湖南省耕地“非粮化”影响因素分析

吴文彪,王心良

(1.浙江海洋大学,浙江舟山 316022;2.浙江水利水电学院,浙江杭州 310018)

耕地是宝贵的不可再生的自然资源,也是进行劳动生产的根基所在。当前,我国种粮比较收益低下与粮食需求旺盛的矛盾日益显著,非粮化问题突出。2019年,我国粮食播种面积减少了970万hm2,对我国的粮食安全、生态保护以及社会稳定产生了威胁[1]。2020年国务院办公厅在《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产意见》中表明要充分认识到在粮食生产过程中防范“非粮化”的重要性和紧迫性,要优先保障粮食生产。2022年中央一号文件也明确指出要保障粮食供给,防止耕地非粮化。

1 文献综述

近年来,许多学者对我国耕地“非粮化”的现状、成因、外部效应以及治理对策方面展开了深入研究。耕地“非粮化”指的是非粮食种植的农业生产,可以分为食物性和非食物性生产“非粮化”2类,前者主要是指耕地经营者种植食物性经济作物,如瓜果、蔬菜等,后者指的是种植花卉苗木以及改变原有种植条件发展畜禽养殖或休闲农业的行为[1]。改革开放以来,我国的土地流转规模快速扩大,在推动城镇化水平和城乡居民生活水平提高的同时也带来了耕地“非粮化”的风险[3]。学者们通过研究发现,浙江[4]、河北[4-5]、河南[6-7]、山东、四川、吉林[6]等产粮大省的耕地“非粮化”现象主要发生在土地流转的过程中[7]。2013—2020年,国家鼓励资本下乡支农[8]。学者们认为,一方面,资本流入有利于通过提供农业生产性服务带来“趋粮化”[9];另一方面,工商资本也会在利益的驱动下带来“非粮化”[10]。

关于非粮化影响因素,学者们主要从宏观和微观两个层面展开了研究。在宏观层面,许多学者认为成本收益是耕地非粮化的根本驱动因素[11-12]。种粮收益率低[13],尤其是相比蔬菜、林果而言,收益的差距非常明显,从而促进了“非粮化”[14]。此外,国家对农业生产提供的补贴[15-19]、农户对土地用途的认知程度[19]以及资源禀赋条件[21]都会对“非粮化”产生影响。微观层面的研究主要是从农户特征出发,如家庭的劳动力[22]、农户经营耕地总面积[23]和非农收入的比重[24]等。在对社会的现实影响上,有研究指出过度的“非粮化”不仅会对生态环境[25-26]和国家粮食安全产生负面影响[26],甚至会威胁到国家的经济安全[28]。

对于防范耕地过度“非粮化”,可以通过完善农业补贴政策[29]、防止过度农地资本化[30]、完善农业社会化服务体系[31]、提高规模种植水平和经营效益来解决[32],苏越[20]提出了三级五区的管控思路,可以同时兼顾粮食生产和提高农户收益。政府将“粮食安全”纳入绩效目标,加强监管力度以及提高经营者对“藏粮于地”战略的认识也非常重要[32]。但是,由于我国耕地“非粮化”在不同的地区呈现出不同的特征,因此要因地制宜地采取措施防范“非粮化”,不能“一刀切”[31]。

截至目前,国内关于耕地“非粮化”问题的研究取得了丰富的成果,但是由于我国不同的地域特征,造成各地耕地“非粮化”现象的因素比较繁杂,缺乏完善的研究体系。湖南省是南方鱼米之乡,《湖南统计年鉴》《中国农业统计年鉴》《中国粮食年鉴》、“三调”成果等统计资料显示,湖南省粮食总产量2004—2020年一直居全国前10,目前耕地面积居全国第17位。但是,总体看来,根据湖南省耕地资源的利用情况,每年仍有大量耕地“非粮化”。同时,湖南省位于中部地区,地貌复杂,各地区之间存在明显差异,具有一定的典型性和代表性,因此有必要对湖南省耕地“非粮化”的现实情况有充分的认识,提出相应的保护对策以防范“非粮化”,促进粮食生产,同时为其他地区提供借鉴。

2 研究区域概况与耕地利用现状

2.1 区域概况湖南省位于我国长江经济带中部地区、大部分区域位于洞庭湖以南,湖南省东接江西,南邻广西、广东,西部与重庆、贵州接壤,北接湖北,位于108°47′～114°15′N、24°38′～30°08′E,湖南省土地面积约为21.18万km2,山地、盆地、平原、丘陵和水域分别占比51.2%、13.9%、13.1%、15.4%和6.4%。2021年湖南省城镇化率为59.71%,GDP总量为46 063.1亿元,位居全国第九,其中,第一产业4 322.9亿元,第二产业18 126.1亿元,第三产业23 614.1亿元,常住人口6 622万,约占全国4.72%。

2.2 土地利用情况湖南省土地主要由山地、盆地、平原、丘陵和水域构成(图1),在陆地中,山地分布面积最大,约占土地面积的51.2%,平原分布最少,约占土地面积的13.1%,由于山地不利于灌溉以及普及机械化,因此,山多平原少的地理特征表明湖南省不具备北方地区可以大范围普及机械化进行规模生产带来的经济优势。“三调”数据显示(图2),截至2019年12月31日,湖南省耕地保有量为362.89万hm2,主要分布在常德、岳阳、邵阳、怀化、衡阳、永州、益阳和郴州等地区,约占全省耕地总面积的73.74%。园地保有量为88.61万hm2,其中果园面积最大,为40.58万hm2,林地面积为1 271.67万hm2,草地为14.05万hm2,城镇村及工矿用地为163.11万hm2。相比于“二调”而言,耕地面积减少了50.61万hm2,草地减少了34.98万hm2,园地增加了19.9万hm2,林地增加了42.02万hm2,城镇村及工矿用地增加了39.64万hm2。可以看出,虽然可能存在林地和园地转为耕地的情况,但是总的来说,耕地的减少主要流向了林地、园地和城镇村及工矿用地,明显反映了湖南省耕地“非粮化”和“非农化”的趋势。

注:数据来源于湖南省自然资源厅。

注:数据来源于湖南省自然资源厅。

2.3 耕地和粮食生产情况2005年,湖南省耕地数量为381.6万hm2,2007—2009年和2018—2020年期间,全省耕地面积迅速增加,2009—2018年耕地数量变动不明显(图3)。湖南省是农业大省,属于大陆性亚热带季风湿润气候,山地和丘陵较多,适合种植水稻、油茶、烤烟等农作物。总的看来,2005—2020年,湖南省粮食产量大幅度上升,在2007—2009年和2010—2012年粮食产量增长速度较快,2012—2013年粮食产量呈下降趋势,2013年后粮食产量逐年增长,但趋势缓慢,2017—2019年产量呈下降趋势(图3)。在人均粮食占有量方面,2012年之前,湖南省人均粮食占有量一直在全国人均粮食占有量之上,但是在2009年之后,湖南省人均粮食占有量呈下降趋势,2012年后低于全国平均水平(图4)。不难看出,湖南省耕地数量增长率放缓,粮食产量增长乏力,人均粮食占有量的提升存在困难,反映出了湖南省可能存在耕地后备资源不足、“非粮化”问题严峻、粮食供给存在安全隐患等问题,需要引起足够的重视。

注:数据来自2005—2020年《湖南统计年鉴》。

注:数据来自2005—2020年《中国农村统计年鉴》。

2.4 经济作物种植情况种植经济作物对气候的要求不高,且收益远高于粮食种植,2005—2020年,由于粮食种植的物资资料成本和人工成本逐年增加,但是市场竞争力低,价格增长缓慢[33],因此,农户在经济利益的激励下大量种植经济作物以提高收入。总的来看,2005—2020年,油料和蔬菜的种植面积增长幅度最大,油料种植面积从2005年的89.80万hm2到2020年的145.35万hm2,增长了61.86%。蔬菜种植面积从2005年的99.70万hm2到2020年的135.5万hm2,增长了35.90%。甘蔗的种植面积呈缓慢下降趋势,烤烟和大豆种植面积总体呈现先下降后上升的趋势但变化幅度不大(表1)。查阅《全国农产品成本收益资料汇编(2005—2020)》发现,经济作物平均收益逐年增长,从2005年的13 242.75元/hm2上升到2020年的33 573.75元/hm2,增幅约为154%,这从侧面反映了农户的种粮积极性不高,从而可能对稳粮食生产造成不利影响。

表1 2005—2020年湖南省主要经济作物种植情况

3 实证分析

3.1 变量选取和数据来源该研究选取湖南省耕地的“非粮化”水平作为因变量,用FL表示;自变量选择非农收入占比、单位耕地面积机械总动力、农业补贴和种粮比较收益,分别用FN、JX、BT和BJ来表示(表2)[34-38]。“非粮化”水平、农业补贴、单位耕地面积机械总动力和非农收入占比数据来自《湖南统计年鉴(2005—2020)》;种粮比较收益的数据来自《中国粮食年鉴(2005—2020)》;其中,主要的粮食作物包括早籼稻、晚籼稻和粳稻3种,主要经济作物包括油菜籽、大豆、烤烟、甘蔗和蔬菜。该研究选取2005—2020年的时间序列数据进行回归分析。

表2 变量选取

构建回归模型如下:FL=α+β1FN+β2JX+β3BT+β4BJ+ε。

3.2 平稳性检验对FL、FN、JX、BT和BJ分别取对数得到lnFL、lnFN、lnJX、lnBT和lnBJ,采用ADF单位根检验时间序列平稳性,结果如表3所示。从表3可以看出D(lnFL)、D(lnBT)在0.01的显著性水平下平稳,D(lnFN)、D(lnJX)和D(lnBJ)在0.05的显著性水平下平稳。

表3 ADF检验结果

3.3 序列相关性检验采用LM检验方法进行序列相关性检验,检验结果显示,RESID(-1)的Obs值为0.001 482,P值为0.969 3,没有通过LM检验,R2=0.000 093,表明整体方程不显著,因此,不存在序列相关。

3.4 协整检验协整关系可以解释为各变量之间的长期稳定关系,通过检验对象的不同,分为对回归系数的检验和对回归残差的检验。采取E-G两步法对残差序列进行检验。结果显示,残差的T统计量为-6.934 434,1%、5%,10%临界值分别为-4.728 363、-3.759 743、-3.324 976,残差通过0.01水平的显著性检验,说明lnFL、lnFN、lnJX、lnBT和lnBJ存在协整关系。

3.5 模型估计由于变量在一阶差分的状态下平稳,违背了古典经济假设,因此不能直接用OLS进行回归,在同阶单整序列存在协整关系的基础上,建立误差修正模型[39],该模型反映了短期偏离均衡状态以及长期修正的途径。构建回归方程如下:

DlnFL=α+β1ECM(-1)+β2DlnFN+β3DlnJX+β4DlnBJ+β5DlnBT

通过Eviews 25.0统计软件,根据回归方程运算得出回归结果(表4)。从表4可以看出,DFN通过了0.01水平的显著性检验;DJX和DBJ通过了0.05的显著性检验;DBT通过了0.10水平的显著性检验。表示非农收入占比、单位耕地面积机械总动力、农业补贴和种粮比较收益对湖南省耕地“非粮化”水平有显著影响作用。针对模型的共线性进行检验发现,DW值为1.523,在[1.5,2.5]区间,因此说明模型不存在自相关性,变量之间没有关联关系,模型较好。R2=0.843 8,说明方程拟合度较好,F值为9.72,且通过了0.01的显著性检验,说明至少有一个变量会对湖南省耕地“非粮化”水平产生影响关系,该模型整体显著性较强。因此,可以得出误差模型修正模型结果为:

表4 误差修正模型回归结果

DlnFL=-0.4α-0.61ECM(-1)-3.6DlnFN+1.8DlnJX-0.41DlBJ+0.39DInBT

3.6 结果分析

(1)非农收入占比回归系数为负值,并通过了0.01水平的显著性检验,说明非农收入占比对湖南省耕地“非粮化”水平起负向作用。非农收入占比每增加1%,耕地“非粮化”水平降低3.6%。随着农村生产力的解放以及第二、三产业的发展,大量的农村劳动力离开第一产业,进入第二、三产业以获取高于农业生产的收入,来提高家庭生活水平。对于完全离开第一产业的农民,往往会将承包地流转给在家务农的邻居或者亲戚等一些值得信任的人经营,获得经营权的这些人一般由于道德等因素往往不会在耕地上从事“非粮化”生产。还有一部分并未完全脱离第一产业的农民,即兼业农户[38],他们一般会选择离家近的地区就业,在获得务工收入的同时经营自留地,这一部分农户由于要参加不同生产,无力全身心投入农业生产,因此耕作自留地主要是生产粮食等以弥补日常生活所需,而不是为了获取经济收入。

(2)单位耕地面积机械总动力回归系数为正值,并通过了0.05水平的显著性检验,说明单位耕地面积机械总动力对湖南省耕地“非粮化”水平起正向作用。单位耕地面积机械总动力每增加1%,湖南省耕地“非粮化”水平增加1.8%。农村劳动力的转移导致劳动力不足从而不利于粮食生产,机械投入对于容易实现机械化的粮食生产有促进作用,但是机械投入对于“非粮化”生产同样有正向影响,且在2005—2020年,湖南省“非粮化”趋势明显,主要原因是机械投入对“非粮化”生产的正向影响作用大于对粮食生产的正向影响从而使得单位耕地面积机械总动力的提高对非粮生产表现出促进作用。

(3)种粮比较收益回归系数为负值,并通过了0.05水平的显著性检验,说明种粮比较收益对湖南省耕地“非粮化”水平起负向作用。种粮比较收益每增加1%,湖南省耕地“非粮化”水平减少0.41%。种粮比较收益会对农户的种植偏好产生直接的影响,农户从事生产的目的是追求更高的经济利益,符合“理性人”的假设。由于农业生产具有成本高、风险大和收益低的特征,因而导致农户从事粮食生产的积极性降低,尤其是一些家庭农户,从事粮食种植不仅是维持家庭日常生活所需,甚至也是其家庭收入的主要来源之一,在这种情况下,农户为了提高经济收入,不得不进行“非粮化”生产以增加收入来源。而种粮比较收益的提高,会促进农户的粮食生产积极性,尤其是对于原本主要从事粮食种植的农户而言,由于具备粮食种植的资本和经验,效果会更明显,从而对“非粮化”行为产生一定的抑制作用。

(4)农业补贴回归系数为正值,且通过了0.10水平的显著性检验,说明农业补贴对湖南省耕地“非粮化”水平起正向影响作用。财政支农支出每增加1%,湖南省耕地“非粮化”水平增加0.39%。财政支农支出的增加对于农田水利的改善有明显的正向影响,从而可以提高农业生产的效率,提高产值,在一定程度上促进粮食生产,抑制“非粮化”。但是,在2004—2020年,湖南省各个地区为了提高农民收入,促进经济发展,在稳定粮食生产同时,也出台了一些激励政策支持“非粮化”生产,如特色产业的发展等。农业生产环境得到了改善,同时有政策的支持,农户在粮食生产和经济作物种植之间往往倾向于后者,不仅能享受生产条件改善带来的便利,还能在原有基础上进一步提高生产效率,增加收入,因此导致农业补贴对“非粮化”的正向促进作用大于对粮食生产的正向促进作用,从而加剧了湖南省的耕地“非粮化”现象。

4 结论与建议

4.1 结论通过对2005—2020年湖南省的耕地利用情况进行描述性分析以及采用误差修正模型对湖南省耕地“非粮化”影响因素展开了研究,得出以下结论:总的来说,2005—2020年,湖南省耕地面积和粮食产量呈现增长趋势,但增长缺乏后劲,且目前人均粮食占有量低于全国水平,粮食供给存在安全隐患。近年来,由于种植经济作物收益的增长,经济作物种植面积持续增加,蔬菜和油料播种面积增长幅度最大,湖南省“非粮化”水平持续升高。在影响湖南省耕地“非粮化”的因素中,非农收入占比和种粮比较收益与“非粮化”率呈负相关,单位面积机械总动力和农业补贴对“非粮化”水平起促进作用。

4.2 建议

4.2.1增加农户收入来源。首先,可以通过完善社会化服务体系,拓展农户就业渠道,帮助有潜力的以农业生产为主的农户进入二、三产业就业,对于已经离开第一产业或者兼业的农户,要采取措施帮助他们“站稳脚跟”,持续增收。其次,可以对已有耕地进行分区规划,根据不同地区耕地所具有的自然资源特征采取不同的、因地制宜的保护和利用政策,对于基本农田以及一些质量较高的耕地,优先保障粮食生产,任何人不得随意改变用途,已经改变了的,要采取措施推动有序恢复。最后,对于距离水源较远、交通不便利、质量一般的耕地可以允许适当的“非粮化”生产,种植一些能适应的经济作物,既可以防止耕地撂荒也能增加农户收入,而一些土地质量比较差,不适宜种植的耕地可以允许适度发展休闲农业,在增加农户收入的同时还可以带动其他产业的发展。

4.2.2完善农业生产设施。完善的配套设施可以在一定程度上降低农业生产的风险,提高农业生产的效率,将农户从“双手”中解放出来,在降低人力成本的同时可以增加农户的收益。而且,在现代科学技术的帮助下,相比于人力生产,机械化的普及有助于粮食增产以及提高粮食质量,进而提高农户的种粮收益。除了提高条件适宜地区的机械化普及程度,还需要加大交通不便区(如山地、丘陵等地区)的农用小微机械的覆盖范围,以提高农业生产效率。虽然农业服务设施的完善在促进粮食生产的同时也会促进“非粮化”,但是,“非粮化”作为一个不可避免的现象,如果能维持在一个适合的水平上无论是对于粮食生产还是经济发展都是有益的,而完善农业服务设施对将“非粮化”率稳定在一个合适的水平上有积极作用。

4.2.3完善耕地保护与农业补贴措施。政策与制度的制定是解决社会问题的重要工具,对于有效防范过度“非粮化”,完善相关法律法规是必不可少的手段。首先,在政府层面,应该要加强监管力度,提高基层干部的认知和执行力,采取“责任落实到个人”制度可以有效避免监管不力的现象。对于违规改变耕地用途的农户,应该责令恢复,对于严重破坏原有种植条件的行为应该按照规定进行惩罚并责令恢复。其次,农业补贴对粮食种植和“非粮化”生产都具有促进作用,因此各地区可以根据不同的实际情况制定农业补贴政策,对于适合粮食生产的地区可以加大对种粮农户尤其是种粮大户的补贴以提高其种粮积极性,同时对于在适合粮食生产的地区从事“非粮化”生产的农户可以适当降低补贴力度。此外,可以适度增加不适合粮食生产区域的农业生产行为,以促进耕地资源的充分利用。