家太空委员会主席哈里斯宣布，美国有意加入由法国主导的气候变化空间观测站倡议，与盟友共享太空数据。

2022年11月，阿尔忒弥斯一号登月火箭发射直播

持续推进太空探索计划。拜登政府将登月作为美国深空探索计划的核心项目，承诺“未来几年将继续大力推进阿耳忒弥斯计划，将人类送上月球”。2023财年，拜登政府为NASA的阿耳忒弥斯计划拨款75亿美元，相对上一财年增长9%，高于NASA预算总额4.84%的增率。在拜登政府支持下，历经数次推迟的阿耳忒弥斯一号在2022年11月16日发射成功。除航天器的发射，阿耳忒弥斯计划的其他项目也在持续开展。2022年6月，NASA启动绕月前哨站任务，成功发射首个测试椭圆月球轨道的立方体卫星——顶石。顶石将验证关键导航技术和近直线晕轨道动力学，测试未来月球空间站的轨道，为门户月球空间站探路。

加强太空科技人才培养。拜登政府意识到科技创新对保持美国太空竞争力的重要性，认为先进的科技实力是确保美国太空领域领头羊地位的基石。在首次国家太空委员会上，拜登政府将“扩展科学、技术、工程和数学（STEM）教育”作为三个优先事项之一，呼吁国内各界共同努力，重振太空技术人才教育。2022年9月，拜登政府出台《跨部门规划：加强太空领域STEM教育及从业者培养》，提出了“激励—育人”“培训—求职与招聘”“留任—创设积极的工作条件”三大战略目标。在该文件的指导下，2022年10月，美国数十家私营企业建立新航天公司联盟，在三个战略地点开展区域试点项目，提供新型太空人才培训与就业路径。同时，拜登政府提高太空科研学术资助、开设相应教育课程、提供多样化实习机会，以激发美国民众太空就业热情，壮大美国太空领域高精尖人才队伍。

推动商业太空发展

拜登政府积极出台有利政策，营造良好的监管环境，推动美商业太空活动在太空技术、太空应用和太空服务领域的前沿发展，同时，积极推动政府、军方与商业太空公司的深度合作，以期以商扩军，减轻负担。

提高政府对商业太空的监管能力。许多商业太空公司表示由于缺乏明确的监管制度，对公司项目发展造成不少困难。对此，拜登政府表示现有太空商业法规已经过时，政府正积极推进法规的制定与修改，为非政府太空活动提供明确的授权和持续的监管，主要集中于在轨维护、轨道碎片清除、天基制造、商业载人航天以及太空资源的回收等非政府太空活动。2022年8月，副总统哈里斯宣布政府正在制定涉及卫星修理、加油及地月空间活动安全等新兴商业太空活动的首个规则框架，并呼吁国家太空委员会成员所属机构在未来6个月内提交新型商业太空活动授权与监管的提案。美国政府将进一步承担起监管者和保护者身份，运用政府力量推动商业太空发展。

加强政府与商业太空公司的协调。拜登希望在太空探索、太空环境监控和太空交通管理等政府主导项目上，寻求与商业公司的协调合作。例如，门户月球空间站动力和推进系统模块、宇航员着陆器等一些国家航天项目交由商业航天公司研制；政府有意在太空气象方面寻找商业供应商，美国家海洋和大气管理局（NOAA）表达出对商用GNSSRO数据的兴趣，有意与商业环境监测公司合作开展商业气象数据试点项目；政府吸纳商业太空力量协助开展太空交通管理工作，NOAA对外发布信息请求，寻求可以填补现有政府数据空白的商业数据来源，增强太空交通管理能力。

Maxar Technologies提供的关于乌克兰危机地区的卫星图像

利用商业太空能力推动军力建设。拜登政府和太空部队积极整合商业航天优势资源，寻求“利用新的商业太空能力和服务来满足国家安全需求”。美国防部特别提出“混合太空架构”概念，为美军利用商业公司，以满足自身太空力量建设需求提供便利。美军方与以SpaceX为首的商业公司就卫星发射、目标追踪预警、卫星通信、对地观测等方面已进行多次联合研发或委托研制，并不断推进相关合作。如2022财年和2023财年进行的8次国家安全航天发射任务（NSSL），其中5次由美国联合发射联盟公司完成，3次由SpaceX公司完成。根据太空司令部2022年4月发布的《商业整合战略》，包括探测、跟踪和识别太空目标威胁在内的太空态势感知领域是美军民融合的首要任务与关键领域。太空部队希望利用商业公司的数据弥补自身情报短板，更好地帮助卫星运营商识别轨道上的潜在威胁。太空部队还积极寻求商业太空垃圾清理服务，以便使太空司令部能够更专注于“打仗”。

强化太空作战力量

拜登政府继承上届政府“太空军事化”的遗产，“全力支持”太空部队的工作。尽管其官方文件中关于太空领域的言语较为缓和，但仍能够看出美国推动太空领域军事化、武器化的倾向。在美国防部2022年版《空间政策指令》中，美国称太空是“国家军事力量的优先领域”，用以抵御“敌对性行为”。2022年9月，太空部队第二任太空作战部长萨尔茨曼在参议院提名听证会上公开发表正在酝酿扩军备战的言论，指出“中国是美国太空领域首要挑战者，太空部队首要建设任务是对抗太空领域战略竞争对手”。

2022年9月，美太空部队作战部长萨尔茨曼参加参议院听证会

调整编制整合资源。太空部队作为新建立的军种，其兵力来源主要从其他军事部门转隶而来。通过调整优化编制结构和接管其他相关军事部门，太空部队逐渐推进整合卫星通信、装备采购、情报网络等方面的能力与资源。太空部队于2021年相继成立太空系统司令部和太空训练和战备司令部，前者主要负责太空攻防系统研发、采购、部署和维护，后者负责教育和培训太空军作战人员，实行高效率的三大司令部扁平化管理结构。卫星通信方面，2022年6月和8月，美国海军和陆军的卫星通信部队相继移交至太空部队，标志着太空部队接管了美国所有军事卫星通信。装备采购方面，原隶属于国防部的太空发展局于2022年10月移交至太空军，简化装备采购的管理。与此同时太空部队加大了在情报和网络领域安全上的资源投入，欲将网络、情报安全与日常卫星运营相结合。如在太空作战司令部中设立数个网络专家中队，提供网络防御支持；在卫星作战单位中增加情报分遣队，专门成立国家太空情报中心，使军队能够更准确地获取太空潜在安全威胁的信息。

提高太空威胁检测能力。中俄高超声速武器和反卫星武器的发展给美太空侦察系统带来新挑战，加之乌克兰危机更加突显加强相关能力建设的必要性，美国表示要“加强探测和判断太空敌对行为的能力”。拜登政府将加强太空监视、预警与跟踪视为美太空部队“最优先任务”，欲将太空部队打造成为世界太空侦察与预警的主力。在2023财年的国防预算中，政府为太空部队拨款245亿，主要用于天基导弹预警跟踪系统、全球定位系统和通信卫星的多轨道架构建设；在2024财年国防预算中，太空部队经费增加额大部分用于开发和采购导弹预警卫星以及发射服务。同时太空部队正将导弹预警系统向更小型化、多轨化的传感器转型。主要代表是太空发展局正开发的，由150颗传输层与跟踪层卫星组成的新一代“国防太空体系架构”。在2024财年国防预算中，中低轨道导弹跟踪卫星的预算额增加近一倍，太空发展局的近地轨道数据中继星座预算增加了一倍多，达21亿美元。

推动数字化建军。2021年5月，太空军部队发布《美国太空军数字军种愿景》，计划建立世界上首个全数字化军种。相较其他军种，太空部队的日常训练更加依赖数字模拟环境。太空部队重点推动建立数字“太空宇宙”，创建一个真实虚拟环境，用于培训作战人员和研发新式装备系统。太空部队提出国家太空测试和训练综合体的设想，并在该设想下开展军事训练。借助数字虚拟能力，太空部队加强太空实战化演训。2022年7月，太空部队举办首次“黑天”电子战训练活动，并将不断提高数字模拟能力，并计划在2023年夏天进行轨道战演习。2022年8月，太空训练与战备司令部举行首次获得联合国家训练能力认证，以及迄今规模最大的“太空旗”演习——“太空旗22-3”，通过模拟在轨作战的方式，重点培训太空作战人员的评估风险能力。在分工方面，太空系统司令部和太空作战分析中心着重创建逼真、详细的虚拟太空环境模型，探寻未来的太空能力需求；而太空训练和战备司令部则执行初始测试和训练任务，在训练作战人员的同时获取反馈数据，帮助虚拟太空模型更接近真实的太空。

积极开展太空外交

拜登政府太空战略一改“单边主义”立场，标榜美国“世界警察”的身份，强调太空作为美国与国际伙伴合作平台的重要意义。

寻求多层级太空军事合作。拜登政府在“五眼联盟”、北约的基础上积极打造以盟友为核心的太空联盟，深化联合作战、情报共享、培训演习方面的合作。美国在“五眼联盟”的基础上拉拢法、德加入联合太空作战倡议，并在2022年2月共同发布《联合太空作战愿景2031》，对美国与盟友未来的联合太空作战提出要求。北约机制下的太空军事合作也愈加紧密。2021年，在北约布鲁塞尔峰会上，北约领导人宣布将太空拓展为“集体防御”领域，援引北约第5条。2022年1月，北约首次公开发布《北约总体太空政策》，表示将加强北约在太空集体防御、危机管理方面的安全合作，共享太空军事信息。此外，拜登政府加强太空军事人才联合培养，成立太空军事战略人才中心，通过军事培训打造军事共同体。演习方面，拜登政府与盟友举行常态化“施里弗”“太空旗”“全球哨兵”演练，同时拉拢盟友加入美军内部演习，例如在美军“红旗”演习中，将英、澳太空部队纳入太空任务规划小组。

带头制定太空国际规则。拜登政府尤其重视太空国际规则领域，表示将带头与国际联盟相互协调，共同制定关于太空“负责任”行为的规范和原则。面对存在许多空白漏洞的外层空间相关国际法，拜登政府抢先扮演秩序维护者和规则制定者的角色，凭借自身国际话语权，通过国际合作的方式左右制定过程。其方式主要为，率先制定和实施“负责任”的国内规则框架，随后寻求“多边化”，拉拢更多盟友及伙伴国家加入，并推动在联合国上形成决议，最后促成具有法律约束力的国际协议签订。《阿尔忒弥斯协定》是美国制定太空民用活动规则的重要工具。拜登邀请包括韩国、巴西和新西兰在内的边缘性伙伴国家，以及包括哥伦比亚和巴林在内的一些非传统航天国家加入《阿尔忒弥斯协定》。截至2023年1月，拜登执政期间签署国共增加15个，现达23个。2022年9月，签署国举行首次会议，参会者认为其关于太空活动原则的讨论可成为联合国框架下制定规则的基础。在太空交通方面，拜登政府率先制定标准，于2022年4月做出“禁止破坏性直接上升式反卫星导弹试验”的承诺，并呼吁其他国家跟随，至2022年12月，已有9国加入美国的倡议。同时在国际社会层面，拜登政府推动联合国大会通过禁止直接上升式反卫星试验提案。

拜登政府正逐步推进其太空领域相关措施，但同时面临着预算有限和时间周期过长的问题。太空领域各能力建设需要耗费大量经费，预算经费是否能支撑相关项目发展存在不确定性，如NASA内部监察会2021年11月报告称若NASA不能削减成本，按照现有模式，将难以维持阿尔忒弥斯计划。此外，切实推动太空相关能力发展需要较长周期，往往会超过一届总统任期，如拜登政府欲恢复严格的地球科学研究标准，但计划持续周期将超过一届总统任期，而拜登政府能否成功连任存在较大不确定性。