论食品监管执法的谨慎义务

2023-09-19张玉洁张广峰

食品安全导刊 2023年7期

蔡玲，张玉洁，赵吉，张广峰，陈晟

（西华大学食品与生物工程学院，四川成都 610039）

在食品安全监管中，执法检查和行政处罚是不可或缺的组成部分，没有外部约束，食品安全的要求就难以被贯彻执行。我国在食品安全监管上坚持“四个最严”的总体要求，对违规者进行严厉的处罚。但在实际执法工作中，也出现过对执法措施质疑的声音。本文对食品安全监管执法中的谨慎义务进行了探讨，并对改进食品安全监管执法提出了展望。

1 行政执法的价值和意义

1.1 行政处罚的正当性

市场监管部门的执法、处罚权来自法律的明文授权，也是其不可推诿的法定职责，这在《中华人民共和国食品安全法》中有明确的规定。在依法治国的理念下，不仅监管对象要守法经营，监管者也须依法履职，若监管者怠于行使监管职权，或在法律规定的范围外酌定处罚，就是严重的失职、渎职行为，是法治社会不能容许的错误。

行政处罚是由于被处罚者违反了法律、法规、安全标准的强制性规定，给食品安全造成了威胁，如直接导致食品质量和安全出现问题，或降低食品安全体系的可靠性，为食品安全引入了不合理的风险。若这些行为未被及时发现、制止，会对消费者的身体健康乃至生命安全造成严重危害。对违法、违规行为的处罚，本质上是为了将其责任交还给制造者自己承担，避免制造者从不法行为中获益，也可以视为庇古税的一种形式。反之，则可能让违规者从中受益（降低了合规成本，获得了违法收益），从而在市场竞争中占据优势，导致“优汰劣胜”的后果。因此，对违规者的处罚，是一种本质的公平，是对所有市场主体正当权益的维护。简而言之，市场监管部门依法进行执法、处罚，来源于其维护市场公平、保护消费者健康安全的基本职责，其具备正当性。

1.2 行政执法的合理性

食品安全监管中的行政处罚符合市场发展的需求。在食品生产、经营中的绝大多数违法违规行为尽管对市场秩序、食品安全造成了一定的影响，但社会危害性较小，使用行政处罚即可加以纠正、警示、教育，无须动用刑法这种更严厉的措施。这符合刑法的谦抑性要求，也起到了鼓励生产和发展的作用。此外，行政执法和处罚的存在客观上督促食品生产、经营企业不断改善其质量管理体系，尽可能降低违规风险，对提高食品行业的整体技术水平和食品的整体安全水平有益。总而言之，食品安全监管执法不仅是为了维护市场秩序的必然诉求，也是保护消费者身体健康的职责所在，具有充足的正当性、合理性、合法性。

2 行政执法中的谨慎义务

2.1 谨慎义务的必要性

行政执法的本质是监管部门依据法律的授权代表国家行使行政管理的职责，对行政相对人的有关行为进行监督，如发现其有违法行为，则做出否定性的评价，并依法给予处罚。行政执法带有强制性，能对行政相对人的权利义务产生实质性影响。在食品安全监管领域，视违法行为的程度重则吊销生产许可、移交公安司法机关拘留、起诉，轻则责令改正、处以罚款，直接影响到食品安全的，可处以货值5～10倍的罚款，罚款最低金额为5万元；间接影响食品安全的，最低罚款金额为5 000元（《中华人民共和国食品安全法》第123～126条）。同时，对于行政相对人而言，行政机关的否定性评价，也会造成其商誉上的巨大损失；特别是在信用监管日益普及的今天，消费者和合作商家都会对此高度敏感。此外，执法行为本身必然要受到人们的监督，若监管机关在执法中出现了疏漏、错误，或执法行为超出人们的理解范围，易招来质疑、批评，严重影响监管部门的公信力，甚至引发负面舆情。因此，在行政执法的过程中，必须坚持谨慎原则，避免因失误而给行政相对人造成不合理的损失。同时，要通过展示决策过程中的谨慎和公正，尽可能获得公众的理解和支持。

2.2 谨慎义务的主要维度

对于食品安全监管而言，行政执法中的谨慎义务可从以下两个维度理解。①时间维度。按照行政执法的不同阶段，将行政执法中的谨慎义务分为预见义务、避免义务和弥补义务[1]。即在做出处罚决定之前，必须通盘考虑该决定是否会带来不合理的损害；在执行处罚过程中，注意实际出现的不合理损害，及时依法做出相应调整；在处罚执行完毕之后，认真听取各方面的反馈意见，对不合理的损害加以弥补和纠正。②涉及利益大小的维度。从理论上看，对于任何行政执法行为，监管部门都应谨慎决策、仔细斟酌；但囿于执法资源有限的实际情况，根据风险分级管理的原理，可以采取“关注重点”的策略：对于吊销许可证、责令停产整改、处以高额罚款等涉及行政相对人重大利益的行政处罚，有必要采取更加谨慎的态度，在内部决策程序上设置额外的讨论、审核机制，这与《中华人民共和国行政处罚法》中关于听证程序的规定原理上一致（《行政处罚法》第63条）。

3 在食品安全监管中，谨慎义务的体现方式

3.1 监管依据上的谨慎

依法监管是正确履行食品安全监管职责的必然要求。这就需要牢固树立对法律的敬畏之心，在监管执法中恪守法律、法规，严格依照各项食品安全标准，对被监管者的行为进行精确的定性。对于法规、标准中未能明确的模糊地带，需格外慎重的对待，必要时以集体讨论、听证、请示和征求行业专家意见等方式，加以合法、合理、公正的处理，切忌无充分依据的草率决定。实际上，食品行业近年来涌现出多种新业态、新模式，如无人现制现售的售货机（如现榨果汁、现泡方便面等）、低温水产品预制菜，或多或少的都存在这种标准上的模糊地带，需以审慎包容的态度加以应对[2-3]。同时，需严格依照法律法规要求，对涉及食品安全监管的各项证明材料及时、充分地提取和固定，在扎实的证据基础上，权衡处罚的力度。

3.2 处罚力度的谨慎要求

在各项食品安全监管中，往往会涉及自由裁量权的行使（如对某违法行为，法律规定可处以货值5～10倍罚款，具体金额由行政机关决定），这是监管机关的职权所在。但绝不应该将其理解为监管者随意决定的弹性空间，而是需对实际情况做出精确分析，依照“比例原则”斟酌处置。即应论证违法程度与处罚力度之间的内在联系，以“该行为对食品安全的危害性”决定“对其做出处罚的严厉性”，做到“轻轻重重”。不分轻重缓急，对违规行为一律顶格处罚的观点，既是对“四个最严”的曲解，也不符合法制精神。此外，从鼓励社会经济发展、保障民生的角度出发，在自由裁量权的行使中，还应该考虑尽可能降低对相关主体的不必要影响。事实上，处罚是食品安全监管的手段而非目的，对于能够通过警告、教育解决的问题，就不必采用罚款等方式处理，最大限度体现包容审慎的监管原则。而监管部门在执法时，必须严格恪守法律的规定。目前在此方面还需要在法律、法规层面予以修正，充分考虑我国食品安全监管问题的复杂性，尽可能赋予监管机关根据实际情况调整处罚措施的权力。

3.3 社会影响上的谨慎要求

在做到全面审查证据、严格依照法律法规、结合具体情节合理酌定处罚外，监管者还应考虑处罚措施的社会影响，尽可能实现法律效果与社会效果的统一。对于具体的个案，应做好舆情风险预判，评估案件处理结果的社会影响。虽然舆情的爆发具有偶然性，也有外力的介入，精确预测舆情风险非常困难，但识别舆情风险点依然是一项重要的工作，具有积极的意义。例如，对于个案的处罚结果，如果法律规定与公众的认知之间可能存在较大的分歧，就是一个舆情风险点；案件的背景如果在时间、空间上叠加了某些敏感因素，也会是潜在的舆情风险。即便案件事实清楚，处罚依据明确，处置流程适当，也依然可能形成舆情热点，为执法监管带来负面影响。预判舆情风险大小并不是要因此影响依法做出的处罚决定，而是要做好向公众解释的物质和心理准备，用通俗易懂的语言阐述监管者对违法行为的定性、违法行为可能给社会造成的危害后果、做出处罚的法律依据、被监管者的救济途径等事项。此外，监管部门应当对舆情热点保持足够的敏感性：如对某个具体案件的行政处罚已经引起了舆论关注，就应该及时采取措施，加以应对。正所谓“防患于未然”，舆情发酵后再处置，往往事倍功半。食品安全监管工作的初心是保障人们的健康和安全，只要监管者主动、平等、积极地做好沟通，最终是能获得人们的理解和支持的。总而言之，食品安全监管中的行政执法、处罚是保障食品安全的必备措施，监管者也需保持谨慎包容的态度，努力实现法律效果与社会效果的统一[4-5]。